第二章 西方行政制度思想的历史演变

（二）行政制度思想
哲学家思想
在《理想国》中，柏拉图设计了一 幅正义之邦的图景。3个等级各司其职， 各安其位。在这样的国家中，治国者均是 德高望重的哲学家，只有哲学家才能认识 理念，具有完美的德行和高超的智慧，明 了正义之所在，按理性的指引去公正地治贤人政体、荣誉 政体、平民政体、僭主政体。这四种政 体考虑了执政者人数的因素，但柏拉图 更加注重的是每种政体的内在精神和原 则。
☆组织本质上是一个协作系统：
–正式的组织实体（organization）是由物质、技术、人和社 会关系等组成的协作系统。 –管理学的组织理论，只研究该协作系统中人的行为和人 的协作关系。 –这个由人的行为构成的系统，即是管理学研究上的“组 织”；它是一个更大的协作系统（组成实体）的组成部 分，并且是动态的和发展的。
• 卢梭相信，一个理想的社会建立于人与人之间而 非人与政府之间的契约关系。他认为政府的权力 来自被统治者的认可，一个完美的社会是为人民 的“公共意志”（公意）所控制的。 • “人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中。” 在社会契约中，每个人都放弃天然自由，而获取 契约自由；在参与政治的过程中，只有每个人同 等地放弃全部天然自由，转让给整个集体，人类 才能得到平等的契约自由。
• 韦伯划分的三种组织类型
• 神秘化组织： – 指权威来源于个人超凡魅力的组织； – 典型特征：经济上的平均主义、内在的不稳定性、神秘化； • B、传统型组织： – 指权威来源于传统习惯或世袭的组织； – 典型特征：世袭制、封建制，与亲缘关系、宗教特性以及自给自 足的家庭经济紧密相连，效率低下。 • C、法理型组织（合理合法化组织）： – 指权威来自理性的法律规定的组织； – 特征：合理化（ rationality，理性）、合法化（legitimacy） • 合理化：指组织是经过精心设计用以实现既定目标的工具手段 ； • 合法化：指组织中有一系列的规则程序、组织成员须得按既定 规则程序来行使权威。 – 韦伯把这种组织称之为官僚制（Bureaucracy），也叫做科层制。认 为这是一种理想（标准）的组织形态。 – 官僚制是现当代社会占主导地位的权威制度和组织类型。
二、亚里士多德 （一）简介
亚里士多德（前384—前322年），古 希腊斯吉塔拉人，世界古代史上最伟大 的哲学家、科学家和教育家之一。是柏 拉图的学生，亚历山大的老师。马克思 曾称亚里士多德是古希腊哲学家中最博 学的人物，恩格斯称他是古代的黑格尔。 亚里士多德和柏拉图、苏格拉底一起被 誉为西方哲学的奠基者。代表作有《政 治学》、《工具论》、《形而上学》、 《物理学》、《伦理学》、《诗学》等。
三、马基雅维利
• 尼可罗〃马基亚维利（Niccolò Machiavelli，1469年 5月23日—1527年6月22日）是意大利的政治哲学 家、音乐家、诗人、和浪漫喜剧剧作家。 代表作 ：《君主论》、《论李维》。
• 君主论的主要观点是：论述了君主应该怎样进行 统治和维持，认为军队是一切国家的主要基础， 君主要拥有自己的军队，并应靠残暴和讹诈取胜 。认为君王在统治之时要以实力原则，不择手段 去实现自己的目的，同时要效法狐狸与狮子，有 狐狸的狡猾，狮子的勇猛。 • 马基雅维利认为共和政体是最好的国家形式，但 又认为共和制度无力消除意大利四分五裂的局面 ，只有建立拥有无限权力的君主政体才能使臣民 服从，抵御强敌入侵。
府，政府的操作与执行。
人事行 政制度 思想
提出如何建设一个好的文官制度的若干建议，
强调官员素质的重要性；
公共舆 论与行 政制度
◆强调公共舆论监督的重要性。认为公共舆论 对行政制度将起到权威性批判家的作用。
二、古德诺
• 生平著述 – 19世纪末20世纪初美国著名政治学者，曾任中华民国的宪政顾问， 著有《君主与共和论》；代表作：《政治与行政》 • 主要观点：政治与行政两分法 – ①提出和区分了政府的两种主要功能 • 政治：国家意志的表达； • 行政：国家意志的执行； – ②主张政治与行政这两种功能间应该协调： • 政治应保持对行政的适当控制； • 行政应该适度集权； • 认为当时的政党制度是一种很好的法外调节机制。 – ③主张对当时美国的政府体制，包括三权分立体制和联邦体制进行 改革，使权力进一步集中于联邦总统。
四、巴纳德
• 生平与著述: –美国人，实践中的管理者，自学成才的管理学家；社会系统学 派的创始人. –代表性著作：1938年〈经理人员的职能〉，1948年〈组织与管 理〉， • 主要思想： – 组织本质上是一个协作系统 – 提出组织三要素说与管理人员的职能 – 提出非正式组织说 – 组织平衡论、权威接受论、组织决策论。 • 简评： – 独创性：独创了系统组织理论。 – 开创性：开创了许多新的专题：沟通、动机、决策、目标、 组织关系等。 – 故被尊称为现代管理理论之父，对后人影响深远。
四、卢梭
• 让〃雅克〃卢梭 (Jean-Jacques Rousseau， 1712年~1778年)，法国伟大的启蒙思想家 、哲学家、教育家、文学家，是18世纪法 国大革命的思想先驱，启蒙运动最卓越的 代表人物之一。主要著作有《论人类不平 等的起源和基础》、《社会契约论》、《 爱弥儿》、《忏悔录》、《新爱洛漪丝》 、《植物学通信》等。
☆组织的存在有三个基本条件（要素）
– 明确的共同目标： • 为组织成员所共同接受 – 协作的意愿： • 该意愿的强度取决于贡献与诱因间的对比，要提高协 作意愿，即要多渠道增加诱因。 – 良好的沟通： • 通过沟通，将共同目标与个人的协作意愿联系起来。
☆非正式组织：
– 一种无正式组织结构，无自觉的共同目标，但是有通 过与工作有关的接触而产生的习惯、规范和情感等特 点的集合体。
• 简评： – 主要贡献：其对政府的政治与行政两种功能的区分及其 定义比较准确和规范，对后人影响巨大。 – 局限：政治与行政不可完全两分，也引起了后人的争论 和误会。
三、马克思· 韦伯
• 生平与著述： – 德国著名思想家和社会学家；官僚制理论的创立人；对世界历史产生巨大 影响的三个德国人之一。 – 代表作：〈新教伦理与资本义精神〉、〈社会与经济组织理论〉； – 关心的主要问题：西方文明的独特性，资本主义世界的命运 以及资本主义人的命运（人的异化）。 韦伯官僚制理论的主要观点： – ① 根据权威来源不同划分了三种不同的组织类型；
依法行政
柏拉图认为，真正的政治家（哲学 王）无需用法律统治。但从现实出发， 他强调人类必须有法律并且遵守法律， 否则他们的生活将如同最野蛮的兽类。 他认为，现实中真政治家极为罕见，即 使有真政治家，法律也还有一定的作用 。法律对于政治家，犹如教练和医生的 训练方案和处方一样，法律虽然在理论 上是荒谬的，在实践中却是必要的。
第二章 西方行政制度思想的历史演变
第一节 古代西方行政制度思想
一、柏拉图
（一）简介
柏拉图（约前427年－前347年），古 希腊伟大的哲学家，也是全部西方哲学乃 至整个西方文化最伟大的哲学家和思想家 之一，他和老师苏格拉底，学生亚里士多 德并称为古希腊三大哲学家。 其主要代表 作有《理想国》、《法律篇》、《政治家 篇》等。
•
– ② 描述了官僚制组织的典型特征（原则）； – ③ 对官僚制组织的优点和劣势作出评判。
• 简评： – 从社会政治角度看，解决了资本主义进一步发展所必须解决的“组织合 理化”问题； – 从学术角度看，韦伯的官僚制理论开创了组织理论研究的先河，被称之 为现代组织理论之父。 – 从现代管理的角度看，韦伯官僚制构建了一整套现代公共行政管理体系 的原则和规则，其强调理性、法治、科学和效率的组织观，符合现代社 会的发展要求。 – 局限性：高度纯化的理论描述，过于偏重组织内部静态分析以及过于强 调组织的效率要求
对正式组织有正反两方面的影响
– 正面影响： • 有助于沟通，培养热诚、认同，维护团结，利于保 持个人自尊，人格完整，满足其心理情感需求等； – 负面影响： • 可能与正式组织在目标、方法上相对峙，破坏正式 组织的理性原则
应正确认识和利用非正式组织
– 其存在不可避免； – 可以利用其正面影响，（1）信息交流；（2）通过协 作意愿的调节，维持正式组织内部的团结；（3）维护 个人品德和自尊。
官僚制组织的特征
• 专业化：合理的专业分工 – 即明确划分组织内各职责权限并以法规的形式加以固定； • 科层化： 小结：韦伯的官 – 组织自上而下构成一个层级节制等的权力级系统； 僚制即是一种以 法理型权威为基 • 法制化： – 组织内制定了稳定详尽的运作规程，要求严格按 础，具有专业化 功能和固定规章 规章办事，以保持组织的稳定性和结果的可预见性； 制度，设科分层 的现代社会所特 • 档案化： – 组织内建有形式正规的决策文书档案以备查及管 有的组织制度和 管理形式。其总 理正式化和连续性； 结的官僚制组织 • 非人格化： 的特征，就是现 – 组织管理应避免个人情感和好恶等非理性因素， 代组织管理必须 遵守的几个基本 强调对事不对人； 原则。 • 职业化： – 组织中是经过全面专业培训并经考试雇用的职业化人员， – 人员的任用、升迁及工资等都按功绩制原则进行。
政体的含义
政体就是城邦的最高政权组织，是城邦一切组 织的依据。
政体三要素
亚里士多德认为：“一切政体都有三个要素作 为构成的基础，三者之一为有关城邦一般公务的议事 技能；其二为行政技能部分；其三为审判技能。”
以法治国
亚里士多德是西方第一位系统论述法治问题的 思想家，是法治理论的开创者。他指出：“法治应包 含两重意义：已成立的法律必须获得普遍的服从，而 大家所服从的法律本身又应该是良好的法律。”
☆权威接受理论
• 基本观点：
– 权威取决于下级人员的接受命令，只有下级同意，支持与合 作，即得到下级的认可，职权才能有效；
– 权威被接受的条件：
• 命令明确：与组织目标一致，与个人利益一致，且不超出 接受受者的体力精力（能力）许可。
– 提出无差异范围的概念：