城市控制性单元规划比较研究与探讨

第２５卷第６期合肥工业大学学报（社会科学版）Ｖｏｌ．２５Ｎｏ．６２０１１年１２月ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＨＥＦＥＩ　ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ　ＯＦ　ＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ（Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ）Ｄｅｃ．２０１１城市控制性单元规划比较研究与探讨储金龙，　郑颖睿，　汪勇政（安徽建筑工业学院建筑与规划学院，合肥　２３００２２）摘　要：城市控制性单元规划作为衔接城市总体规划和控制性详细规划的重要手段，在我国城市规划业内越来越受到关注。

通过对上海、广州、南京、合肥和武汉五个城市的相关规划的比较研究，探讨类似规划在地位和作用、单元划分以及控制内容等方面的异同，提出加强城市总体规划和控制性详细规划衔接的新机制———城市控制性单元规划；在此基础上，对城市控制性单元规划的编制做进一步的探讨。

关键词：城市控制性单元规划；城市总体规划；控制性详细规划；规划编制中图分类号：ＴＵ９８４ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００８－３６３４（２０１１）０６－０１５５－０６Ｃｏｍｐａｒａｔｉｖｅ　Ｓｔｕｄｙ　ｏｆ　Ｕｒｂａｎ　Ｃｏｎｔｒｏｌｌｉｎｇ　Ｕｎｉｔ　ＰｌａｎｎｉｎｇＣＨＵ　Ｊｉｎ－ｌｏｎｇ，　ＺＨＥＮＧ　Ｙｉｎｇ－ｒｕｉ，　ＷＡＮＧ　Ｙｏｎｇ－ｚｈｅｎｇ（Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆ　Ａｒｃｈｉｔｅｃｔｕｒｅ　ａｎｄ　Ｕｒｂａｎ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ，Ａｎｈｕｉ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ａｒｃｈｉｔｅｃｔｕｒｅ，Ｈｅｆｅｉ　２３００２２，Ｃｈｉｎａ）Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎ　ｒｅｃｅｎｔ　ｙｅａｒｓ，ｍｏｒｅ　ａｎｄ　ｍｏｒｅ　ｕｒｂａｎ　ｐｌａｎｎｅｒｓ　ｔａｋｅ　ｓｕｓｔａｉｎｅｄ　ａｔｔｅｎｔｉｏｎｓ　ｔｏ　ｕｒｂａｎ　ｃｏｎｔｒｏｌｌｉｎｇｕｎｉｔ　ｐｌａｎｎｉｎｇ，ｗｈｉｃｈ　ｉｓ　ｒｅｇａｒｄｅｄ　ａｓ　ａｎ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｃｏｎｖｅｒｇｅｎｃｅ　ｍｅａｎｓ　ｏｆ　ｕｒｂａｎ　ｍａｓｔｅｒ　ｐｌａｎｎｉｎｇ　ａｎｄｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　ｐｌａｎｎｉｎｇ．Ｂａｓｅｄ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｃｏｍｐａｒａｔｉｖｅ　ｓｔｕｄｙ　ｏｆ　ｒｅｌａｔｉｖｅ　ｐｌａｎｎｉｎｇｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｃｉｔｉｅｓ　ｉｎｃｌｕｄｉｎｇＳｈａｎｇｈａｉ，Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ，Ｎａｎｊｉｎｇ，Ｈｅｆｅｉ　ａｎｄ　Ｗｕｈａｎ，ｔｈｅ　ｓｉｍｉｌａｒｉｔｉｅｓ　ａｎｄ　ｄｉｆｆｅｒｅｎｃｅｓ　ｏｆ　ｔｈｅｓｅ　ｐｌａｎｎｉｎｇｓａｒｅ　ｓｕｍｍａｒｉｚｅｄ　ｉｎ　ｔｅｒｍｓ　ｏｆ　ｔｈｅｉｒ　ｓｔａｔｕｓ，ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ，ｕｎｉｔ　ｄｉｖｉｓｉｏｎ　ａｎｄ　ｃｏｎｔｒｏｌ　ｃｏｎｔｅｎｔ．Ｔｈｅ　ｕｒｂａｎｃｏｎｔｒｏｌｌｉｎｇ　ｕｎｉｔ　ｐｌａｎｎｉｎｇ，ａ　ｎｅｗ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍ　ｔｏ　ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ　ｔｈｅ　ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｕｒｂａｎ　ｍａｓｔｅｒ　ｐｌａｎｎｉｎｇａｎｄ　ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　ｐｌａｎｎｉｎｇ，ｉｓ　ｐｒｏｐｏｓｅｄ．Ａｎｄ　ａ　ｓｔｕｄｙ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｃｏｍｐｉｌｉｎｇ　ｏｆ　ｕｒｂａｎ　ｃｏｎｔｒｏｌｌｉｎｇ　ｕｎｉｔ　ｐｌａｎｎｉｎｇｉｓ　ｍａｄｅ．Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｕｒｂａｎ　ｃｏｎｔｒｏｌｌｉｎｇ　ｕｎｉｔ　ｐｌａｎｎｉｎｇ；ｕｒｂａｎ　ｍａｓｔｅｒ　ｐｌａｎｎｉｎｇ；ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　ｐｌａｎｎｉｎｇ；ｐｌａｎｎｉｎｇｃｏｍｐｉｌｉｎｇ一、引 言我国城市规划编制，长期存在城市总体规划（以下简称总规）与控制性详细规划（以下简称控规）衔接不畅的问题，作为二者衔接重要节点的分区规划，由于在操作中存在种种问题，实际效用不明显（姚凯，２００７）。

《城乡规划法》提出了“控规全覆盖”的要求（黄明华等，２００９）并弱化了分区规划的法律地位，使得这一问题的解决显得尤为迫切。

因此，须在总规与控规之间，构建一个适合于城市快速发展需要、具备可操作性和权威性的承上启下的规划层次（姚凯，２００７）来解决总规与控规的衔接问题。

基于此，本文提出加强城市总规与控规衔接的新机制———城市控制性单元规划（以下简称单元规划）。

目前，国内城市单元规划的研究尚处于起步阶段，各城市相关规划名称各异，如：上海（中心城）控制收稿日期：２０１１－０９－０６作者简介：储金龙（１９６４－），，，，，博士。

性编制单元规划、广州发展单元规划、合肥单元规划等。

２００３年，控制性编制单元规划在《上海市城市规划条例》中首次以法律的形式固定下来；姚凯（２００７）分析了上海控制性编制单元规划与新加坡、香港相近规划层次的异同，为上海控制性编制单元规划的理论构建提供了参考；姚凯、俞斯佳（２００８）解析了控制性编制单元规划的概念，详细介绍了单元规划的控制内容，首次评析了单元规划的实施效用，并肯定了特大城市编制单元规划的必要性；孙祥、姚燕华（２０１０）在分析广州现有城市规划编制体系的基础上，提出了一种加强总规－控规联动、提高总规实施效果的新机制———规划发展单元，介绍了规划发展单元的概念与定位、划定原则及控制要素，并对规划发展单元控制体系的实施与完善提出了若干建议等，都对国内城市单元规划的编制进行了一定的理论和实践探索。

本文通过对上海、广州、南京、合肥和武汉五城市相关规划的研究，试图从地位和作用、单元划分以及控制内容三个方面进行比较，进而对城市控制性单元规划的合理编制做一些有意义的探讨。

二、国内相关规划产生的背景１．总规与控规衔接不畅，国内城市现行城市规划体系不完善国内特大和大中城市总规涉及面广，其编制成果一般难以作为指导城市单一区块开发和建设的直接依据。

控规作为指导城市建设的直接依据，其编制既要体现地区发展的实际情况，同时也要兼顾城市总体战略意图的贯彻落实。

因此，两者之间的衔接尤为重要。

按现行的城市规划体系，分区规划作为两者衔接的重要节点，由于在实际操作中的种种问题，效果不明显（姚凯，２００７）；并且《城乡规划法》进一步弱化了分区规划的法律地位。

以往，一些没有编制分区规划的大中城市，随着经济的发展和城市规模的不断扩大，在总规的宏观指导下，直接开展详细规划工作也显得跨度太大（王朝晖等，２００３）。

城市规划体系的不完善，直接导致了国内现行城市规划体系越来越不能适应新形势下城市发展和建设的需求。

２．《城乡规划法》关于“控规全覆盖”的要求《城乡规划法》第三十八条明确规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置，使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。

未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。

”《城市国有土地出让转让规划管理办法》中明确规定：“出让城市国有土地使用权，出让前应当制定控制性详细规划。

出让的地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。

”对于地方政府部门而言，这就意味着在城市规划区范围内，要批租任何一块规划用地都必须以“控规全覆盖”为前提。

换句话说，要想随时方便地招批租规划用地，控规就必须实现全覆盖，否则便无法为土地使用提供依据（黄明华等，２００９）。

然而，目前控规的编制内容十分详细，很难在短时间内实现全覆盖。

３．控规编制的局限性控规阶段需要落实总规和专项规划的各项内容，由于控规编制之初，城市整体上缺乏统一的控规编制范围划分（即规划标准单元划分）、统一的技术标准及城市总体控制，造成单个控规的覆盖范围或重叠或没有交汇，不同单位编制出的控规成果“五花八门”，数据难以汇总和分析，不可避免地与各层次规划在规划时序、范围、内容等方面存在矛盾，造成实施困难或是无奈的后续调整，却没有统一的平台来消除（汪坚强，２００９）。

另外，目前控规编制弹性不足，适应性不强，因而下层次规划指标屡屡突破上层次规划要求，难以满足多变的市场需求以及适应城市快速发展中出现的诸多新情况。

三、国内城市相关规划比较１．地位和作用：上海市（中心城）控制性编制单元规划作为独立的规划层６５１ 合肥工业大学学报（社会科学版） ２０１１年１２月面，上承中心城总规和分区规划，向下指导控规的编制，兼顾规划管理的实际需求；广州市规划发展单元规划在总规阶段编制，分解落实总规的各项内容，并指导控规的编制；南京市只划分规划编制单元，既不编制单元规划也不制定相关层次控制内容；合肥市单元规划作为控规编制的一部分，具有部分分区规划的功能，落实城市总规并指导地块控规的编制；武汉市控规导则与分区规划属同层次规划，落实分区规划、指导控规编制。

由于各地相关规划所处的规划层级不同，因而具有的法律地位也不同：上海市（中心城）控制性编制单元规划作为独立的规划层级，写入地方法规，具有法律效力；广州市规划发展单元规划，在总规阶段编制，总规一经审批，单元规划具有法律效力；南京市没有编制相关规划或制定相关层次控制内容；合肥单元规划是控规编制的一部分，编制区控规审批后，也具有法律效力；武汉的控规导则则不具备法律效力。

概括起来，各地相关规划具有以下几个共同作用：第一，划分单元作为控规编制的基本单位；第二，分解并落实总规、分区规划的各项内容；第三，指导下层次控规的编制；第四，兼顾城市规划管理的实际需求。

２．单元划分与规模单元划分，各城市基本是以城市的行政界线、功能分区、道路和自然界线等进行划分，只是依据侧重有所不同，如：上海市（中心城）控制性编制单元划分，主要依据行政区划；广州市规划发展单元，主要依托总规划分的功能发展区划分。

单元划分，原则上考虑到不同的规划区、规划编制主体以及原有城市行政管理单元（如街道、社区等）。

另外，由于广州市地缘接近港澳，引入城市交通分区的概念，单元划分时需考虑城市交通分区。

各城市实际情况不同，因而单元规模差异较大，影响单元规模的因素主要有以下几点：第一，原有城市行政管理单元规模，通常一个单元包括若干城市行政管理单元；第二，城市老城区用地性质相对复杂，新城区用地性质相对单一，单元划分规模老城区要小于新区；第三，一般每个乡镇或独立工矿区单独作为一个单元。

表１　相关规划比较研究城市上海广州南京合肥武汉单元名称控制性编制单元规划发展单元规划编制单元控制管理单元控规编制单元规划名称控制性编制单元规划发展单元规划－单元规划控规导则地位和作用独立的规划层次，上承全市总体规划、中心城分区规划，下启控制性详细规划；划分单元为控规编制的基本单位；兼顾规划管理实际需求在总规阶段编制，是实现总规一控规联动的关键衔接点和空间平台，为控规阶段的规划编制提供直接依据；划分单元是开展控规阶段规划编制的编制区划分单元作为组织编制控规的基本单位控规编制的一部分，具有部分分区规划功能，是总体规划和地块控规之间过渡性规划；划分单元作为控规编制的基本单位与分区规划属同层次规划，落实分区规划内容、指导控规编制；划分单元作为控规编制的基本单位单元划分原则一般以主要干道、河流等自然界限等，结合行政单元、市政社会服务设施划分主导功能的独立性；不同的规划区和规划编制主体；行政界限；天然地理界限；重要廊道；已有的规划管理单元边界和控规编制区边界；地域完整、界线稳定、规模合理、编码统一结合行政区划、自然界线、重要道路等划分依据１９个分区区片，将主城划分为８５个控规编制单元７５１第６期 储金龙，等：城市控制性单元规划比较研究与探讨续表城市上海广州南京合肥武汉单元划分规模内环线内，单元面积为１－３ｋｍ２；内外环之间，单元面积３－５ｋｍ２。