公共住房的界定与发展途径

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同优惠政策， 逐步落实解决。 这里所说的公共住房制度是指政府在住房领域履行社 会公共职能， 解决中等偏低以及低收入家庭的住房制度。 公 共住房是指凡是在土地、 税收、 信贷、 价格、 租金方面与市场 化住房相比享有了优惠政策或体现了公共福利性质的住房。 供应对象是所有无力完全通过市场化途径解决基本住房问题 的家庭或个人。 这里所说的供应对象， 并不是几年内一下子解决所有无力 在市场上购买商品房的家庭住房问题。 而是强调在中央政府 和地方政府财力许可范围内， 分阶段分层次逐步纳入解决范 围， 即要分清重缓急逐步推进， 让这些家庭看到政府在住房 保障方面的决心和规划， 经过三年、 五年甚至八年、 十年的等 待， 能够轮候上相应的住房。 为什么说要这么长时间， 因为我 们是人口大国， 现在不仅城镇户籍人口的住房问题没有解决， 并且可以说缺口较大， 还有大量的常住的非户籍人口， 同时每 年还有大量的新增流动人口， 这个庞大的群体， 不是任何一个 政府能够在短时间解决的， 所以， 有些城市提出三年内全覆盖 是不现实的， 也根本不可能， 只能让老百姓眼巴巴地看着空中 的馅饼， 却一直掉不到自己的嘴里。 所以， 各城市制定规划应 有严肃性、 科学性和问责制， 否则， 这样假大空的口号只能让 老百姓越来越不满。 日本每五年制定一次住房发展规划， 规定五年内建多少套 房子， 有多少家庭将达到基本居住目标， 如从上一个五年计划 的45%居民家庭达到住房标准， 提高到下一个五年的50%， 每 五年只解决不到10%的中低收入家庭住房问题。 但这个规划是 实打实的， 一定会严格执行的， 不论是金融危机还是政府财政 不景气， 这个列入规划的资金投入必须达到99%以上。 我国香 港地区经济发达， 财力雄厚， 并且只是一个600万人口的城市， 但在住房短缺时期， 保障对象也依然需要等待8年时间才能轮 候上。 因此， 我们制定住房发展规划切不可盲目冒进， 不切实 际， 假大空， 要考虑土地供应能力， 地方财政匹配能力和政府 管理水平（包括机构和人员配置要与大规模的公共住房建设 相对应， 目前人员短缺、 编制不足已成为严重影响保障住房建 设的重要障碍） 。 另外， 在公共住房制度设计中， 还有两个根本性缺欠依然 无人重视。 一个是住房档案信息系统的建立。 不仅从全国来 看， 不知道现在有多少需要保障的群体， 需要采取什么方式与 这部分家庭的收入状况与诉求才能相对应， 从各城市来看， 除 个别城市做过住房调查， 大部分城市住房调查工作是走过场， 数据不可信， 不可用， 有些城市已经出现了建设的经济适用房 严重过剩， 这并不是说这个城市就没有穷人的住房问题了 ， 而 是出台的准入标准过于严格， 把大部分需要保障群体挡在门 外， 导致政府一方面建设的保障性住房闲置无人问津， 另一方 面低收入家庭的住房问题日益严重。 另外， 就是征信系统的建
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住房保障Biblioteka Housing Security
■栏目编辑/林爱庆
设， 目前还没有一个部门来牵头制定这方面的工作规划， 如果 没有征信管理系统， 社会大众没有违规成本， 将导致房租、 物 业费收不上来， 政府保障性住房建的越多， 包袱越重， 可能又 回到福利住房时代， 最终结局还会是政府不堪重负。 同时， 违 规购买保障性住房的现象也无法杜绝， 获得公共住房的家庭 永远不会退出。 因此， 这两个制度建设是推进一切公共住房 建设的基础， 是当前迫在眉睫的重中之重。 大力发展公共住房， 树立把土地作为基本生活要素而不是 财政收入来源的观念至关重要。 但与此同时， 中国更应该坚定 不移地坚持市场化、 商品化发展方向。 中国是一个人口大国， 又是发展中国家， 财力有限， 城镇化进程较快， 城镇新增人口 较多。 因此， 通过市场化途径， 积极调动各方能力解决大多数 人的住房问题依然是我们坚持的主渠道。 任何一个国家都不 可能有全覆盖的住房保障制度。 如果把全社会60~80%的人口 都纳入到保障范围， 不仅财力达不到、 土地供应能力和政府推 进速度也根本实现不了。 另外， 根据中国国情和主要大城市土地资源短缺的特点， 应大力发展公共租赁住房， 即政府目标应在解决基本居住问题 而不是解决资产问题。 发展公共租赁房， 政府可以掌握大量房 源， 真正解决最基本的安居问题， 并形成长远的良性循环机制， 避免土地供应日益捉襟见肘， 供不应求。 同时， 也可以避免出现 限价房、 经济适用住房与市场价商品房价格差距较大， 逐利群 体较多、 社会争议较大的问题。 当前， 有人提出二次房改的观点， 笔者认为其最重要的社 会意义是吸引全社会都来重视住房问题。 有了社会关注， 政府 就会加大投入， 因此， 可以说当前是各地住房保障推进的黄金 时期。 对于二次房改的具体建议， 经仔细比较研究， 发现其主 要观点与2007年以来实行的建立多层次住房保障供应体系基 本一致， 也是针对不同的收入群体供应不同优惠政策的住房， 并且现在有些城市已经在这么做了 ， 如厦门市的无缝对接， 北 京市50%供地计划、 上海市60%供应计划、 重庆市的广覆盖政 策等， 因此， 该提议与房改无关， 只与保障范围和保障方式有 关， 所以， 称其为完善住房保障的政策建议更为恰当。 其建议 中， 唯一有借鉴意义的是对于限价商品房（虽然笔者不赞同大 规模建设限价商品房， 应大力发展公共租赁房） 的建设由过去 的定房价竞地价改为定地价竞房价， 一方面从土地源头上控 制了成本， 另一方面， 竞房价也会大幅度降低限价房价格， 可 以与商品房拉开差距。 中国的住房保障任务非常艰巨， 可以说是任重道远， 很多 基础性的、 制度性的工作还没有跟上。 因此， 不可盲目乐观， 应 扎扎实实地从制定切实可行的发展规划开始， 加大人力、 物力、 财力投入力度， 并形成法律制度固化下来， 让老百姓看到未来 的希望， 这样才有利于和谐社会的建设和小康目标的实现。 （作者单位： 住房和城乡建设部政策研究中心 ）
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住房保障
公共住房的界定与发展途径
■ 文林峰
当前， 从中央到地方都空前重视住房保障工作， 今年的两 会更是热中之热。 但由于住房保障的称呼叫法很多， 如保障性 住房、 政策性住房、 公共性住房等， 并且各城市各种住房的分 类与归属也各不相同， 专家观点差异较大， 导致统计指标口径 不统一， 普通大众也经常易被各种名词混淆视听。 因此， 有必 要尽快规范一下各种住房的称呼问题。 为什么主张提公共住房而不是住房保障呢？ 一是从国际经验和国际可对比看： 大部分国家只有两个代 表性说法， 一是公共住房（PUBLIC HOUSING） ， 另一个是低 收入住房（LOWER INCOME HOUSING） 。 我们过去所说的 廉租住房和经济适用住房（收入线标准从中低收入调整为低 收入家庭后）都属于后者， 即低收入住房保障， 但从2007年以 来， 已全面扩大了住房保障范围， 包括面向中低收入家庭的公 共租赁房和限价商品房。 这样， 对应的国际口径应是广义的公 共住房。 另外， 我们过去习惯说的住房保障， 并没有相应的英 文对应， 需要根据具体的对象分别标明， 比较复杂， 很难直接 与国际统计口径和数据相对比。 因此， 应规范统一名称， 经对 各种称呼的研究比较， 发现公共住房的称呼比较合理， 即我 们在进行指标统计时， 可以把除商品化住房以外的、 凡是享受 各种政策补贴的（包括购买补贴和租赁补贴， 如货币补贴、 实 物补贴、 政策性补贴等）都划入到公共住房范畴内， 有利于向 世界真实反映中国住房保障进展成就。 二是从目前的住房政策设计范围来看： 各地方住房保障 程度因对象不同差距较大， 如面向城镇最低收入家庭的廉租 住房和低收入家庭的公共租赁房， 可以说是完全的保障或享 受的保障程度较高， 而面向低收入家庭的经济适用住房， 特 别是面向中低收入家庭的限价商品房， 则保障程度相对较弱， 即个人出资占大头， 甚至占80%以上。 如果这些住房都称为保 障性住房， 未免让后者心里不服， 并且从限价商品房的定位来 看， 虽然有政府让利成分， 但还是商品房属性， 与过去的保障 界定存在冲突。 如很多城市在制定住房保障规划时， 限价商 品房是占了50%以上的比例（因为政府投入少， 负担小， 回收 资金快， 关键是依然有一定的土地收益， 所以， 地方政府建设 限价商品房的积极性明显高于其他保障性住房） ， 各城市积级 性较高。 但由于限价商品房也享受了土地价格优惠， 与商品房 还是有所不同， 供应对象又受到限制， 因此， 纳入到公共住房 范围内比较合理。 三是从各地的实践做法来看： 用公共住房的概念可以理顺 各种层次和关系， 切实可行。 如成都市为解决中等偏低收入家 庭、 低收入家庭和最低收入家庭的住房问题， 完善住房保障体 系， 颁布了 《成都市城市公共住房制度实施方案(试行)》 以及配 套的 《成都市城市最低收入与低收入家庭住房保障实施细则》 和《成都市经济适用住房销售管理实施细则》 。 这样， 就把各种 享有一定政策优惠的住房全部纳入公共住房范围内。 否则， 有 些城市分类细化提出的政策性住房（限价房、 公共租赁房） 、 保 障性住房（经济适用住房和廉租住房） ， 只是体现了优惠程度不 同、 供应对象不同， 但由于其中的交叉很多， 边界很难限定， 并 且相互间还在不断转化， 供应对象自身也可以转化， 因此， 不 论对于政策制定者还是对于供应对象， 都容易混淆。 如果按习惯说法， 分成商品房和保障房两类， 但此保障房 又容易与过去通常特指的廉租住房（或包括经济适用住房） 相混淆， 并且凡是自身不能解决住房的都要纳入保障对象， 政 府也承担不起。 但如果以公共住房的概念代替保障住房， 不 仅有了一个全新统一的概念界定， 也有利于制定一个区别以往 的公共住房长期发展规划， 按一定时序、 分不同人群、 提供不