中国地方政府创新的理论与实践——谢庆奎

中国地方政府创新的理论与实践——谢庆奎今天晚上我的讲座主要是三个方面的内容，首先是按照时间顺序介绍一下当代中国地方政府的形成与发展，然后和大家一起探讨中国地方政府创新的理论问题和实践问题。

其中，政府创新理论问题，主要从理念创新、体制创新、机制创新、人员创新以及操作创新这五个层面来分析，政府创新的实践主要介绍四个方面内容，分别是直接选举、行政服务、政治与行政透明及其他内容。

一、中国地方政府概况1、地方政府发展历程当代中国的地方政府成立于1949年建国之前，也就是中国共产党还在领导革命战争的时候就已经成立。

抗日战争时期和国内战争时期有的地方政府的规模已经很大，具有代表性的为陕甘宁边区政府，它既是共产党领导的政府，也是得到国民党统治的国民政府承认的一个地方政府。

革命时期的政府是根据革命的形势，根据敌我双方的力量而建立的。

中国共产党是打下一块地方就巩固一块地方，并且发动群众，全面建设根据地，作为基地支援全国战争，这与过去“狗熊掰棒子”式的农民起义（譬如说李自成）是完全不一样的。

其中，较为典型的是东北人民政府和华北人民政府。

1949年建国之后，逐步在全国建立各级地方政府，最初名称叫做地方政府委员会——省政府委员会、县政府委员会，在中央叫做中央政府委员会。

地方在建国初期分为六个层级：大区人民政府、省市人民政府、地区和市人民政府、县政府、区政府、乡镇政府，这种状况保持了三年。

1952年把大区人民政府改变为中央的派出机关，全国分为六个大区，地方人民政府的最高形式为省政府。

1954年召开第一届全国人民代表大会，规范了国家机构的建制。

中央政府由两级变为一级：两级是指中央政府委员会及其下设的政务院，一级是指现今的国务院。

地方政府也逐步走向规范化，多为三级（省县乡）到四级（省市县乡），其中又以三级居多，但辽宁、江苏的部分地区则为“省市县乡”四级模式。

财政权、人事权，是鉴定能否成为一级政府的关键因素。

当时的派出机构之所以与现今不同，不能称其为地方政府，也正是因为它没有财政权和人事权。

文化大革命期间，地方政府更名为革命委员会。

在所有的地区都成立了革命委员会，实际上所有的地区都变成了实体的政府，因此采用的是四级政府模式。

文化革命之后，特别是1982年宪法颁布实行之后，恢复乡镇建制，又回到“三级为主，四级为辅”的体制。

地区还是地区，虽然权力比过去大的多，但依旧是省政府的派出机构。

改革开放以后，各地纷纷撤地建市，建立市政府，实行“市管县”体制，时间跨度为十几年。

现今全国是“四级为主，三级为辅”——省市县乡，省（地区）县乡，其中地区已具备比较完整的人事权和财政权，90年代末少数的地区从实际意义上看是一级政府。

2、中国地方政府近况改革开放以来，地方政府自主决策的权力逐步增长，其中包括经济管理的权力，部分的行政管理权力和人事管理权力，但政治权力没有下放。

由于改革开放是以经济建设为中心，所以中央下放经济管理权力、企业管理权力、部分的行政管理权力和人事管理权力。

比如，中央对于干部，由下管两级变为下管一级，省一级的人事管理权力增大；而共产党的省委，对于地方各级政府特别是省级政府，权力也是逐步增长的，同时还有部分市县。

长期以来，地方政府自主决策的内容一部分来自中央，一部分来源于地方自身。

而现在来自于当地的内容越来越多，也就是说其自主决策的能力逐步增大。

如此，地方政府的权力和地位就发生显著的变化，与过去作为一个单纯的上级执行机关是完全不一样的。

权力下放到地方，会带来相应的负面作用。

譬如说在地方实行封锁，中央和省级政府的号令贯彻执行不通顺，即产生“地方保护”、“诸侯割据”等状况。

这种地方性保护在形成初期是自我发展的需要，是在市场体制尚未形成时产生的特殊现象，但在市场体制形成后则应当摈弃。

就政府的规模而言，中国的中央政府实际上是很小的。

中国的中央政府真正在编的人员约2万左右，且其中大量的是返聘人员。

与世界很多国家（美国、俄罗斯、日本、欧洲一些国家）相比，我国中央政府的绝对数量是较小的，例如美国的一个农业部就拥有两万人。

中国政府的“大”主要体现在地方政府。

多数地方政府有四个层级，现在有34个省、地区、直辖市，700－800个地级市，3000左右的县市，40000左右的乡镇。

如果平均每个乡镇按100个公务人员计算，其总数是相当庞大的。

地级市区，是五套甚至六套班子（党委、人大、政府、政协、武装力量和人民团体等）。

现今部分社团的工作人员也是公务员，比如说宋庆龄基金会，划在公务员序列里。

所以中国的政府，中央不大，地方却层级多，地盘大，如此多的市、县、乡造成地方政府机构庞大臃肿，不堪重负，需要进行一场改革，把四级模式转变为三级甚至两级，即实行省县体制。

3、地方政府发展前景对于“市管县”模式的评价，初期看是有一定的带动作用的，在县很不发达的情况下，一些较大的城市起了很大的带动和辐射作用。

但是，随着改革开放的进行，却出现了市与县争夺资源的矛盾。

市管县，造成省一级地方政府下放的权力、资源、钱财物等被地级市截流。

地级市利用这些资源来建设中等的或者较大的城市，便导致其与下属的县市矛盾不断深化。

解决的方式应当为撤销地级市。

目前浙江、广州正在试点，推行省县模式。

理想状态下，一个省下设50至60个县是比较适当的。

而诸如山东省，原拥有120多个县市，11－12个市区，则完全可以划分为两个省区，类似的还有河南、四川（已经分出了重庆）；内蒙古自治区东西狭长，4千多公里，交通不便，也可以考虑把区域划小；安徽省是以徽州和安庆来命名的，南北经济发展相差很大，语言文化各异，也可考虑划分为两个省区。

层级上最先进行的是撤销地级市，其次是把省划小。

对于乡镇，起初将其作为县级政府的派出机构，然后逐步过渡到自治。

可以使地级市和县并列，但公务员的级别上可以考虑有一定的区别，特别是一些较大的市，可以享受厅级或者副厅级的待遇，但是在省级会议上同县的地位平等。

关键是把省划小，划到55个省左右，一个省所管辖的县也就是50－60个。

此外，需要注意的是特区政府，特别需要考虑到台湾的回归。

中国的体制在台湾回归后可能还会有变化。

对于“一国两制”，陈水扁持反对态度，马英九的态度也并不十分明晰。

然而，台湾的回归是必然的，这会对中国的整个行政体制造成影响。

比如，有可能实行联邦制，但是主权仍然在中央。

总之，要改变地方政府这种肥大的状况，首先要对层级进行改变；其次是要缩小省的范围；然后逐步实行乡镇自治；最终的目的就是实现省县体制。

即便将来实行联邦制，也同样能够实现省县体制。

二、地方政府创新的理论创新是新世纪前进的号角和发展的动力。

前总书记江泽民同志曾精辟地指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是政党永葆生机的源泉。

”但创新不是随心所欲，不是标新立异，也不是标语口号。

创新就是变旧为新，就是与时俱进。

创新既可分为理论创新、制度创新和科技创新，也可分为政治体制创新、经济体制创新、社会文化体制创新。

政府创新是这些创新的结合部、突破点，具有特别重要的意义。

政府创新就是在不断积累的基础上，探索适应新环境变化和新现实挑战的政府体制的新模式与政府运行的新方式。

现任国家主席胡锦涛这几年也提出了要把中国建设成为创新型国家。

强调理论创新、实践创新、科技创新、制度创新。

但是什么样的国家是个创新型的国家，怎样建设创新型国家，概念并不是太清晰。

到目前为止，我国的创新改革主要表现为增量改革，大多数集中在体制外。

因为对原有体制进行改革，付出的成本会比较大。

原有模式下有一些既得利益者，要改革则必然会损害其既得利益，如此阻力也较多。

为了减少阻力，避免风险，中国的改革是体制外的不是体制内的。

创新首先是增量改革，其次也有变旧为新。

当前，中国政府创新的主要途径是依靠行政改革、政治改革、执政党执政方式的转变。

政府创新的主要内容包括以下几个方面：1、政府理念的创新理念层面的政府创新主要是指关于政府的起源、性质、目的、规范、环境、结构、功能和发展等方面的理念与知识的创新。

在市场经济的条件下，政府创新的重要内容之一就有适应政府管理模式的变迁，在公共服务领域引入市场机制和价值判断，建立公共服务领域的市场竞争机制和社会公正机制，以实现更多的市场和更小、更有效、更正义的政府。

在建设服务型政府的时候，政府理念一定要由“官本位、政府本位、权力本位”,转变为“民本位、社会本位、权利本位”。

“官”、“民”本位观念不转换，所谓“服务”只能是一种恩赐，且不会长久，服务型政府的建设最终成为泡影。

2、体制层面的政府创新。

政府体制主要涉及政府（广义）权限的划分、组织结构、管理方式及相互关系等内容，这方面对地方政府来说创新的空间很大。

具体到各国的情况，是指在政府和政治以及行政、立法、司法等的横向关系上，以及中央政府和地方政府的纵向结构上，加以改造和创新，重塑政治与政府（政策制定和政策执行）之间以及府际关系。

由于政府在制度创新中具有强制优势、组织优势、效率优势，因而政府体制创新通常是交易成本最低的创新形式。

而且，政府体制创新来自统治者而不是选民，这是因为后者总是面临着“搭便车”问题。

但是，政府体制创新的有效性受多种因素的制约，其中主要有统治者的偏好和有限性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突等。

3、机制层面的创新机制层面的创新主要是指一个组织运作方式上的有效改观。

对地方政府来说，必须要实行互动式的、参与式的机制，摈弃动员式的、直线式的、自上而下的机制；提倡协商、合作、谈判。

中央如果有困难，可以跟一些富庶的省市协商谈判，而不应当是“钦差大臣”式的作风，要求地方政府必须上交十个亿、一百个亿。

协商、谈判的机制，特别是参与的机制，在中国缺乏浓烈的氛围。

海淀区选人大代表，北大师生形式上基本都参与，但是实际上积极性不高，只是例行公事的去投票。

4、人员层面的政府创新人员层面的政府创新是指政府工作人员行政能力的不断提升和发展。

影响公共行政创新的因素很多，但最重要的是在合适的时间、合适的地方拥有相应经验和能力的合适人才。

政府工作人员的观念、知识、经验、能力、工作方式与方法的不同，将在很大程度上影响政府的工作效率和效益，直接关系到政府形象的提升和政府合法性基础的加强，需要认真研究和高度重视。

因此，必须严把政府工作人员进口关，大量引进高素质人才，淘汰不合格人员，并且对在岗人员加强培训，不断更新观念、知识、技能，使政府行政人员的行政能力不断得到提升和发展。

5、操作层面的政府创新操作层面的政府创新是指政府工作信息化或电子化政府等的建设，是行政事务在操作层面上的创新。

这方面的问题是，我国在引进西方国家的政府电子化的过程中，表现出了一定的盲目性，掀起了一股电子化政府的浪潮。

这股浪潮是在中国产业的推动下形成的，并与各级政府的“形象工程”、“面子工程”、“政绩工程”挂钩，结果在花费了近万亿元之后，大多变成了摆设，没有发挥应有的效益。