我国农村养老保险制度的问题和对策研究

政治与公共管理学院

课程论文

论文题目：我国农村养老保险制度

的问题与对策探讨

学院：政治与公共管理学院

专业：公共事业管理

年级：2012级

学号： 2227

姓名：牟仕奎

授课老师：申丽娟

成绩：

2015年 5月

目录

我国农村养老保险制度的问题与对策探讨

摘要：随着我国加速进入老龄化社会，养老被全社会所关注已然成为一个热点社会问题。2009年9月4日，“新农保”制度在全国范围内拉开试点大幕。与之前的农村养老保险制度相比，新型老村社会养老保险拥有诸如更先进的制度设计、更高的偿付水平等优点。但在近几年的运行当中，“新农保”也暴露出如统筹层次、保险金保值增值等方面的问题。本文将重点分析我国新型农村社会养老保险制度所存在的一系列问题，并据此提出进一步优化“新农保”制度的建议。

关键词：新型农村社会养老保险制度；问题；对策

一、我国农村养老保险制度发展概况

就农村养老保险制度而言，我国具有较长的制度探索期。

1、起步阶段

根据国家"七五"计划关于"抓紧建立农村社会保险制度"的要求，民政部早在1986年就开始建立农村社会养老保险制度的探索。1991年，根据国务院指示，在山东省烟台市牟平县等地进行试点，并取得成功。1992年，在总结试点经验的基础上，制订下发了《县级农村社会养老保险基本方案》（民办发[1992]2号），并在全国有条件的地区逐步推广。《基本方案》规定，农村社会养老保险基金筹集以个人缴费为主、集体补贴为辅；实行个人账户储备积累制，农民个人缴纳的保险费和集体对其补助全部记在个人名下；基金以县级机构为基本核算平衡单位，按国家政策规定运营；保险对象达到规定领取年龄时，根据其个人账户基金积累总额计发养老金。但各地在政策执行过程中，由于经济发展等各方面原因，农村社会养老保险缺乏集体补贴和政府财政支持，保险费主要由农民自己缴纳，而且保障水平低，不能满足农民基本养老需要，实施效果不是很理想。至1998年底，全国共有2123个县市区旗开展了这项工作，参保人口为8025万，仅占全国农民的8%[1]。

2、发展阶段

2002年中共十六大报告明确提出“有条件的地方，探索建立农村社会养老保险制度”，2007年党的十七大报告指出，“有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度”，地方开始积极探索农村社会养老保险制度。此阶段新农保险有地方财政支持，但在国家层面

未出台全国性的指导政策和实施细则，缺乏操作层面的国家政策支持，各地模式不统一。而且没有国家财政资金投入，难以大规模推广，覆盖范围有限。

2009年9月4日，国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），决定在全国10%的县（市、区、旗）开展新型农村社会养老保险制度的试点工作。《指导意见》的出台，也标志着我国农村养老保险制度实现新旧轮换，农村社会养老进入发展的新阶段。

新型农村养老保险自试点实施至第二年6月，试点省市参保人数达到5965万人，占试点地区适龄农业人口的63。82%，其中领取待遇人数为1696万人。在“新农保”试点工作的推动下，我国农村养老保险参保人数终于结束自2003年以来徘徊不前的状态，跃上了一个新台阶[2]。2010年第十一届全国人大常委会第十七次会议通过的《社会保险法》中第二十条和二十一条，以法律形式对新农保制度进行了规定。自此，新农保试点上升到了国家高度，国家财政给予支持，并有了法律保障。

3、总结

从“七五”计划民政部在1986年就开始的建立农村社会养老保险制度的探索至今，我国农村养老保险制度已经经历接近30年的发展时间。随着我国社会经济的不断发展，该项制度也得到不断的完善。在新型农村养老保险制度在制度设计上借鉴之前农村养老保险制度的优点并根据其不足进行了进一步的优化，主要体现在：第一，筹资的结构不同。过去的老农保主要都是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式。而新农保一个最大的区别就是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，是三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。它是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。

第二，老农保主要是建立农民的账户，新农保在支付结构上的设计是两部分：一部分是基础养老金，一部分是个人账户的养老金。而基础养老金是由国家财政全部保证支付的。换句话说，就是中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。

二、我国农村养老保险制度存在的问题

在农村养老保险制度得到不断发展完善的同时，我国社会老龄化程度却在不断加深。根据中央农村工作办公室在2009年的调查显示，农村老年人口为1.05亿，是城市老年人口0.62亿的1.69倍；农村老龄化水平是18.3%，是城市7.97%的2.3倍；农村抚养比例达到

34%，是城市12%的2.8倍[3]。可以看出，农村养老保险制度的完善仍然是我国社会保障体系建设的重中之重，对维护社会稳定，促进社会和谐具有巨大意义。不过，根据全国各地新型农村社会养老保险制度实施以来的情况来看，我国新型农村养老保险制度还存在诸如财政补贴不均衡、农村居民养老金保值增值难、农民参保意愿较低等问题亟待解决。

1、财政补贴不均衡

目前我国农村养老保险基金的凑集方式为个人出资、集体补助加国家财政补贴三者相结合。其中国家财政补贴包括中央层面的财政补贴加地方层面的财政补贴。但由于我国经济发展水平存在巨大区域差异，因此，受制于地区经济发展水平和政府财政承受能力，在地方层面的财政补贴就出现了东部地区高于中西部的现象，出现农民交一样的钱但却领到不同水平的养老金的问题。同样，在集体补助层面，东部地区同样高于中西部地区。《指导意见》将集体补助作为“新农保”资金的一个来源，但自实行家庭联产承包责任制以来，大部分地区农村集体经济名存实亡，尽管近几年来东部地区的农村集体经济开始复苏，实力不断增强，然而对于广大的中西部地区，包括东部地区的落后地区来说，集体经济补助“新农保”的能力几乎为零二者效果相加进一步拉大了我国农村养老保险的差距。

2、统筹层次低，难度大

由于我国农村养老保险的给付会涉及中央财政和地方财政，受制于地区经济发展差异，虽然中央财政对中西部农村地区有所倾斜，但还是不足以弥补与东部富裕农村的差异。加之我国第一代农民工进入退休年龄，在经济发展过程出现的巨量流动人口的养老保险的购买与领取困难成为目前养老保险制度的掣肘。国家统计局公布的数据显示，2013年我国流动人口数量达2.45亿人，意味着不到六个人就有一个人属于流动人口。我国流动人口呈现正在经历代际更替的特点。换言之，即第一代农民工已经接近或者达到退休年龄，即需要享受国家养老保险的服务。众所周知，在巨额的流动人口中，农村外出务工人员成为主要部分。在城乡二元体制结构仍未破除的情况下，只有极少部分的第一代农民工能在城市落户并且享受到城镇养老保险。

3、养老金保值增值难

随着参保农民的增多，会形成庞大的缴费收入，并形成养老保险基金，如何进行保值增值关系到农民对农保制度的信任和信心，但相当部分地区无专门机构负责农村养老保险基金的管理，使其管理风险难以得到有效的控制[4]。《指导意见》规定，“新农保”个人账户基金依据中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息，在银行利率持续走低大背