第2章行政环境
第二章 行政环境
3.行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存 在、运行与发展产生影响 4.行政环境因素既包括有形的事物，也包括无形的情势
（三）行政环境的构成
行政环境
（根据各种因素性质上的差异）社会环境
第二章 行政环境
行政环境的含义、基本构成要素
行政环境对行政管理系统的影响
政治、经济和文化、民族、宗教环境对行政管理的 影响
第一节 行政系统与外部环境的互动 分析
一、行政环境问题的提出
行政环境问题是行政生态理论的重要内容
（一）行政生态学的兴起
A. 生态学形成于19世纪末和20世纪初 B. 20世纪50年代后，行政生态学发展
（二）行政环境的含义
行政系统界线：把行政系统从外部环境中分离出 来，又把两者联系在一起，从而使之既相区别， 又彼此关联的中介环节。 行政系统的界线两种功能： 1.抵抗外界环境的干扰
2.过滤
• 行政环境的含义 行政环境是指影响行政系统生存与发展的要素的 总和，它包括外部环境和内部环境（条件）。
内涵：
（3）民族环境对行政管理的影响 （4）宗教环境对行政管理的影响
第四节 创建良好的外部环境
（1）创建良好的经济环境 （2）创建良好的政治环境 （3）创建良好的文化、民族和宗教环境 （4）创建良好的国际社会环境
行政系统和行政环境的关系也可得出如下结论 (1)行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础。 (2)行政环境是行政系统施加影响的对象，行政环 境的改变是行政系统功能有效发挥的结果。 (3)行政系统的活动和行政环境的改变，只能在实 践中取得一致。 行政管理必须适应行政环境，但在适应的同时， 又积极地利用和改造行政环境。
行政管理学第二章行政环境_[全文]
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第二章行政环境行政环境是行政活动的生存、发展空间，同时也是行政活动施加影响的对象。
行政环境与行政活动之间客观上存在的互动关系表明：只有首先适应环境，行政活动才能得以正常开展。
同时，行政活动的开展必然影响、塑造行政环境，使环境沿某种方向、发生某种程度的变化。
了解影响行政活动开展的环境因素，是科学、有效行政的前提，同时也为评估行政行为提供重要的启示。
本章首先阐述了行政环境的基本概念，分析了行政环境的特点及意义，介绍了行政生态学的兴起与发展。
其次，本章重点阐述了行政与政治法律、经济、文化、自然、国际环境之间的交互影响；行政一方面要适应环境的需要而改变自身，另一方面，它还要能动作用、改造环境。
这两方面的问题是世界各国政府所共同面对的问题。
第一节行政环境概述一、行政环境的含义“环境”一词泛指存在于特定空间、对事物或人类活动产生影响的各种因素的综合体。
从生物界到人类社会，生命体的存在与发展受所处环境直接而深刻的影响。
适者生存是普遍法则，与生物界相比，人类凭借自身创造力的施展，使自身对环境适应不再是消极的。
人类在适应环境的同时，也在影响、改善甚至创造环境，在此过程中，人类的生存能力得到了相应的提高，人类在与环境的相互影响中向前发展着。
行政环境是指直接或间接影响、作用于行政系统的各种因素的总和。
影响行政系统运行的因素包括两大部分，一是行政系统之外的环境，如政治、经济、社会、法律、文化、教育、科技、人口、资源、自然环境等；二是行政系统内部环境，如行政体制、职能、领导者、人际氛围等等。
在此，我们着重阐明行政系统与外部环境间的相互影响关系。
随着行政学研究的深入发展，目前对行政环境与行政系统相互作用的研究已发展成为一门学科——行政生态学。
它把行政系统视为生物有机体，把行政环境看作生态环境，借助生态学的有关理论来研究行政问题，给人们提供了许多重要启示。
二、行政环境的特点与分类１3></a>．行政环境的特点(1)多样性与复杂性。
第二章 行政环境
（2）经济环境决定行政系统的性质、目的 和历史使命；
（3）经济基础决定行政系统的变化和发展 方向。
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（三）上层建筑其他方面对行政系统 的作用。
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二、行政环境与行政管理的相互作用。
（一）行政管理与行政环境的平衡 行政生态平衡，主要指行政职能的确 定、行政机构的设置、行政系统运行的机 制和方式等与行政环境相适应，取得改造 行政环境的实际成果，而行政环境也同时 具备了行政管理得以顺利实施的必要条件。 行政管理与行政环境之间的平衡是相对的。
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2、行政环境的基本含义 行政环境是指影响行政系统生存 与发展的要素的总和，它包括外部环 境和内部环境。
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（二）、行政环境的马克思主义 哲学分析
1、环境的改变和人的活动在实践基础上 的一致。 （1）环境是人的活动的基础，环境的改变 引起人的改变。 （2）环境是由人来改变的。 （3）环境的改变和人的活动的一致，只能 被看作是并合理地理解为革命的实践。
公共行政学
Public Administration 主讲：郭德斌 （贵州师范大学历史与政治学院）
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ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
第二章 行政环境
学习目标
主要内容
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学习目标
教学要点
通过学习本章，掌握行政环境的含义、 理解行政系统与行政环境的互动关系，领会 政治、经济、文化、宗教等因素对行政系统 的影响。
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主要内容
一、关于行政环境的理论分析 二、行政环境与行政管理的相互作用 三、行政环境与行政管理影响的具体分析
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行政管理与行政环境之间的相对平衡，有 三个方面的含义： （1）行政管理符合行政环境的基本性质， 首先是符合社会特别是社会制度的性质。 （2）行政管理适应行政环境的现状和发展 水平。 （3）行政管理适应行政环境的发展方向。
行政环境
第二章行政环境一、名词1、行政系统：是与外部环境密切联系的开放性社会系统，它适应外部环境的需要而产生，在与后者的相互作用中，发挥自己的特殊功能，保持自己运行的和谐。
2、行政系统的界线：是把行政系统从外部环境中分离出来，又把二者联系在一起，从而使之既相互区别，又彼此关联的中间环节。
3、行政环境：是指影响行政系统生存和发展的要素的总和，它包括外部环境和内部环境。
4、外部环境：是指行政系统界线之外的、直接或间接影响行政系统生存与发展的因素或条件的总称。
5、内部环境：是指行政系统界线之内的，影响其生存与发展的各种要素或条件的总称。
6、宏观环境：是指广泛影响整个行政系统的环境。
7、微观环境：是指影响个别行政系统的特定环境。
8、文化：广义指人类在社会实践中所创造的物质财富与精神财富的总和，包括物质文化、社会文化和精神文化三个部分。
狭义指社会的意识形态，包括科学、文化艺术、哲学、思想、信仰、风俗、习惯、人际关系、价值观念、道德标准与行为模式等，可归纳为价值观念和行为模式。
9、国际社会环境：是指一国在与外国或各种国际组织交往过程中所形成的、影响该国行政系统及其功能的各种因素的总和，包括国际关系的发展、重大国际事件、战争与和平、国际组织与国际法、及共同关心的其他事务。
10、民族区域自治：就是在主权国家内国家最高权力机关的领导下，以少数民族聚居区域为基础组成民族自治地方政府，由少数民族当家作主，行使自治权，管理本地区、本民族的内部事务。
11、国家民族：又称“国族”，是一个主权国家中各民族的总称。
12、国家民族意识：是一个国家各民族成员对本国共同祖族的承认，包括民族认同感、自尊心和忠诚心。
13、宗教信仰自由：指一个国家的公民都有信仰或不信仰宗教的平等权利，即公民有选择和拒绝信仰任何宗教的自由权利，不得强制、干预人们的自由选择。
14、国际意识：是人们关于国际问题的知识、观点、立场及其理论体系的总和。
15、独立自主：就是在任何时候，行政系统都要从本国和世界人民的根本利益出发，根据事情的是非曲直，独立地决定自己的政策，保障本国的独立、主权和领土完整，反对任何外来势力的干涉。
第二章__行政环境
里格斯“棱柱模式理论” 里格斯“棱柱模式理论”的局限性
“棱柱模式理论”强调行政管理的形态取决于所处的 环境，从而犯了“环境决定论”的错误。 “棱柱模式理论”对于社会的分类基本上是以现代化 理论为基础，是一种“西方中心主义”的看法。 “棱柱模式理论”的行政模式归类尚显粗糙，从而影 响了其指导现实研究的能力。
5.宗教环境
宗教制约行政系统的机构设置和职权行使 宗教推动或妨碍行政系统的管理活动
6.自然环境 6.自然环境
地球环境影响人类文明的形成与发展，制约行政管理 的发展模式； 自然资源与国土面积影响各国综合国力的强弱，从而 制约着其行政管理的财力基础与功能发挥； 自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而 制约着其行政管理的部门设置与功能体系； 地理形状影响着国家的民族团结、国家统一与行政管 理稳定状况； 地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织。
3.文化环境 3.文化环境
关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响 关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响 关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响 关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的 影响 关于行政道德的观念对行政系统的影响
4.民族环境 4.民族环境
民族环境影响政府的民族政策及相应的行政机 构设置 民族环境影响着行政体制 民族环境制约行政系统权力的行使 民族环境关系着行政系统的凝聚力大小
3.行政环境的含义 3.行政环境的含义
行政环境是指与行政系统有着直接或间接联系和影响的 各种主客观因素的总和。
外部环境是指行政系统界线之外的、直接或间接影响行政系统 生存与发展的各种因素或条件的总称。 内部环境是指行政系统界线之内的、直接或间接影响行政系统 生存和发展的各种因素或条件的总称。
00277-02第二章 行政环境
第二章行政环境1.[识记]环境的涵义是什么？所谓环境，是针对特定系统而言的，也就是处于特定系统的边界之外，占据一定空间，构成主体存在条件的种种物质条件和情势因素的统称。
2.[领会]简述组织的系统与边界的关系？所谓“边界”是系统、环境这两个基本概念得以产生的理论前提。
美国著名的管理系统理论学者卡斯特与罗森茨韦克认为，边界的作用在于说明组织的特性及了解组织与外在环境间关系；而且，边界的有无渗透性是判别封闭与开放组织理论的重要标志，若边界是刚性、不可渗透的，则该纽织或者系统是一个孤立的、自我封闭的系统，与外在环境无任何关系；反之，则是一个开放的系统。
不过，无论如何，我们对环境一词应该做如下界定，即环境就是指处于特定系统边界之外的一切因素的集合。
3.[领会]行政环境的含义是什么？所谓行政环境就是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。
具体地说，我们要想较为全面地理解行政环境这一基本概念，就必须掌握以下几方面内涵：(1)行攻环境是针对具体行政系统而存在的(2)行政环境通过边界与行政系统相区分(3)行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响(4)行政环境因素既包括有形的事物，也包括无形的情势4.[识记]行政环境的基本属性有哪些？[200804多选]行政环境的基本属性有：(1)复杂性(2)相关性与综合性(3)层次性(4)动态性5.[识记]行政环境的类型有哪些？行政环境的类型有：(1)自然行政环境与人造行政环境(2)宏观、中观与微观行政环境(3)国际环境与国内环境6.[领会]简述自然行政环境的内容与特点？(1)自然行政环境的涵义是：自然行政环境是指对行政系统的存在与运行起影响作用的各种自然因素的集合或统称。
(2)自然行政环境的内容有：天气、地质结构、原始森林等环境因素的形成都是自然界运行的表现与结果(3)自然行政环境的特点是：一般来说也不依赖人类而存在与发展。
行政管理学第二章行政环境
第二章行政环境１。
识记环境的含义环境就是指牌特定系统边界之外的一切因素的集合.２。
组织的系统与边界的关系所谓“边界”是系统、环境这两个基本概念得以产生的理论前提，边界的作用在于说明组织的特性及了角组织与外在环境间的关系.３.行政环境的含义所谓行政环境就是牌特定行政系统边界的各种事物与情势的总和.４。
行政环境的基本属性(１）复杂性。
行政环境是行政系统边界之外能够对该行政系统产生直接或间接影响的各种因素的集合，这使得行政环境的构成成分极其复杂。
（２）相关性与综合性.一方面，构成行政环境的各种因素之间都具有程度不同的相关性；别一方面,与相关性有关的一个行政环境我是其影响的综合性。
（３）层次性。
行政环境不同因素之间都存在着差异性，或者说存在着层次性。
（４）动态性.行政环境的构成、影响都不是一成不变的，而是呈现出动态性的特性.５.行政环境的类型一．以环境因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准,行政环境可以划分为两各基本类型：自然行政环境和人造行政环境。
自然行政环境是指对行政系统的存在与运行起影响作用的各种自然因素的集合或统称。
人造行政环境是指在人类社会活动中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在与运行产生影响的各种环境因素的总和，可分为政治、经济与文化环境三个较小的类别。
根据对特定行政系统的作用与影响层次，可以把行政环境划分为宏观、中观、微观三种类型。
所谓宏观行政环境,就是对特定行政系统的战略性、长期性与全局性存在与运行产生根本性影响的各种环境因素集合.所谓中观就是能够对特定行政系统的各种局域性构成成分、行政系统的管理层次产生影响的因素的集合。
微观就是特定组织内部作为个体的工作人员在具体行政管理活动中必定要与之接触的各种物理、生理与心理因素的总和，主要是对特定行政行为或行政人员个体发生作用.以行政区划可将行政环境因素分为国际环境和国内环境。
牌一个国家的主权管辖范围之外,能够直接或间接地对该车行政系统产生影响的环境因素构成了该国行政系统的国际环境；而牌一个国家主权管辖范围之内的全部行政环境因素则属于该国的国内行政环境范畴,也就是通常所说的“国情”。
2《公共行政学》第2章行政环境
（3）组织文化的特征。 目前，对组织文化的评价还不可能有 一种可以量化的标准，而仅能通过一个组 织所具有的如下特征予以识别： • ①组织成员的同一性程度。②团队精 神。③对人的关心程度。④组织的一体化 的程度。⑤风险承受程度。⑥民主程度。 ⑦报酬标准。⑧重视结果。⑨控制程度。
案例
• 世界卫生组织每年都对世界主要城市的大气 质量污染情况进行监测评比，沈阳作为一个老污 染城市历来“榜上有名”，1988年还曾进入到世 界十大污染城市第二位。沈阳市属以煤烟型大气 污染为主的城市，全市每年燃煤量达1000万吨， 这些煤炭的60％都是在冬季取暖中烧掉的。为了 使沈阳冬季大气污染严重的情况得到明显改善， 沈阳环保部门从2002年初开始对各种锅炉、窑炉 进行治理，取缔了一批严重冒黑烟的炉窑。 结合上述案例，谈谈你对行政环境与公共行 政之间关系的认识。
五、具体环境与公共行政
1、具体环境的概念与内容 具体环境也叫组织环境，是指具体 而直接地影响和作用于公共组织、行政 行为和组织凝聚力的公共组织的内部与 外部环境的总和。它包括组织文化、组 织结构、组织的规章制度、组织的凝聚 力、管理对象等。
组织环境一般是比较稳定并比较确定的。 公共组织的机构、职权、职能、人员、规章 制度和组织文化等一旦形成，处于比较稳定 状态，不仅不会轻易改变，而且要改变也是 十分困难的。这些管理要素的稳定性保证了 公共行政的有序性。 组织环境的影响和作用涉及到组织的效 率和工作人员的士气。
（3）文化环境与公共行政 文化环境是由意识形态、道德伦理、价值观 念、社会心理、教育、科学、文学艺术等要素的 总合。文化因素渗透到社会系统的各个领域，对 行政体制、政府职能、行政行为、行政心理等影 响不仅是广泛的，而且是深远的。文化环境为公 共行政提供智力支持和精神动力，提供行政价值 观和行为规范。可以讲，有什么样的文化环境就 塑造出什么样的公共行政。适应文化环境的公共 行政能够反过来改善文化环境。 以科学民主为核心的现代文化是现代公共行 政文化的重要内容。 应当特别指出的是，意识形态对公共行政有 指导作用和强制性的作用。
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一、行政环境的含义
• （二）行政环境的含义 • 1、环境 • 环境是指事物周围的境况，或者说围绕某 个中心事物的外部可见的条件和状况。 • 2、行政环境 • 行政环境是指影响行政系统生存与发展的 一切要素的总和。 • 1、外部环境 • 2、内部环境
一、行政环境的含义
• （二）行政外部环境 • 1、行政外部环境的含义 • 行政系统外部环境是指与行政组织有关的、 在行政组织界线以外的、对行政组织的生 存与发展产生重要影响的各种因素或条件 的总和。 • 2、行政外部环境的条件 • 1）处于行政组织界线之外； • 2）与行政组织相关联。
三、行政环境的构成
• （一）自然环境
• 自然环境是指在行政组 织以外，不经讨人工制 作而存在的事物。 • 它包括地球环境和地球 之外的宇宙环境两个方 面。
三、行政环境的构成
• （二）社会环境 • 1、国际社会环境 • 包括国际关系格局、重大国际事件、战争 与和平国际组织与国际法及其它各国共同 关心的社会问题等。 • 2、国内社会环境 • 包括政治、法律、经济、科技、教育、民 族、宗教、文化、社会阶级与集团、人口 等。
四、行政系统与外部环境的互依性
• （一）行政系统对外部环境的依赖 • 1、行政组织是适应外部环境的需要而产生 的；（政府机构调整） • 2、外部环境的需要不仅决定行政组织的产 生，而且制约着其价值观、目标、规模、 结构与行为方式；（行政职能） • 3、行政组织的物质要素和非物质要素都从 外部环境输入。（用品、信息）
资料（1）闯关东
• 在此形势下，满清朝廷遂于1860年在东北 局部弛禁放荒，1897年全部开禁，如此既 减轻了关内人口压力，为朝廷开了一项财 源，又充实了边防。此外，对移民还“酌 量给以工本”。所有这些都促成了一股 “闯关东”的狂潮，到1910年东北总人口 已增至1800万人以上，比1840年增长近5 倍。
四、行政系统与外部环境的互依性
• （二）行政系统对外部环境的选择与塑造 • 1、行政组织作为一个开放系统，必然要从 外部环境中接受物质、能量和信息的输入。 但它不可能接受外部环境所有的投入，而 是应当有所侧重。 • 2、行政组织不仅选择外部环境，更要设法 改善、控制外部环境，从而使外部环境得 到优化，使其按照行政组织的要球发展。
四、行政系统与外部环境的互依性
• （三）宏观环境与微观环境 • 1、宏观环境 • 是指处于行政系统界线以外的、广泛影响 着整个行政系统的诸社会因素的总和，通 常又称为一般的社会环境。（社会环境十 大因素） • 2、微观环境 • 是指仅对某些特定的行政系统产生影响的 诸社会因素的总和，故又称为具体的或特 殊的社会环境。（行政部门对应的其管理 的组织）
第一节行政系统与外部环境 互动分析
• 一、行政环境的含义
• 二、行政环境问题的提出及意义 • 三、行政环境的构成 • 四、行政系统与外部环境的互依性
资料 ：诸葛亮论环境
• 《兵势》：大势者，日月清明，五星合度， 彗孛不殃，风气调和。地势者，城峻重崖， 洪波千里，石门幽洞，羊肠曲沃。 • 《智用》：夫为将之道，必顺天、因时、 依人以立胜也。故天作时不作而人作，是 谓逆时；时作天不作而人作，是谓逆天； 天作时作而人不作，是谓逆人。智者不逆 天，亦不逆时，亦不逆人也。
二、行政环境问题的提出及意义
• （三）行政环境问题的意义 • １、正确认识和反映行政环境是增强行政 管理学应用性的重要前提。 • ２、正确认识和反映行政环境，才能科学 地确定行政职能和行政管理各个环节、手 段，行政环境决定着行政管理的科学性。 • ３、正确认识和反映行政环境，有利于树 立起系统整体的公共行政观念。 • 4、正确认识和反映行政环境，有利于确立 开放平衡的公共行政模式。
二、行政环境问题的提出及意义
• （一）行政生态学概念** • 是一门运用生态学的方法来研究行政现象 和事实的科学，它涉及到社会环境、文化 环境、心理环境和生理环境四个方面。 • 它的创立开辟了行政学研究的新领域和新 视角，标志着行政学研究的进一步深化。
二、行政环境问题的提出及意义
• （二）行政环境问题的提出 • 1、高斯及其理论
• 1）《美国社会与公共行政》，提出了 行政管理与行政环境之间的关系问题； • 2）《政府生态学》，强调了外部环境 因素对行政管理的重要性。
二、行政环境问题的提出及意义
• （二）行政环境问题的提出 • 2、里格斯及其理论 • 他发表了《比较公共行政的模式》一文和出 版了《公共行政生态学》一书，从而创立了 以行政生态学。 • 通过对各国行政生态要素的分析,提炼出他 认为最重要的五个要素,并对这些要素造成 的影响进行了分析。这五个要素分别是：经 济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政 治构架。
资料（1）闯关东
• 在历史上中国的东北地区（含内蒙古东部） 人口一直不多，清初满人倾族入关后人口 更加稀少。进入19世纪，黄河下游广大地 区连年遭灾，成千上万的破产农民不顾禁 令，源源流入东北，至1840年全区总人口 已突破300万人，比100年前猛增了七八倍。 这时全国人口已达4亿人，人口压力使社会 矛盾日趋激化，而在国际上，列强步步进 逼，尤其是沙皇俄国对东北一直虎视耽耽。
行 政 管 理 学
Hale Waihona Puke 第二章行政环境教学目的和要求
• 了解:行政系统与外部环境的互依性。 • 理解:文化、民族和宗教环境对行政系统的 影响 ；自然环境和国际社会环境对行政系 统的影响。 • 掌握:行政环境的含义和构成；怎样创建良 好的外部环境。 • 熟练掌握：经济和政治环境对行政系统的影 响。 • 计划教学：4学时
资料（1）闯关东
• 民国建立后，“闯关东”的洪流仍然源源 不断，“九一八”以前估计年均移入约 25～30万人，大部分来自山东、河北两省， 此后移入人数仍很可观。新中国成立前夕， 全区总人口巳近400万人，比1910年再翻 一番。纵观中国整个人口迁移史，清末民 初对东北的移民，强度最大，效果最佳， 无论对中国人口地理还是经济地理，均产 生了巨大而深远的影响。
一、行政环境的含义
• • • • （一）行政系统的界限 1、行政系统 2、行政系统的界限 行政系统的界线是指行政组织用以过滤外 部环境的投入与行政系统对外部环境的产 出，防止外部环境的干扰，并保持自身独 立性的边界。 • 3、行政系统的界限职能（抗干扰、过滤） • 4、行政系统的界线具有开放性和可渗透性