试论我国社会保障法律制度的完善

试论我国社会保障法律制度的完善

摘要：社会保障制度是社会稳定的“减震器”，和谐社会建设离不开社会保障法律制度的完善。然而从总体上看，我国的社会保障立法还十分滞后，远远没有形成一个统一完整的社会保障法律制度体系，迫切需要立法资源的重新梳理与合理分配。因此，探索我国社会保障法律制度完善之法，有助于建立起具有中国特色的社会保障法律制度。

建立社会保障法律制度，能够维护社会成员的合法权益，能够规范社会保障行为，为整个社会保障制度的良性运行提供必须的法律依据。社会保障法律制度与其他经济的、刑事的、民事的法律系统等共同构成—个国家和地区的完整、健全的法律体系，对国家和社会走上法治化道路具有特别重要的意义。

一、社会保障法

（一）社会保障法及社会保障法律制度概念

社会保障法分为形式意义上和实质意义上的社会保障法。形式意义上的社会保障法，是指国家立法机关以正式的法律法规形式，被冠以与社会保障内容相关的名称的法律规范，如《社会保障法》、《社会保险法》等，它仅指社会保障法典。而实质意义上的社会保障法，则是指有关社会保障关系的法律规范的总和，不仅包括以基本法律形式出现的《社会保障法》，同时也包括其他法律、法规中有关社会保障的规范，更包括具有法律效力的有关社

会保障事项的地方性法规和规章。

社会保障产生在社会化大生产和民主制度建立之后，它涉及每个单位、每个家庭、每个公民的利益，是社会稳定和经济发展的基石。同时由于社会保障是由政府提供的一种公共产品，具有非排他性和非竞争性，所以它必须要以法律法规为依据，强制性地加以实施。社会保障制度是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时，给予物质帮助，保障其基本生活的制度。社会保障法律制度是整个社会保障制度得以规范和有效运行的客观依据和准则，对社会成员的社会保障待遇标准只有通过立法才能加以确定，国家对社会特殊群体的保护和帮助也只有通过立法才能得以强制实施。

（二）社会保障立法理念的演进与社会保障立法指导思想

现代社会保障理念发展经历了四个阶段，分别为：济贫法阶段的救济与矫正、俾斯麦时期的怀柔、二战后成熟阶段追求公平、现代保障阶段追求协调与可持续发展。在其理念的演变中，越来越重视对人格尊严的保护，越来越重视社会共享文明成果。这一转变与人类法律文明的发展对人的尊重息息相关，越来越关心人、重视人。我国的社会保障理念长期以来，在公平、效率之间徘徊，从绝对的平均主义到效率优先、兼顾公平，进而发展到公平优先、兼顾效率，与现代社会保障理念的演进极其吻合。

理清社会保障法制建设的理念、指导思想，与明确社会保障立法的适用对象及立法价值有密切关系。社会保障立法理念要求

人类共享文明的发展成果，要求立法考虑对象应是全体国民，而非单纯的城市居民。社会保障立法应充分考虑失地农民、农村居民的社会保障，在社会保险的立法价值上应为全体国民尽可能规定统一的标准。

二、我国社会保障法律制度的缺陷与不足

近年来，我国各级政府积极采取措施，社会保障事业建设取得明显成效，形成了以五大社会保险为基础，以新型农村合作医疗、社会优抚和社会救助为补充的社会保障体系雏形。城镇医疗保险逐步完善，新型农村合作医疗取得重要进展，城镇养老保险参保人数逐年增多，农民工、失地农民养老保险已进入探索阶段，失业保险制度进一步规范，工伤、生育保险改革不断深入，城市低保应保尽保，农村低保全面实施，城乡医疗救助逐步推进；社会福利投入逐年增多，形成了以政府为主体的投入体系，各方面投入的经费和津贴逐年增多；社会互助体系发展迅速，由过去政府包办慈善事业，逐步向“政府倡导，慈善运作，社会参与”的运行模式转变，资金来源实现了多元化；社会优抚制度日益形成了比较规范的工作制度和较为完整的工作体系。

但是，与构建和谐社会、建设两型社会的要求相比，与广大城乡居民对社会保障的强烈需求相比，我国社会保障在各方面都存在一些问题。具体如下：

（一）社会保障立法工作严重滞后

社会保障必须以社会立法为手段，才能使其运作法制化、规范化。纵观世界各国社会保障制度建立和发展的历史，无一不是

立法在先，奠定社会保障制度的基础。然而，我国到目前为止，尚未颁布一部综合性的社会保障法律，专门性法规的建设也相当薄弱。社会保障国家立法的滞后势必造成社会保障制度在实施过程中缺乏足够的法律依据。

（二）社会保障法律责任制度不完善

社会保障关系是涉及面极为广泛的重要社会关系，应当由最高立法机关制定法律加以调整和规范。但是，至今没有制定统一的社会保障法，社会保障的内容被分散规定在法律、行政法规、行政规章、地方性法规和政策中。立法的分散不利于统一的社会保障制度的建立和完善，由于“法出多门”，使得法律约束力大打折扣，不利于法律的遵守和适用。

（三）社会保障立法层次低

从地位上讲，社会保障法是中国市场经济法律体系中一个独立的法律部门，其效力应仅低于宪法，应是全国人民代表大会制定并通过的基本法。但现实中我国社会保障法规却大多是以“规定”、“决定”、“意见”、“通知”的形式出现的，通过全国人大进行的立法很少，立法层次和效力较低。而且目前仅有的几部由全国人大通过涉及社会保障问题的法律也并非是专门为社会保障问题制定，而是与其他方面的内容混合在一起出台的。这种现状显然与社会保障法的地位不相符合，也导致了社会保障立法权威性、统一性和稳定性的严重缺乏。

（四）社会保障法的实施保障机制和救济机制不完善

完善的社会保障法应当有稳定的筹资机制、严格的管理机制、

有力的监督机制和便捷的救济机制。合理的筹资机制是社会保障的前提和基础，应当明确规定社会保障支出在各级政府财政预算中的比例以及相应的法律责任。严格的管理机制和有力的监督机制是法律实施的根本保障，管理机构和监督机构应当分设，并明确各自的职责和法律责任。便捷的救济机制是社会保障法得以实现的必要措施，当发生争议时，权利人可以通过行政复议、仲裁或诉讼的途径实现权利，而目前这些机制或者不够健全，或者存在缺失。

（五）与国际社会所倡导的社会保障法律规范差距较大

加强社会保障立法是近年来国际社会关注的热点问题之一。国际劳工组织已经颁布了许多有关劳工权益保障方面的公约，并提供了最低程度的保障标准，而我国现行的有关社会保障的法律法规与国际劳工组织在社会保障方面的公约和建议书还存在相当大的差距，这种局面在一定程度上必然会影响我国同国际社会的交流合作，最终影响我国完善的市场经济法律体系的建立。

三、完善我国社会保障法制建设的几点思考

（一）选择社会保障立法体系

综观世界各国的社会保障立法体系，有两种典型立法模式：一是“美国式”，即制定一部综合性的社会保障法，作为调整社会保障关系的基本法，在其下有专门的社会保障法律，二者相辅相成，构成完整的社会保障法体系。二是“德国式”，即制定多部平行的社会保障法律共同构成社会保障法系统。我国现有的社会保障立法体系传统上采取“分散立法”的体例，类似德国模式。有