信息公开与公众参与

2． 信息公开与公众参与
民主的权力源自权利对其的制约。 在城市房屋征收过程中， 充分听取民众 意见与建议是遵守宪法规定的公民参与 权的必然要求， 充分尊重被征收人的看 法、保护被征收人利益是合法征收、文明 征收的条件。将公众参与引入征收，将有 利于制约政府公权力的肆意扩张， 维护 被征收人合法权益， 保障征收的顺利进 行。 在如今这个文明的法治社会， 民众 （尤其是权利人）的心声与诉求需要被倾 听， 权力行使者要接受大众的监督与质 疑，这样，征收等公共事业建设才会更加 透明。信息公开是公众参与的前提条件， 政 府 及 负 责 征 收 的 各 级 部 门 应 及 时 、如 实地将有关决定过程与结果予以公告， 并告知民众提出异议主张权利的渠道与 方式。 具体说来，征收过程中，有以下方 面需要公众的参与： （1 ）征收决定。 针对旧房改造，改造 之后更大的受益者是被改造的旧房的户 主，因此，接不接受征收，有无必要征收， 应该由被征收人自己决定， 至少要充分 听取他们的意见。 新《条例》在这一点上
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三、行政权力制约对拆迁 体制的完善
如前所述， 行政权力制约 对 我 国 房 屋拆迁问题的改善具有重要作用。 面对 当前的房屋拆迁现状， 我国急需对相关 立法进行修订，对拆迁体制进行完善，并 且始终以行政权力制约为主线， 深入贯 彻到立法与实践中，真正做到依法行政。 新颁布的 《国有土地上房 屋 征 收 与 补偿条例》有两方面的进步：即理念与技 术。 新条例在理念与技术上都始终贯穿 着制约行政权的核心。 首先是“拆迁”一 次 改 为 “搬 迁 ”，这 是 对 公 民 私 有 财 产 的 一种尊重， 更是从立法术语上否定原本 的野蛮的、 政府说了算的公权力独当一 面的“拆迁”；其次，新条例在具体规定上 也充分落实了对行政权力的制约以及对 被征收人地位的尊重。 新条例的修改是 一针见血的，它直击问题的要害，防止行 政权滥用的发生。 结合新条例的修改，笔 者将在下文对制约行政权力的几个重要 方面进行阐述与总结。 （一）政府角色纠偏：前提
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
1. 公共利益拆迁的独立
政府代表国家作为房屋征收主体 的 正当性基础是征收目的的公共利益性。 然 而 ，近 几 年 来 ，打 着 旧 城 改 造 的 旗 号 ， 政府与开发商官商勾结， 政府干涉非公 共利益拆迁的情况频繁出现。 为公共利 益而进行的房屋拆迁形成的法律关系与
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法制经纬笪
商业目的的拆迁有很大的不同。 然而何 谓“公共利益”？ 这是摆在立法者以及法 官面前的难题。 公共利益的判断牵涉到 被征收人的根本利益， 同时涉及政府是 否有权参与该征收。但是在现实生活中 ， 我们很难给公共利益下一个准确定义。 此次新修改《条例》第八条采用列举 式方式对公共利益征收的情形作出了规 定。笔者认为，其中第（三）项所列公共事 业 太 宽 泛 ， 容 易 被 有 关 部 门 钻 空 子 ；第 （五）项的旧城改造条款没有解决当下拆 迁中的问题， 很多开发商联合政府就是 以旧城改造的名义进行强制拆迁， 然而 旧城改造是否属于公共利益， 拆迁决定 是否可由政府自己说了算都是还很有争 议的问题，这一条款明显太宽泛；第（六） 款是个兜底条款， 无疑又是个漏洞，“其 他” 二字几乎把前五项所列的意义都抹 去了。 协 调 成 本 和 信 息 搜 寻 成 本 ；第 二 ，防 止 、 减少和化解行政权制约过程中的冲突； 第三，鼓励行政官员为公共利益积极、能 动地运用行政权， 使行政权更好地造福 社会。 做出了努力， 然而在最终定稿上还是取 消了。笔者认为，还是应该以一定的方式 通过立法加以规定。 若是以较直接的方 式规定， 则可以一定比例的被征收人同 意为征收决定的前置条件； 若采用间接 的方式， 则有关部门应该组织被征收人 参加听证会，科学论证是否征收。 总之， 在旧城改造方面，立法上不能空白，否则 行政权力的滥用难以根除。 （2 ）补偿方案。 新条例中关于补偿的 规定被认为是一大进步。 补偿方案在征 求意见阶段就要公布， 有利于政务公开 透明化， 有助于被征收人提前在心中掂 量补偿标准， 同时可以促进补偿协议的 达成。 我国现今很多拆迁案中的 “钉子 户” 大多因为补偿问题与政府达不成一 致或拒绝履行补偿协议而产生， 给拆迁 工作带来很大阻碍。公开补偿方案、组织 听证、 鼓励公众参与能从很大程度上防 止 矛 盾 的 产 生 ，有 利 于 合 理 、公 正 、公 平 地补偿被征收人。 （三）拆迁程序规范：保障 程序正当是行政行为合法的必要条 件 ，也 是 控 制 行 政 权 力 、防 止 越 权 、滥 用 权力的有力保障。 程序正当对实体公正 的作用自不用说， 在城市房屋征收活动 中，由于牵涉到相对人的重大财产利益， 同时拆迁过程具有复杂性， 行政程序更 应严谨设置、严格遵循。在这次新修订的 《条 例 》中 ，我 们 欣 喜 地 发 现 立 法 者 在 旧 房改造的补偿问题上规定了听证制度。 “先 补 偿 、后 搬 迁 ”也 是 此 次 新 《条 例 》的 一项程序性规定。但是，我国目前尚未制 定出一部行政程序法，重实体、轻程序的 观念还普遍存在。 以至于在以往的房屋 征收实践中， 行政程序也因立法的不完 善而得不到应有的重视。现实案例中，很 多拆迁主体轻视拆迁程序， 导致相对人 的不信任，从而矛盾产生；有的政府利用 程序上的漏洞、逃避应有的程序，以达到 滥用权力的目的； 由于房屋征收过程是 个一环扣一环的紧密程序， 往往在某一 环节出错，就会影响到后续阶段。 （作者单位：中南财经政法大学法学 院）
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浅谈我国城市房屋拆迁中的行政权力制约
/吕 颖
一、房屋拆迁现状及存在 的问题
近年来，随着城市化进程的加快，旧 城改造步伐的加速， 拆迁悲剧正在一幕 幕上演。 从近几年的房屋拆迁案中可以 发现， 房屋拆迁的大范围进行给许多被 征收人的利益遭到侵害， 尤其是暴利拆 迁， 其对房屋所有者的权利侵犯尤为严 重。 当然，我国城市房屋拆迁问题不是三 言两语就能概括的， 问题的出现也不是 一两个简单的原因就能解释的， 它涉及 到物权法上的土地制度以及我国的特殊 国情等等一系列复杂的因素。 然而，笔者 在此仅就行政法的视角， 对行政权力的 滥用这一原因进行探讨。 由于种种原因，过分依赖土地财政，受巨 大的利益驱使，借助手中相对多的权力， 以公共利益之名， 政府可以进行大刀阔 斧的拆迁，谋取大量的财富。 将土地从居 民那里拿来之后， 地方政府要么亲自拍 卖， 要么通过地方政府拥有的地产公司 转手土地，其中差价经常以倍数计。 面对 如此巨大的利益， 难怪地方政府出现罕 见的拆迁冲动了。 这几年，土地收入已成 为各级地方政府的第二财政。 （二）从经济学困境角度看权力制约 的重要性 当政府的权力运作范围远超其应存 在的范围，就导致了权力滥用。 权力生于 权利， 行政主体的权力来自对相对人权 利的保护，当权力的行使没有了界限，那 么这种保护会变相成为一种对抗与违背 甚至伤害。 从经济学的角度看，政府是一 个追求利益最大化的经济主体， 我们很 难改变政府追求利益的驱使， 很难改变 为了对城市房屋拆迁过程中的行政 权力滥用进行规制， 就必须采取一定措 施从根源上的行政权力进行制约。 那么， 房屋拆迁中的行政权力制约意义何在 ？ 权力滥用的控制为何又是解决问题的关 键呢？ 笔者认为有必要阐述一下造成行 政权力滥用的深层次原因以及行政权制 约的必要性。 （一）地方拆迁财政对行政权滥用的 影响 政府滥用权力进行拆迁 ， 说 明 背 后 隐藏着巨大的利益。 近几年来，地方政府
二、房屋拆迁中行政权力 制约必要性分析
开 发 商 与 政 府 双 赢 的 共 同 利 益 情 形 ，更 难以设计出在当前局面下政府与被拆迁 人双赢的方案， 所以笔者认为拆迁体制 中遇到了经济学困境， 且这一困境经济 学一时无法解决的， 立法对权力的制约 才是解决问题的唯一出路。 阿克顿说：权 力导致腐败， 绝对的权力导致绝对的腐 败。 因此，权力腐败与矫治就成了一个古 老而永恒的难题。 城市拆迁案中，由于权 力的运作超出了必要的限度， 侵犯了权 利， 因此， 我们必须找到制约权力 的 良 药。
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1． 司法监督
由于司法机关具有被动性， 它对行 政机关的监督是通过利害关系人的维权 得以实现的。 加强对行政权的司法监督 就是赋予行政相对人维护自身利益的诉 讼权利。 新《条例》首次规定被征收人对 行政主体做出的征收决定不服， 可以向 法院起诉。这样一来，亦可弥补立法对公 共利益拆迁定义的不足， 被征收人有权 质疑政府的征收决定， 同时法院经过严 格审查作出裁判。 《条例》首次突破了以 往只有补偿、安置可以提起诉讼的限制， 从源头上遏止了权力的滥用。 政府与被 征收人在征收过程中因公共利益问题引 起的争议不在少数， 然而以往都是政府 “又当运动员又当裁判员”， 政府自己裁 决其与被征收人的争议， 这是极其不合 理的。
2． 行政权与司法权平衡
《条例》第二十八条：“被征收人在法 定期限内不申请行政复议或者不提起行 政诉讼， 在补偿决定规定的期限内又不 搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级 人民政府依法申请人民法院强制执行。” 与原条例对比不难发现， 行政强制拆迁 被取消了。 这是此次修订做出的又一大 举措。《条例》将强制执行权交给了法院， 作为拆迁过程的中立者， 法院作为强拆 主体，审查行政主体的申请，是较为合理 的。这是很明显的对政府行政权的制约。 政府在房屋征收过程中， 既是做出征收 决定的一方， 又是与被征收人做出补偿 协议的一方， 强制执行权的行使会导致 政府的权力滥用，无视被征收方的权益。 笔者认为，把强制执行权交给法院，是将 权力在行政机关与法院之间的合理分 配，使行政权与司法权相对平衡，也是对 行政主体的一种监督与制约。从此，政府 不再是强制拆迁的主角， 这种角色纠偏 能从一定程度上减少悲剧的发生。 （二）监督机制完善：关键 监督机制的建立是有效制约行政权 力、 防止行政腐败的手段。 权力没有限 制，很容易被滥用。作为行政权制约的理 性选择， 行政监督的作用体现在以下几 个方面：第一，减少行政权制约过程中的