美国地方政府治理的20个要点
私人性政府与美国地方公共治理——以业主协会为例
３１・
直接处 于社 区居 民的集体控制 当中。 居 民们可以从控制社区
公共环境 的过程 中获得更 多的益处 。 私人性政府 的数量至少 已经达到 了地方 政府 总数 的三
却无法进入公共行政学者和政治学者 的研究视野 。 造成这种 现象 ，可能部分地源于私人性政府作 为私人性组织 的身份。
几点理由 ： 首先 。 私人性 政府 扎根 于托克维尔所谓“ 美 国式 民 主” 的土壤 ． 符合美 国 自由主义 意识 形态和市场经 济发展 的 潮流 。 满足 了地方及社 区 自主性 的解放和发展的需求 。与此 同时 。 私人性政府也顺应 了 ２ ０ 世纪 ６ ０年代以来 美国政府的
在过去的二三十年 中． 有一类组织深刻地影 响了美 国的 地方治理事务。它们是一些 以社区为基础的代 理机构 ， 譬 如 业 主协会 Ｈｏ ｍ ｅ ｏ ｗ ｎ ｅ ｒ ｓ Ａ ｓ ｓ ｏ ｃ ｉ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ ｓ ） 、 公 寓协会 （ Ｃ ｏ ｎ ｄ ｏ ｍ ｉ ｎ ｉ — ｕ ｍ Ａ ｓ ｓ ｏ ｃ ｉ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ ｓ ） 以及合 作社 （ Ｃ ｏ ｏ ｐ ｅ ｒ ａ ｔ ｉ ｖ ｅ ｓ ） 等诸 如此 类 的社 区组 织 。麦凯布等美 国学者将它们称之为私人性政府 （ 蹦一 ｖ ａ ｔ ｅ Ｇ ｏ ｖ ｅ ｎｍｅ ｒ ｎ ｔ ） 。从现有的研究来看 ． 学者们并没有从理论 上 给出一个 明确 的关 于私人性政府 的定义 。一般来 说 ， 私人 性政 府指的是这样一类 私人性的社区组织 ： 它属于一定社 区 范围内居民共同所 有 ，其权 利来 源于社 区居民个人 的让渡 ， 并 由社 区居民实行 共同管理 。它以维 护与发展 社区为 目标 ， 对所 在社 区范围内的共 同事务实施 治理。 私人性政府 为何会在美 国产生 ？尼尔森认 为 ， 很多根源 性 的因素就藏在美 国政府演化 和商业发展 的历史源 流当 中。
美国城市社区治理及其启示
美国城市社区治理及其启示???邹丽琼????（中国矿业大学?江苏?徐州?221116）摘?要：美国的社区治理一直被认为是一种公民自治的典型形态，它主要不是依赖政府,而是依赖社区公民、公共服务企业以及公共服务组织的参与。
美国社区治理表现出了社区治理民主化、社区治理组织化、社区权力多元化的特征。
对美国社区治理的考察为中国社区治理的发展提供了经验。
那就是,中国社区治理发展要求转变政府角色、培养现代公民和发展成熟的公民社会。
关键词：社区；治理；美国；社区治理一、社区、治理和社区治理????最早提出社区概念的是德国着名社会学家腾尼斯，他在1887年出版的《社区与社会》（Community and Society）一书中指出，社区(community)是指那些由具有共同价值取向的同质人口组成的，关系密切，出入相友，守望相助，疾病相扶的，富有人情味的社会关系和社会团体（腾尼斯，1887）。
①英国社会学家麦基文（1917）认为社区是广大的区域。
任何社区都在风俗、传统、生活方式等方面具有一定程度的区别性的标记和特征。
与社区最初定义的情感因素不同，美国着名社会学家帕克（1936）在社区概念中引入地域性特征，他认为社区是占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群汇集。
②社区互动理论的创始人美国学者桑德斯（1982）认为社区是一种社会互动的场域。
③国外的理论界逐步完善了社区的概念，概括来看，国外社会科学家认为社区的基本要素主要有：（1）有按一定的社会制度和社会关系组织起来共同生活的人口；（2）有一定的地域和环境条件，包括地理位置、地势、资源、气候、经济、交通和公共设施；（3）有自己特有的文化、制度和生活方式；（4）在情感和心理上有共同的地域观念、乡土观念和认同感。
④由此可以看出，社区首先具有地域性特质，同时还包含着一定的历史文化的含义以及制度设施和物理设施。
????二十世纪九十年代以来，在西方学术界，特别是在经济学、政治学和管理学领域，“治理”一词十分流行。
20世纪以来美国社会治理中联邦政府角色的演变
20世纪以来美国社会治理中联邦政府角色的演变美国社会治理的主体是以公民社会为代表的社会自组织治理,众多社会组织承担着美国社会治理的主要责任。
在以社会自治为主体的美国社会治理中,联邦政府是否发挥作用,联邦政府的作用又经历何种变化?这是本论文研究的出发点。
论文以干预理念和干预能力为分析框架,考察20世纪以来联邦政府干预理念和干预能力的变化,结合联邦政府社会规制权力扩张与社会政策实施,总结联邦政府在社会治理中经历的“旁观者”、“参与者”、“干预者”、“主导者”、“监督者”的角色演变,分析联邦政府对社会治理干预发生的从“缺失”到“参与”、从“被动应对”到“主动塑造”、从“直接干预”到“间接影响”的三次转型,展现20世纪以来联邦政府对美国社会治理发展的重要意义。
论文内容分为三个部分:第一部分是绪论,主要是论文研究意义的总结、相关概念的明晰、研究现状的梳理以及论文的研究思路和创新之处等。
第二部分是论文的主体部分,分为五章:第一章是“联邦政府的转型——从旁观者到参与者的转变”。
20世纪初至30年代早期,联邦政府在社会治理中的角色经历从“旁观者”到“参与者”的转变。
“小政府”“大社会”是美国传统,社会自治成为美国社会治理的主体,联邦政府局限于“有限政府”原则,对社会事务采取“自由放任”策略,成为社会治理的“旁观者”、“守夜人”。
“进步主义时代”的社会危机使得联邦政府的保守主义理念遭到质疑,西奥多·罗斯福等改革派力量的政治改革及社会实践,突破“有限政府”原则的束缚,推动联邦政府改变“守夜人”状态,转变为社会治理的“参与者”,参与到美国的“进步主义运动”中,与社会组织共同解决美国的社会问题,开启联邦政府对社会治理干预从“无”到“有”的转变。
第二章是“联邦政府干预的扩大——干预者角色的确立”。
20世纪30年代伴随着罗斯福“新政”实施,联邦政府确立了在社会治理中的“干预者”角色。
1929年经济危机对美国社会造成严重冲击,传统社会治理模式难以为继。
美国城市政府主要有市长暨议会制
美国城市政府主要有市长暨议会制、城市经理制、城市委员会制等三种形式。
它们的发展经历了长期反复的探索和实践，反映了市场经济需要，贴近市民利益，机制灵活，带有很强的实用色彩。
其发展进程有很多可资总结与借鉴的经验教训。
本文拟对美国市政体制的确立和演进情况进行梳理，之后着重分析其内在运行机制，以推动和深化我们对美国地方政府体制与管理的研究，进而为我国的相关研究提供客观而准确的借鉴。
一、三大市政体制的构成与发展情况美国三大市政体制的基本情况如下：市长暨议会制(Mayor - Council Plan)：实行分权与制衡原则，与联邦政府体制结构较为相近。
市议会负责批准预算、通过立法决议、监督政府运作等。
市议会的议员一般为11—13名，均经选举产生。
市长为行政主管，负责管理城市日常事务，经民选产生。
根据市长权限的大小，又可以分为强市长(strong- mayor-council plan)和弱市长(weak- mayor-council plan)两种类型。
在“强市长型”市长暨议会制下，市长拥有行政全权，可以聘任、罢免市行政部门主管，提出并执行市政预算，否决议会法案等，市议会处于次要地位。
在“弱市长型”市长暨议会制下，议会同时掌握立法和部分行政权力，不仅控制预算权，而且可以直接任命一些市政部门的主管，市长的罢免权也受到很大限制。
20世纪30年代在“强市长型”市长暨议会制中又衍生出兼设CAO的市长暨议会制。
城市（议会）经理制（City/Council-Manager Plan）：与大企业管理体制——董事会经理制类似。
市议会相当于企业的董事会，由民选产生，负责立法、批准预算和重大问题的决策，负责聘任城市经理并视政绩决定城市经理任期。
市议会通常由5—9人组成，其议员多采取无党派普选的方式产生。
城市行政部门主管是城市经理，管理城市的日常行政事务，负责编制预算，指导各政府部门工作，处理人事任免等相关工作。
城市经理由市议会根据其教育背景、从业经历、管理能力等素质聘任，对市议会负责。
美国政府结构以及对我国的启示
美国政府结构以及对我国的启示美国为联邦制国家，不实行中央集权的政治体制，而采用地方分权的法治体系。
美国的政府体系可以简单地分为联邦、州、地方政府等三级。
美国的州政府不属于地方政府，而是构成联邦的成员政府，州以下的县、市、乡、镇和特别区才是地方政府。
在美国的50个州政府之下，有82000多个地方政府，其组织形式和管辖权限极为复杂，大致可以分为县、市、镇、特别区和学区这五大类，其组织形式、职能和特点如下：1.美国地方政府职能及组织形式(1)美国县政府美国县政府的职能主要是完成州政府委托的事务，没有实行“三权分立”，多数县的议会就是行政机关，实行议行合一。
县政府的组织形式主要有3种：①县委员会制，选举产生的委员会兼行议决权和行政权；②县委员会—经理制，委员会行使议决权，并聘请一位专家担任县经理；③县委员会—县长制，县委员会和县长都由选民选举产生，分别行使议决权和行政权，带有分权制衡的色彩。
县行政长官下设预算、人事、计划、采购、劳资关系、就业和社区服务等部门，分别负责有关方面的管理。
(2)美国的城市政府(通常说的市政府)美国市政府的组织形式与县政府类似，呈现出多样性。
这是因为美国实行联邦制，各州可以自行决定不同类型的市政体制。
美国城市政府的组织形式主要有三种：①市长—议会制。
这种体制以分权为原则，市长行使执行权，市议会行使立法权。
这种体制内部有强市长型和弱市长型两种不同情况；②市议会—经理制。
小城市较多地实行这种市政体制。
市议会行使议决权，并公开招聘一位专家任市经理，授予市经理统一指挥市政府工作的全权，包括独立任免政府部门首长的权力；市议会议长兼市长，但只有礼仪性的职权；③市委员会制。
市委员组成市委员会，市委员会既是议会又是政府，每位委员既是议员又兼任若干个政府部门的首长，委员们推选其中一位主持会议，他就是市长，若轮流主持，市长就轮流担任。
市长没有否决权，只有一些礼仪性的职权。
[4](3)其他美国的乡镇由于人口不多，一般不设代议机构，乡镇民大会议决公共事务。
美国社会是怎样监督地方政府官员的
美国社会是怎样监督地方政府官员的高新军如何建立对政府官员的监督机制，是我国政治体制改革面临的重大问题。
因为，在市场经济社会中，政府及政府成员都是由社会人组成的，并非是完全理性的，而是具有经济人的特点，无不带有现实功利主义的色彩和利益具体化的价值取向。
因此，“政府是由带有一切人类弱点的人组成的”（休谟语）。
它在维护国家利益和代表人民意志行使权力以及调节社会各种利益关系的过程中，就自然会维护自身的利益，也就自然形成一种特殊的利益群体，以致在其维护的社会整体利益和自身利益发生矛盾时，就会倾向于维护自身的权利和利益，甚至因为部门利益和地方利益，而分割和侵犯社会整体利益和社会成员的公共权利。
部门和地方是这样，政府官员个人亦是如此。
这正是我们必须进行监督制度设计的主要原因之一。
近年来，我利用在哈佛大学肯尼迪政府学院做访问学者的机会，实地考察了美国马萨诸塞州的几个地方政府运作。
其中，美国对地方政府官员的监督制度，给我留下了深刻的印象。
首先，美国地方政府的组织结构几乎是复制了公司的法人治理结构。
如果从公司的法人治理结构来理解美国地方政府的组织结构是最方便不过的事。
现年55岁，在美国地方政府工作了30年，并在北卡罗莱那州的杜姆市和马萨诸塞州的艾莫斯特镇两个地方政府中担任了22年半市镇经理的伯瑞•D•卡斯迪欧先生在我对他进行访谈时，交给了我一张他总结出的美国政府组织结构的表格，实录如下：看了这张表格，相信包括我在内的所有关心美国地方政府组织结构的人们都不难得出结论，市场经济中行之有效的公司治理结构深深地影响了美国政府的组织结构。
在公司治理结构中，股东大会、董事会和总经理是相互协调又相互制约的关系，由此形成合理的治理结构。
在地方政府中，选民、市长或市政经理（行政长官）、市政理事会（立法机构）也是相互协调又相互制约的关系，由此形成合理的政府治理结构。
选民们投票选举出市政理事会、市长或镇会议的代表，并由他们去聘用市经理或镇经理，由他们对市政的日常事务行使管理权。
美国地方政府的结构与职能
专业：08行政管理姓名：姜昊学号：200813391021美国地方政府的结构与职能“自主、平等的政府就地方政府的结构来说，给我感触最深的莫过于这“自主、平等”二词。
美国是一个联邦制国家，实行联邦政府、州政府和地方政府三级政府架构。
在州政府以下，县、市、镇、特别区等无论大小都统称为地方政府。
美国的地方政府之间，地方政府和州政府、联邦政府之间，都没有行政上的隶属关系；某些地方政府也没有严格的行政区划划分，一个地方政府地跨两州、一个地区存在多个政府的现象相当普遍。
在同一个地理范围之内，可能交叉存在多个不同的地方政府，而他们彼此之间只是分工和合作的关系，各自按照其法律规定的范围执行各自的职权，互不统属。
县(counties)。
县是州设立的最大分治区，通常具有最宽泛的责任。
其职责包括福利、环保、司法、执法，登记土地、出生和死亡，举办选举等。
美国除了康涅狄格和罗德岛州之外的所有各州都设置县或相当于县的单位。
在一些大城市，如纽约、旧金山、丹佛、费城等，县政府已与市政府合并，但在大多数地方，县市政府是交叉并存的。
县通常是地方政府中最具包容性的单位，美国人口中89％的人是由县级政府提供服务的。
自治市(municipalise)。
自治市作为一种地方政府单位是为了给更集中和更稠密的人口提供公共服务而设立的，是一种规模较大的市政自治体，是根据州政府颁发的特许状经营和管理、有明确划定区域的居民聚居单位。
在美国的官方统计中，自治市包括市、市镇和村镇等。
在美国，大的自治市人口可达数百万人，小的只有几百人。
自治市除了提供县和乡镇政府提供的服务外，一般来说还要创造和提供城市类型的服务。
在美国没有州一级的直辖市，国际大都市纽约和首都华盛顿都属于与县同一层次的特殊市。
乡镇(townships)。
美国除县和市以外，各州设有更小的行政单位，这些单位的名称各州很不相同，如乡、镇、村镇等。
即使同一个名称，其实际设立标准、法律地位、行政职能各州也不同。
美国纽约大都市区治理:经验、教训与启示
美国的城市化、城市治理与经济发展 步调一致。根据保罗·诺克斯等人的研究， 1875年是美国开始受工业资本主义影响、 城市化发展进入工业城市化时期的一个节 点，这也是美国传统城镇之间关系发生显 著变革的起点[4]。因此，以此为分界点，试 图对大规模工业化以前纽约大都市区的治 理格局进行探索，是具有指导意义的。
在大规模工业化尚未影响美洲大陆的 17世纪，欧洲首批殖民者就开始在北美大
表1 纽约大都市区的两种统计单元范围界定
统计单元
区域范围
面积（km2） 人口（万人）
纽约州的 12个县（纽约市的5个行政区——布鲁克林、
大都市统计 皇后区、曼哈顿、布朗克斯和史坦顿岛，长岛的两个县 区（MSA） 和哈德逊河下游的五 Urban Insight, No. 2, 2021
图1 纽约大都市区空间示意图
陆建立了许多殖民型前哨贸易站点，纽约最 初就是1624年由荷兰殖民者在哈德逊河口 建立的一个被称为新阿姆斯特丹的皮毛贸 易定居点。1664年英国获得荷兰殖民地新阿 姆斯特丹后，正式将其改称纽约，并建立了 12个县，包括隶属于现今纽约的5个区：纽 约县（曼哈顿）、金斯县（布鲁克林）、布 朗克斯县（布朗克斯）、里士满县（史坦顿 岛）和皇后县（皇后区），纽约开始成为殖 民地的首府城镇。
17405
2030
13个县，宾夕法尼亚州东北部的1个县，总共26个县
联合统计区 其中还包括纽约、新泽西、康涅狄格州和宾夕法尼亚州 （CSA） 的另外10个县
34490
2370
资料来源：https:///wiki/New_York_metropolitan_area.
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美国地方政府治理的20个要点（本文摘自《美国地方政府治理》，西北大学出版社）摆在读者面前的这本小册子，是笔者自1997年至2006年从事美国地方政府治理研究的阶段性结果。
研究是以案例调查的形式展开的，目的一是为人们具体了解美国地方政府治理和运作提供不同的范本；二是因为理论是灰色的，实践则是常青的。
从1997年到2006年，笔者先后8次赴美国进行美国地方政府治理的实地调查和案例研究，时间长达近2年。
在此期间，我先后对美国东北部新英格兰地区马萨诸塞州的艾莫斯特镇（Town of Amherst）、塞勒姆市（City of Salem）、布鲁克林镇（Town of Brookline）；西部华盛顿州的西雅图市和金县（City of Seattle and King County）、南部德克萨斯州的库帕斯克里斯蒂市和纽艾塞斯县（City of Corpus Christi and Nueces County）、东中部北卡罗莱那州的杜姆市和杜姆县（City of Durham and Durham County）、马里兰州的豪伍德县（Howard County）和哥伦比亚镇（Columbia）、俄克拉荷马州的彭卡市（Ponca City）等10多个地方政府进行了实地调查，收集了大量的第一手资料。
经过研究，掌握了美国地方政府运作的基本情况和一般规律，为我们学习和借鉴其合理成分提供了样本。
现摘其要点简要介绍如下，为读者在阅读本书的案例研究之前，提供一个关于美国地方政府治理的大致轮廓。
一、自治体制与中国政府自上而下的任命制“金字塔”结构不同，美国各级政府实行的是自下而上的自治体制。
在那里，用一句简单的话来说，自治就是在宪法的范围内，一切都是由选民说了算，他们拥有极大的自主权。
这里的选民不仅可以直接选举领导人，不仅可以决定地方政府的组织形式，不仅可以决定什么时候需要对管理体制进行改革，决定预算如何使用，而且可以对在一个州范围内经过全民公决已通过的议案，由于本地区多数选民不同意，而向州政府提出给予特殊照顾和区别对待，不然就要与州政府对簿公堂，等等。
既然是自治，各州和各地方政府就都有自己的法律。
美国的大多数法律是州制定的。
地方政府在运作中主要是依据州的法律，来制定自己的《城市章程》。
在美国的联邦政体中，州政府的权力一般大于联邦政府，这是由美国的历史所造就的。
民众相信宪法和法律，但是对政府的信任度就比较低。
一般来说，民众对政府的信任度，从地方政府到联邦政府，逐步递减。
在美国，民众最不容易信任的是联邦政府，其次是州政府，处于民众直接监督下的地方政府是美国民众最信得过的政府。
1787年美国宪法通过和1789年华盛顿就任第一届美国总统时，美国还没有一个完整的联邦政府，而只有简单的“邦联”，权力都在各个州政府手里。
10年后，由于“谢斯起义”引发的对联邦政府的需求，才正式产生了联邦政府。
二、三级政府架构与我国的5级政府架构不同，美国实行的是3级政府架构：即联邦政府、州政府和地方政府。
在州政府以下，不论大小，都是地方政府。
所以美国地方政府在经济和人口规模上的差别是很大的。
例如，同样是地方政府，波士顿市有60万人，剑桥市有10万人，但塞勒姆市就不到5万人，艾莫斯特镇只有3.5万人，与艾莫斯特相邻的Pelham、Shutesbury和Leverett等地方都是人口不超过2000的小镇，也是地方政府。
表面上看，美国政府层级的划分过于简单，其实这是与美国实行的分税制紧密相联的。
在美国，最大的税种是个人所得税，这基本上归联邦政府所有；消费税主要是州政府的收入；地方政府的收入则主要来自于财产税。
当然，这并不是绝对的，在美国不少地方，所得税、消费税、财产税也有分享的情况，例如，在西雅图市，财产税在该市、华盛顿州政府、金县政府之间分享，2003年它们各占的比例为，31%归市政府；州政府拿走了28%；西雅图市的学校管理区得到23%；金县政府得到13%；其他部门包括：港口3%；医疗急救服务2%。
该市8.8%的消费税税率，也是市政府与州政府以及其他部门分享的。
其中：州政府是大头，拿走6.5%，占总额的73.9%；市政府得到0.85%，占9.7%；其他部门包括：地铁0.8%；金县0.15%；交通运输0.4%；刑事法庭0.1%。
在库帕斯克里斯蒂市，2003年的消费税收入也占了该市一般性财政收入的24%。
在豪伍德县，2004年的所得税收入占了该县一般性财政收入的39.65%。
消费税同样也是北卡罗莱那州政府与杜姆市分享的税种，州政府拿大头。
消费者每消费1美元，需要交纳0.065美元的消费税（食品消费除外），其中61.54%（0.04美元）归州政府；38.46%（0.025美元）归杜姆市所有。
2003年，杜姆市拿到了2790万美元的消费税。
2004年这一税种对市财政的贡献达到20%。
这种税收制度，使美国联邦和州政府集中了大量的财政资源，有利于在二次分配中通过转移支付使发展水平不同的地方政府在提供公共服务上尽量达到统一的标准。
其中联邦政府依据各个州在上一年的人平均年收入的不同，向各个州进行转移支付，人平均年收入高的少给，低的多给。
各州政府也依据州内各个地方在上一年的人平均年收入的不同，向各个地方政府进行转移支付，人平均年收入高的少给，低的多给。
三、两种基本的地方政府组织形式目前美国地方政府采用的政府组织形式主要有两种：1．镇民代表大会（或镇民大会）+镇经理+镇理事会（Town Meeting）。
2．市议会+市经理+市长（City Council）。
前者是古老的大民主管理形式，广泛存在于美国东北部的新英格兰地区6个州，一般用于规模较小的城市和镇，如5～6万人以下的城市和镇；后者是被广大美国地方政府采用的最普遍的政府组织形式，但是，也有人口2～3万的小城市采用这种政府组织形式。
美国地方政府一般设有镇经理（Town Manager）和市经理（City Manager），有些城市的这个职位由镇长或者市长来担任。
他的职责就是领导地方政府的行政机构，按照市议会或者镇民代表大会的决策，运作市镇的公共财政和负责政府行政机构的日常运作。
美国地方政府的组织结构几乎是复制了公司的法人治理结构。
如果从公司的法人治理结构来理解美国地方政府的组织结构是最方便不过的事。
美国政府联邦政府州政府市政府镇政府（公司）选民选民选民选民（股东）行政长官总统* 州长* 市长*或理事会*总裁或市经理和镇经理首席执行官立法机构国会立法机关市议会镇民会议：（董事会）众议员435 麻州众议员160 7,9,11或13 开放制或参议员100 麻州参议员40 +市长* 代表制**由选民选举产生我感到，美国地方政府的组织结构包含了一个重要的思想：市场经济体制是一种基本的经济社会形态，它要求作为上层建筑的政府组织形式必须与之相适应。
而处于体制转轨时期的我国的地方政府组织形式，则基本上还是计划经济时期的遗产。
这也正是我们在今后体制改革中需要借鉴的地方。
四、选举产生的地方政府官员不光是市、镇长和议会议员，地方政府重要部门的领导人也是由选民直接选举产生的由于地方政府运作的是公共财政，使用的是公共权力，花费的是纳税人的钱，照顾的是公共利益，所以，美国地方政府的组织人事安排，并不完全是照搬以利润为中心的公司治理结构，而有其自身的特点。
在考察中，我感到美国地方政府组织结构与公司治理结构最大的不同，在于地方政府中不仅州长、市长、议员和理事会成员必须由选民直接选举产生，而且，政府的重要部门的领导人如财政部门、土地管理部门的领导人等也必须由选民直接选举产生，直接对选民负责，而不是由州长、市长、议会和理事会任命。
由于地方政府运作的是公共财政，至少还包括：教育委员会成员、图书馆理事会成员（部分地方政府）、法官、审计官、财产税基评估官、律师、警察局长、财政局长等。
许多市政府的咨询和顾问机构的成员也是由选民选举产生的。
在马萨诸塞州的艾莫斯特镇，我了解到，由于镇政府操持的是公共财产，所以政府一些管理部门的领导人直接由选民选举产生，如住房管理局、再开发委员会、教育委员会。
财政委员会领导则由选民选出的镇代表会议直接任命。
这是第一层。
第二层是由理事会直接任命的各种机构领导人，如人力资源委员会、住房合作部门、政府商业关系委员会、选民注册部门、土地规划批准理事会、设计审查理事会、儿童服务咨询委员会、人事部。
以上这些机构有些是只具有咨询作用的，另一些则有制定规则的权力。
这些部门在地方政府中的作用重大，也是最容易出现腐败等问题的地方。
这些部门一方面要对选民、市议会或镇代表会议负责，同时也要协调好与市镇经理的关系。
第三层才是由镇经理任命的部门和机构，包括：财产评估理事会、自然保护委员会、历史文物委员会、规划理事会、公共交通委员会、医疗卫生理事会、固体垃圾处理理事会、老年人理事会、残疾人委员会。
据我调查，美国地方政府中的这种做法十分普遍，大同小异，其所包含的内容无非是反映了长期以来美国的一贯思想：即权力不能太集中，过分集中的权力只能产生腐败和官僚主义，侵蚀选民的基本权利。
所以，但凡有可能造成权力集中的地方，他们都要在制度设计上加以防止，哪怕这种设计会在行政中造成种种不便也在所不惜。
五、两套政府班子这恐怕是美国地方政府最有特色的治理内容之一。
一套是由不拿报酬（或只有少量补贴）的市民志愿者组成的各种理事会和委员会，他们对政府决策起参谋和咨询作用。
另一套是以市经理（或镇经理）为首的行政机构，他们受雇于市政府，是全日制的政府雇员，是政府决策的执行者和政府日常事务的管理者。
美国地方政府的议案通常是由市政府的各个部门提出，由市议会或镇理事会做出。
但是在决策的过程中，主要由市民志愿者组成的各种理事会和委员会起着很大的作用，也是市民参政议政的主要渠道之一。
在库帕斯克里斯蒂市实行的“市议会+市经理”的地方政府管理模式中，由选民直接选举产生的市议会和市长一起制定政策和决定什么事情要做，由市经理及其行政机构来执行。
在市议会下面，设有51个专门的理事会和委员会，共有500多名市民作为志愿者在这些专门的理事会和委员会里为城市的立法机构的决策提供咨询服务。
这些理事会和委员会的成员由市民自我申请，任期2～3年不等，领导由市议会任命。
这其中最重要的是“城市计划委员会”。
按照库帕斯克里斯蒂市的《城市章程》有关条款规定，该委员会由9人组成，由市议会任命，任期3年，负责对包括财政预算、土地规划使用、资本项目开发、信息收集、今后5年的发展等有关城市全面发展的各个方面的计划提出建议，参与修改，对城市发展起重要的咨询和监督作用。
在西雅图市，除了专职的政府行政官员之外，还有41个由专家、政府官员、市民志愿者组成的各种理事会和委员会，有470多名市民为市议会、市长和市政府各个机构提供咨询服务和帮助。