第二章 养老保险政策[34页]

当然，生产资料公有制的实现、社会主义计划经济的加强，以及不间断的政治 运动，特别是“文化大革命”，使劳动报酬制度中的“大锅饭、铁饭碗”的特 征越来越稳固，大多数企业职工的劳动报酬差别很小。这样，一些有资格领取 退休金的人在职时的贡献可能远远高于其得到的劳动报酬。对于这样的人而言， 其领取的退休金实际上只是对其先前本应得到的劳动报酬的返还。在劳动者退 休之后以领取退休金的方式返还其应得的部分劳动报酬，这是马克思设想的社 会主义分配制度的一项内容。但是，社会主义计划经济实际运行的结果并不能 反映职工的退休金与其在职贡献的关系。
第一节
改革开放以前 的养老保险政 策
我国改革开放以前在部分企业实行的养老保险政策具有一定的 特权性质。此处的“特权”包括两个含义：一是只有少数人才 有获得养老保险金的权利；二是少数人的这种权利的实现并不 是与个人承担的相应义务直接相关的，至少，权利实现需要的 资金是否来源于权利享有者的贡献是模糊不清的。在社会保险 发展的历史上，很多国家的社会保险在建立之初只覆盖部分劳 动者，但是权利实现需要的资金源自何处是相对清楚的。
在一些国家，只覆盖少数人的社会保险权利实现需要的资金主 要源自权利享有者的贡献。即使有国家财政资金的支持，国家 财政资金也来自有纳税能力的人的税金。而在改革开放以前的 中国，只有少数人才有获得养老保险金的权利，很有可能贫穷 的农民也为少数人权利的实现付出了资金。
一、养老保险 政策的创立
在中华人民共和国成立之初，中国人民政治协商会议第一届全 体会议通过的《共同纲领》第二十三条的内容就是关于在企业
三、《劳动保
险条例》颁布
的原因和政策 结果
1951年2月政务院公布的《劳动保险条例》第一章第一条的内 容就是：“为了保护雇佣劳动者的健康，减轻其生活中的特殊 困难，特依据目前经济条件，制定本条例。”这已经表明在个 人与中华人民共和国这个新的共同体的关系方面，国家对“保 护雇佣劳动者的健康，减轻其生活中的特殊困难”发挥作用。
第二章 养老保险政策
本章要点
●我国改革开放以前在部分企业实行的养老保险政策在一定程度 上是一种特权性质的养老保险政策。只有少数人才有获得养老保 险金的权利，且这种权利的实现并不是与个人承担的相应义务直 接相关的。改革开放以来我国实行的企业养老保险政策存在个人 责任与集体责任模糊不清的缺点。
●20世纪80年代的养老保险改革主要针对两个问题：一个是改变 在退休费支付方面企业负担畸轻畸重的状况；另一个是人口老龄 化问题。
与此同时，尽管1956年以后大部分城镇企业职工被纳入了有资格领取退休金的 范围，但是在全国人口中，城镇人口直到1964年进行第二次人口普查时，也只 占比不到23%。劳动年龄人口占总人口的比例不足50%，因此有资格领取退休 金的职工以及机关事业单位的工作人员，占总人口的比例不会超过10%，占劳 动年龄人口和60岁以上人口的比例不会超过20%。毫无疑问，领取退休金只是 少数人的特权。
目前中国的养老保险政策包括企业职工养老保险、新型农村社会养老 保险、城镇居民社会养老保险、机关事业单位工作人员养老保险，在 有些地方实现了城乡居民社会养老保险统筹。这几类政策虽然都与老 年人的生活保障有关，主要目标都是保障老年人的生活需要，但是它 们形成的社会背景、被利益相关者建构的政策问题是有显著区别的， 因此具体的政策内容和政策效果有很大不同，在保障老年人的生活需 要的水平方面也有明显差别。
●建立基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老 保险相结合的制度，比较清晰地包含了明确职工个人在养老保险 中的义务与权利的观念。在实践中，这一观念并没有得到普遍重 视。
●企业职工养老保险政策推出以后，又逐渐推进的新型农村社会 养老保险、城镇居民社会养老保险，以及近两年实行的机关事业
上述几类养老保险政策中，最早推行的是企业职工养老保险。企业职 工养老保险政策的前身，是1951年政务院发布的《中华人民共和国劳 动保险条例》(以下简称《劳动保险条例》)中企业职工养老保险的有 关内容，以及后来进行的一些修改。机关事业单位的退休制度与《劳 动保险条例》也有一定的关联。而现行的新型农村社会养老保险、城 镇居民社会养老保险、机关事业单位工作人员养老保险则是企业职工 养老保险政策的后续。这些不同类别、在不同时期实行的养老保险政 策在推进平等方面具有不同的特点和作用方向。这些后续的养老保险 政策都与先前的《劳动保险条例》有一定的关联。将政策措施置于其 形成环境之中，分析“谁得到了什么”，政策“为什么”如此，政策 “产生了什么影响”，以及政策问题是怎样被建构的，需要从1951年 政务院发布的《劳动保险条例》开始。
“逐步实行劳动保险制度”的规定。此后，中央人民政府政务
院根据这一规定责成劳动部会同中华全国总工会起草《劳动保 险条例》。原劳动部和中华全国总工会于1950年拟订了《劳动
保险条例》草案，经中国人民政治协商会议审查同意后，政务 院于同年10月27日决定予以公布，组织全国职工讨论。在广大
职工充分讨论的基础上，原劳动部会同中华全国总工会对《劳 动保险条例》做了修改，经政务院第73次会议批准，于1951年2 月26日正式颁布实施。原劳动部于1953年1月公布试行《中华 人民共和国劳动保险条例实施细则（草案）》。 这是中国历史
上从未有过的创举。
二、“谁得到 了什么”
1956年以后，一方面，城镇企业职工中的大部分人被纳入了有资格领取退休金 的范围；另一方面，我国完成了对生产资料的社会主义改造，实现了生产资料 公有制。此时，虽然表面上是各个企业按职工工资总额的3%缴纳保险费，其 中30%上缴中华全国总工会，70%用于支付本企业职工的个人劳动保险，但是， 由于实现了生产资料公有制，企业的资金、职工工资和作为劳动保险费的资金 不一定是本企业职工的劳动创造，有可能是国家的拨款。而国家的资金既来自 创造价值、能够赢利的企业，也来自通过对农产品的统购统销实行剪刀差获取 的资金。