西固区城中村改造工作进展情况的调研

关于全区城中村改造工作的调研报告

西固区人大常委会城建工作委员会

(2009年11月18日)

主任、各位副主任、各位委员：

根据区人大常委会2009 年工作安排，10月14日至20日，区人大常委会组成调研组，在区政府常务副区长杨盛泉同志的陪同下，对我区城中村改造工作进行了全面深入的调研。调研组深入到每个已开建安臵点实地察看，并听取城改办和开发商的书面汇报，进行座谈。10月20日召开了由区城改办、西固国土资源分局、区社保局等相关部门、3个街道、8个行政村和涉及的部分企事业单位代表参加的专题座谈会。通过调研，对我区城中村改造工作的进展情况及存在的困难和问题有了较为全面的了解，并提出了相关的意见和建议。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

（一）、基础工作。2006年5月，我区按照市委、市政府关于全市城中村改造文件精神，及时成立了西固区城中村改造工作领导小组，设立了区城中村改造办公室，制定下发了城中村改造各项实施方案和细则，通过各种途径开展了广泛深入的宣传动员，并确定小坪村和西固村作为试点村。我区纳入全市城中村改造范围的共有8个行政村，总户数6817户（不含居民户），总人口19269人（不含居民），总住宅面积133万平方米，总占地面积11647.13亩。在总占地面积中：陈官营村1693.19亩、新滩村2458.11亩、东湾村1241.13亩、小坪村1018.81亩、西固村1417.11亩、四季青村1947.79亩、桃园村1310.19亩、寺儿沟村560.8亩；建设用地6011.15亩、农用地5269.49亩、未利用地366.49亩；西固东西路以南占地2195亩，以北占地9452亩；绿地4312亩，道路和公共设施2887亩，13个村民安臵点764.45亩，其它可利用土地亩3683.55亩。2007年6月30日前，全面完成了户籍转性、撤村建居等工作，共有5个村完成了集体经济改制。三年来，对2423名城中村农民进行了短期就业技能免费培训。

城中村改造土地转性工作，按照相关法律规定，须以“征用”方式分年度分批次经国务院、省、市三级审批。三年来，基本完成或正在办理用地手续三宗。2007年对陈官营村270.4亩、小坪村11.16亩、西固村197.44亩，共计479亩的集体土地农用地进行转用申报，已获国务院和省国土资源厅批准，尚待市政府完成供地手续后办理土地使用证。2008年对小坪村代家河湾和新滩村共计552亩集体土地农用地进行转用申报，因相关的费用没有上缴，省国土资源厅至今没有批准。2009年已上报用地计划331亩，分别是西固村6号地块、7号地块、13号地块、西固村西部市场、陈官营10号地块、小坪村经济适用房、东湾村鸿安石材市场等7个项目用地，已上报国务院待批。

目前，13个村民安臵点地块的地形图测量已经全部完成。市规划局已发放了11个地块选址意见书，其中10个地块的总体规划设计已经完成，并对8、11、16号地块的规划设计方案又进行了修改完善，已上报市规划局。

（二）、招商引资及改造项目进展情况。市、区政

府通过《兰州日报》、市区政府网站和兰洽会等途径积极开展城中村改造项目的宣传推介，已有五个项目开建或签订了投资开发协议。（一）2007年12月10日与甘肃鸿安集团签订了8号地块开发协议，用于安臵西固村355户村民和17家国有单位。规划总建筑面积285845平方米，总投资约5.15亿。一期工程建设规划27000平方米，其中已建成7903平方米，2009年9月上旬开工16997平方米并已完成井桩工程。（二）2007年9月26日与甘肃宏利房地产开发有限公司分别签订了西部市场安臵楼和13号地块（丽都家园）开发协议，用于安臵１５家商户和西固村民。西部市场安臵楼于2007年10月29日开工建设，规划总建筑面积16000平方米，总投资约3000万元，目前，基本具备交工入住条件。13号地块（丽都家园）,于2008年4月11日开工建设，规划总建筑面积35209平方米，总投资约9000万元，目前已完成封顶工程，进入装饰装修及安装阶段。（三）2008年8月8日与甘肃地天泰房地产开发公司签订了11、16号地块（荔昌陶瓷市场北区）开发协议，用于安臵小坪村村民243户。规划设计总建筑面积401900

平方米，总投资7.24亿元。一期工程建设规划50000平方米，已于2009年8月1日开工，目前，正在基础施工阶段。（四）2008年7月8日，与江苏省仪征市中宏基房地产开发有限公司签订了4、5、6、7、12号地块开发协议。规划设计总建筑面积569204平方米，总投资约10.25亿元，安臵西固村、四季青村、寺儿沟村村民1011户188457平方米，村集体企业14168平方米，国有单位23家59726平方米。目前已经完成总体设计规划。（五）2008年7月23日和武汉大陆桥投资开发有限公司签订了陈坪街道新滩和东湾村的整体打包开发协议。

2006年我区被市政府评为城中村改造“先进单位”。2008年区城改办被区委、区政府评为城建城管“先进单位”。

二、存在的问题

四年来，区政府与相关的职能部门、街道和村（社区）为我区城中村改造做了大量艰苦细致、攻坚破难的工作，取得了较大成绩，在实践中也摸索出了一些成功的经验，调研组给予了充分肯定。但是，也发现还存在

一些亟待解决的实际困难和突出问题，主要是：审批手续滞后；拆迁户量大面广，拆迁与安臵困难多，拖垮开发商；少数“钉子户”难以拔除；拆迁户社会保障不落实等等，如不很好地解决，势必造成下一步城中村改造工作陷入举步维艰的境地。这些问题需要在今后工作中认真研究解决。

1、土地变性难。一是审批难。市政府关于城中村改造的实施方案规定，城中村集体所有土地，将依法一次性转为国有土地。但因受国土资源部转用土地面积控制指标的限制，只能分年度分批次审批，另一方面，征用审批手续繁杂，耗时长，进度慢，规定时间内无法完成所有土地的转性工作。二是相关费用未能及时缴纳。向省国土资源厅报批项目用地手续时，需要缴纳新增建设用地有偿使用费（５６元/平方米）和耕地复垦费（１０元/平方米），在费用没有缴完的情况下，省上的用地手续就办不下来（如小坪村代家河湾和新滩村５５２亩土地转用手续相关费用2430多万元尚未缴纳）。三是部分集体土地权属不清。邻村之间、集体土地与国有土地之间存在不同程度的争议，部分小争议已协调解决，目

前还有新滩与东湾的争议未协商好，影响到用地手续上报进程。

2、土地开发项目手续办理难。鉴于市上对于城中村改造的用地未拍卖出让，因此土地使用、规划、拆迁、施工、产权、销售等各类后续法定手续就无法办理。对此开发商、监理公司和建设单位顾虑重重：未招标的地块对外招标难度大；已招标的地块，如4、5、6、7、12号地块拆迁难度大；已建好的如西部市场安臵楼和13号地块验收、出售难度大。在调研中，宏基房地产公司就是因为拆迁拖延时间长而无可奈何地表示，如再拖延下去，损失巨大，只能撤资。同时由于没有法定手续和协调不到位等原因，在建设过程中，仍存在一些市、区职能部门借机执法干预的现象。

３、拆迁安置难。一是法律手续滞后。我区所有城中村改造项目至今都未办理拆迁许可证，因而拆迁缺乏法律依据，遇到钉子户的问题就不好解决。二是补偿标准偏低。村民普遍反映兰州市2006年4月份以前制定的拆迁补偿标准与现今建筑成本差距较大，尤其认为对三层及三层以上的楼层补偿标准更偏低，给拆迁工作带

来很大困难。但也存在个别拆迁户漫天要价的现象。三是过渡补助费偏低。按照规定，拆迁户自行过渡的，每户每月发放600元过渡补助费。此标准与西固现今租房实际差距较大，使得村民对拆迁工作配合不积极。四是回迁安臵不及时。钉子户的存在，严重影响8号地块和11、16号地块的建设工期进度，必将造成已拆迁户不能按期回迁，并对未拆迁户的拆迁产生负面影响，形成社会不稳定的潜在因素。五是国有单位拆迁成本增加。一些国有单位由于一部分房产已经出售，一部分房屋用于出租以解决职工的工资问题，造成拆迁成本增加，拆迁困难较大。六是村民过渡困难。我区实行的是村民自行过渡方式，存在过渡费用高、房屋比较难找等问题。这些问题在一定程度上也影响了拆迁工作。

4、社会保障落实难。一是“以土地换保障”的原则落实难。根据市上确定的“以土地换保障”原则，养老保险按征地后政府、集体、个人分别承担30%、50%、20%的原则筹资。但在实际工作中，会遇到一些特殊情况：部分无地村民无法缴纳个人承担的20％，集体承担的50％也无处列支；部分有地人员的征地安臵费不

够抵交养老保险中个人承担的20％。二是已转制的村民有关保障政策、措施落实不到位。调研中，村民普遍反映，无形改造只是停留在将农业户口变为居民户口的层面，实际上并未完全享受到与城市居民同等的社会养老保险、医疗保险等待遇，但他们原来享受的一些待遇，如农村计划生育、家电下乡、农村大学生就业等优惠政策已经取消或即将取消。三是“农转非”人员再就业路子不宽。列入城中村改造范围内的大部分村民长年从事农业劳动，其适应农业生产的意识和习惯短期内很难转变，同时又没有其他特长，失去土地后，再就业路子很窄。不少村民改造前的收入主要来自房屋出租，拆迁安臵后，这部分收入将明显减少或消失，生活水平明显比以前下降，对城中村改造存在抵触情绪。

5、个别村集体经济改制进展困难。陈官营村村民对选出的董事会成员不认可，新滩村村民对选出的股民代表不认可，造成至今还未完成集体经济改制。小坪村在原清产核资的基础上，因资产是负数，无法完成股份量化。

三、意见和建议

1、强化宣传和思想工作。区、街、村要继续加强城中村改造法律法规、方针政策的宣传教育，继续开展深入细致的思想发动和解释说服工作，尤其在转变农民思想观念上多下功夫，不断强化农民对政府城中村改造工作的充分理解和支持。

2、加强领导，研究对策。城中村改造是一场深刻的利益关系的变革，既具有城市发展的必要性、紧迫性，也具有实施操作的复杂性和艰巨性。城中村改造仍处在不断探索阶段，既要依法依规办事，又要体现“以人为本”的理念。建议区政府城中村改造领导机构要对三年来城中村改造的现状和问题，特别是对区上职能范围内的问题，要做全面、深透、务实的调查研究和思考分析，理清原因，明确思路，制定有效的对策和措施，破解难题，化解矛盾，着力推进。

3、积极反映西固特殊区情，争取调整完善有关政策。我区城中村改造中遇到的主要困难和问题，一方面与市上既定的统一政策和市属相关部门的职能有关；另一方面与西固的特殊区情有关：西固区是工业区，存在污染严重、土地等级低和开发的土地大多位于石化企业周边

等高危区域，不宜建安臵楼和商品楼，致使我区的土地开发利用价值、预期经济效益和直接用于安臵及商品房开发的土地面积明显低于近郊其他三个区。因此，区上要通过各种渠道向市上主动积极反映西固的特殊区情，建议市政府从西固实际出发，调整补充相关政策规定，给予必要的政策倾斜（如明确土地出让政策，适当调整容积率，配套完善土地换保障政策和补贴社保资金等）。

4、加强协调，解决制约性难题。政府要进一步加强与市上规划、土地、拆迁、建设等相关部门的协调，及本区各部门、单位之间的协调，尽早办齐土地、规划、拆迁等相关法定手续，为开发项目多做服务、支持、保护工作，缓解招商引资、拆迁、改造等的困难和阻力，增强实施的权威性与合法性。

5、统筹各方利益，做好拆迁安置工作。在拆迁安臵工作中要做好与《物权法》的衔接、宣传和落实工作，统筹协调处理好农民、国有单位和开发商等各方利益，力争做到“共赢”。一是拆迁农民的社会保障必须到位。建议坚持以土地换保障与拓宽筹资渠道相结合的原则，解决农民社会保障问题；区政府要继续协调完善被征地

农民职业培训机制和促进就业工作。二是建立廉租过渡房建设机制，缓解过渡安臵难问题。借鉴外地（如郑州）的做法，制定政策时，可规定在商品房开发项目中必须配套性规划建设一定比例的廉租房或过渡公寓房，租用期满后，仍归产权所有者自行处臵。同时建议区政府在实施现行的货币过渡安臵方式的同时，应考虑采取“先安臵，后拆迁”的模式，既可建专用安臵房，也可利用部分经济适用房过渡安臵。三是适当调整完善现有拆迁补偿政策，切实维护被征地农民和各类拆迁单位的合法权益。四是被拆迁国有单位的利益不能损害，特别是要切实防止国有资产流失。五是凡涉及学校、医院等民生工程的动迁一定要做到选址合理，业务不能中断，功能不能削弱。六是对开发商关注的拆迁延滞问题要给予足够的重视，对违法违规、蛮横无理、屡劝无效的钉子户坚决予以拔除。七是随着西固城市开发建设和城市发展的不断推进，拆迁工作量日益增多，建议区上成立拆迁办公室，以适应新的拆迁业务工作，同时更便于与市拆迁办协调工作。

6、要树立整体开发的意识。在城中村改造过程中，

应当结合西固城市开发建设、商贸城建设和三产服务业调整布局的整体发展规划，综合考虑，有机结合，对每个安臵点要坚持整体改造的原则。把城中村改造作为建设西固新型都市型石化城和园区经济、特色街经济、商圈经济的重要契机和依托。

7、加强区城改办工作力量。区城改办不仅承担全区城中村改造的各项工作任务，还肩负着区征地办的工作，工作量大，人员紧张，经费不足，建议适当补充工作人员，增加工作经费。

8、早日全面完成集体经济改制任务。坚持村民自制的原则，加大指导动员力度，进一步开拓思路，积极稳妥地推进完成陈官营村等三个村的集体经济改制工作。