草地资源管理制度变革与草原退化

草地资源管理制度变革与草原退化杨理1，侯向阳21 中国农科院农业经济管理博士后流动站，内蒙古大学经济管理学院2中国农业科学院科技局E-mail: ecomanager@摘 要：我国草原管理的最大问题是草原承包制度在我国草原地区一开始就变为伪草原承包制度，承包以后没有解决反而是拉开了草原的“公地的悲剧”问题的序幕。

至今为止，那些承包人围封不起也无权力背景来限制他人“放牧”的草原和那些没有承包而且管理责任不清的草原一定程度上仍然是公地。

只要存在大量的公地，那么牧户就有扩张牲畜规模的动机，而管理当局在承包责任制失灵以后，竟然认为必须要采取草畜平衡管理，希望通过行政命令方式来限制牧户扩张牲畜数量，而本文的分析表明这不但违背经济规律，而且政府也没有能力实现。

总之，如果不改变当前的制度安排，草原退化将由普遍退化转变为局部退化，无钱无权承包者承包的草地依然会退化，牧民的贫富差距会越来越大。

关键词：草地资源管理; 承包责任制; 草畜平衡管理一、前言在农业发展史上中国是世界上最早利用草地资源进行畜牧业生产的国家之一。

我国对草原的利用和放牧已经有几千年的历史，对草原资源的利用和管理水平有很大的发展，但是在20世纪末期却出现前所未有的利用危机，草地的退化十分严重，而且我国草原退化在空间上是全尺度的，它不仅发生在荒漠草原、典型草原，同时也发生在条件较好的草甸草原，甚至一直到目前为止，草原仍然呈现“总体恶化，局部改善”的状况，这迫使我们不能不对我国的草原治理体系重新反思。

二、承包责任制与公地的悲剧1、草原地区承包责任制发展历程自20世纪50年代，草原地区实行人民公社以来，我国草原的产权由部落、寺院、私人（王爷）等多种所有制全部变为国家和集体所有制，由此普遍认为20世纪80年代以前草原基本是“大锅饭”的状态，自Hardin在科学上发表《公地的悲剧》一文以后[1]，Hardin 模型从此变成了一个如此重要的范式，成为研究环境和资源问题的一个主导框架，因此我国草原的退化问题也被认为是草原产权不清导致的结果，并将解决产权不清作为草原管理的首要任务。

自1978年秋在凤阳小岗村开始，并且在我国农区迅速推广的家庭承包责任制在农区取得让世人瞩目的巨大成功，导致80年代初承包责任制毫无悬念地也在草原地区逐渐实施。

草原地区施行承包责任制大致可以分为三个阶段：在20世纪80年代初至80年代末，只是将所有牲畜承包到户，同时部分草场开始承包，第二阶段，80年代末到90年代中期，草原地区大部分草场开始承包到组，第三阶段，90年代中期至今，在中央政府和省级政府的干预下，草场开始承包到户。

譬如内蒙古自治区自1982－1989年，开始实行草畜双承包，把草牧场所有权划归嘎查所有，1989－1995年，采取到户、到联户、到浩特（自然村）三种承包形式，进一步完善草牧场承包责任制；1996－1998年，根据《内蒙古自治区进一步落实完善草原“双权一制”的规定》，进一步落实了草场所有权、使用权和承包责任制，把草牧场使用权彻底承包到户[2]。

2、草原与农田地区实行承包责任制的区别草原和农田存在本质的区别，当农田承包到户以后，就可以将农田的经营收益权转移到农户手里，而草原却完全不同，只要在放牧的情况下，没有围栏的草场的经营收益权就无法得到保证，反而成为具有排他性低和减少性高特征的典型公地。

排他性是指由于拥有和使用资源所带来的收益和成本应该由所有者自身所承担并且只能由其自身所承担，而在放牧的情况下，在名义上的承包到户并不能保证承包者对所承包地的收益权，承包人相互之间混放混用是非常普遍的。

即使牧民意识到草原已经退化到十分危险的境地，但是仍然不肯投入建设草原，因为收益不能保证。

敖仁其也指出草牧场使用权承包到户仅仅是明晰草牧场使用权主体的一种初级形式[3]，所以在草原地区实行的草原承包制并没有真正解决草原的“共地的悲剧”问题。

3、草原承包责任制正式拉开了草原的“共地的悲剧”问题的序幕Hardin模型的主要错误在于，它在概念上混淆了共有财产(common property)和自由准入或称无财产(non-property)，Hardin在后来也承认他在《公地的悲剧》一文中最大的错误是没有明确定义非管理的公地（unmanaged common）的含义[4]，事实上公地可以是共有的也可以是私有的，产权与公共品的共有程度没有必然的联系，所以Ostrom从减少性和排他性来分类公共产品，分为完全公共品(Public Goods)、共享性资源 (Common-Pool Resources)、俱乐部财产(Toll Goods)、私有财产(Private Goods) [5]。

在牲畜承包之前，所有的草场都不存在“公地的悲剧”问题，而是一种社区管理模式，其他地区的牲畜不允许来本地草场上放牧，本地区的牧户因牲畜共有而不可能有滥放牧的利益动机。

然而，自80年代开始，草原地区开始实行承包制，由于只是将牲畜承包到户，所以自80年代实行承包责任制开始，由于牲畜的收益开始归私人所有，草原地区开始出现“公地的悲剧”问题。

尤其是改革开放后我国逐渐实行市场经济，牲畜能够按照市场价格自由出售，这彻底激发了牧户多养牲畜的积极性，草原地区的牲畜数量纷纷达到历史顶峰时期，对草地的滥牧程度前所未有，而这种局面一直维持了近二十年，最后在中央和省自治区政府的干预下，草场才在20世纪末期在名义上承包到户，截至2002年全国草原承包面积已达30多亿亩，约占可利用草原面积的70％，其中承包到户的草原占承包总面积的68％，达到20多亿亩[6]。

而且这些承包数字是行政数字，只存在于纸面上[7]，即使到今天，青海、西藏等省自治区，许多放牧场仍然只是象征性地在纸图上分了，草场仍然混放混用[8]。

内蒙古天然草原的承包情况在全国牧区中是较好的，不仅冬春打草场承包而且夏秋放牧场也在名义上承包到户[2]，而实际上在内蒙古草原地区的承包草场四至不清、界限不明、混放混用等问题仍然极为普遍，譬如内蒙古苏尼特右旗从2000年8月开始到2003年整整用了3年多的时间才把全旗5200多户牧民承包的212万hm2草场四边界线用经伟仪、罗盘仪、地伟仪落实到地面上，但至2003年，初步调查全旗境内仍然还有非牧民占用牧区草场有117户，占用草场2.4万hm2，饲养牲畜15900头(只)[9]。

而笔者在内蒙古呼盟入户调查中也发现某牧户不饲养牲畜已经有几十年，对承包草场从未放牧也从未承包给他人（因为面积小，地理位置差也没有人愿意承包），但是其承包的草场仍然同周围地区一样退化严重。

草地承包权在名义上承包到户，并没有明显改变20世纪80年代草原承包导致的草原的公共地特性，在名义上承包到户只是使个人围栏成为可能，并没有彻底解决排他性问题。

围栏虽然能使排他性的成本大大降低（围栏并不能彻底防止牲畜进入，但是其地标作用十分显著），可以有效防止他人非法放牧，基本解决草地的排他性问题，但是截至2002年，全国草原围栏仅仅只有3.4亿亩，其中围栏到户的草场面积比例就更低了。

如果从减少性和排他性来分类公共品，那么自草原地区施行承包至今，草原由于气候、退化等原因减少性变强了，而排他性仍然十分弱，绝大多数牧户承包的草原仍然是典型的减少性高排他性弱的公地（共享性资源）。

4、在草原地区的土地产权初始配置刚刚开始在我国牧区人口众多、行政管理水平低、经济发展落后等国情限制下，草原承包责任制很快就变为伪承包责任制，最典型的例子是开始承包竟然都是只承包牲畜而没有承包草场，彻底地直接地导致“公地的悲剧”在全国牧区发生。

在这种蜕变的承包责任制下，那些能够尽快尽可能多从草地掠夺的牧民迅速致富，而且当改革深入到要将全部具有共享性公共物品特征的草地通过围栏等方式转变为非公共草地时，又因为不可能而无法推行下去。

可见在草原地区仅仅一分了之的承包方法是非常不负责任的管理行为，完全忽视了草原的本身特点。

自80年代开始，在草原上就从来没有真正意义上的承包责任制，而是偷懒的政府管理当局将草场一分了之而后形成的伪承包责任制，实行承包责任制之后，未围栏的天然草原比实行承包责任制之前还要公地化，牧民不愿进行长期性投资，掠夺式经营成为了他们的理性选择，即使牧民知道自己承包的未围栏草场已经退化，但是在围栏之前仍然不肯投入建设。

这种一分了之的不负责的草场承包责任制不但导致草原地区的贫富差距越来越大，而且在承包责任制的旗号下，畜牧大户围封自己的草场而无偿使用其他未围封草场的强盗掠夺行为竟然公然地在全国各地上演。

更为严重的是，如果按照草原法的规定依据承包草原的退化而惩处承包者的时候，会发现在绝大多数情况下这是荒谬而不可行的，因为并不是只有承包者在利用这些承包草场。

所以目前在草原地区实行的草原承包制没有解决反而是拉开了草原的“共地的悲剧”问题的序幕。

总之，虽然草场承包开始改变千百年来“草场无主，放牧无界，使用无度，建设无责”的现象，充分调动了牧民群众利用草原的积极性，同时开始解决草场利用中权、责、利不清和建、管、用不统一的问题，但是草原与农田相比具有特殊性，在草原地区，赋予土地产权排他性、让与性、可执行性是十分艰巨的任务，仅仅在名义上将草原承包到户并不能保证承包者对承包草地的收益权。

在草原地区，土地产权初始配置才刚刚开始，还远远没有完成。

三、草畜平衡管理与设租中国草地政策制定的官方理论基础，是认为把草地的使用权分配到户以后，草地使用者在生物物理的限制下会主动控制载畜量而且会投入资金对草地进行改良[10]。

然而在伪草原承包责任制的条件下，只要存在大量可以偷牧利用的草原，牧户扩张牲畜规模仍然是最佳的选择，不但可以获得畜牧业规模收益递增的利益，还可以更多地从公地获得额外收益。

Hardin 已经证明了只要存在大量的可以利用的公地，牧民就存在多饲养牲畜的动机，这是十分理性而且必然的行为[1]，但是管理当局对伪承包责任制视而不见，反而认为需要监管限制牧民饲养牲畜数量。

而实际上Hardin为政府开了两个处方，一个是明确界定和有效实施财产权制度，另一个是政府直接管制自然资源的准入和利用[1]，从来没有建议政府去干涉牧民饲养牲畜。

因为农业生产者和工业生产者不同，农业生产者必须准确地掌握动植物的状况和自然界日照、气温、降水、气流等变化的信息，及时地作出相应的决策，农业生产者（劳动者）拥有包括特指控制权和剩余控制权在内的全部控制权就成为最有效的制度安排[11]，这样调整牲畜头数就属于牧户经营牧场的经营过程，因此草畜平衡管理通过监管牧户对草场的经营过程来调节对草地资源的利用违背经济客观规律，具有许多难以克服的弊病：1、载畜量是十分模糊的监管标准正如同生态承载力的含义十分模糊一样，载畜量的含义也十分模糊，即使在外部环境因素稳定的前提下，载畜量的含义也较模糊。