建设项目管理制度

建设项目管理制度

第一章总则

第一条为加强单位投资建设项目管理，推行阳光操作，从源头上遏制腐败，确保项目建设规范，实施有序，依据相关法律、法规、政策之规定，结合单位实际情况，制定本管理制度。本制度自2018年10月起实施。

第二条本制度所指的财政投资建设项目包括：

（一）上级财政补助资金安排的建设项目；

（二）本级财政预算内安排的建设项目；

（三）政府性基金、预算外资金等安排的建设项目；

（四）政府性融资安排的建设项目；

（五）其他财政性资金安排的建设项目；

（六）财政性资金和其他资金“拼盘”安排的建设项目。

第三条建设项目管理原则

（一）尊重建设规律，遵守建设程序，坚持深化前期工作，规范管理过程，加强事后监督，在注重程序规范的同时不影响效率的提高。

（二）努力建立分工科学、主体明确、职责具体、权责统一、环节简化、程序规范、效率保证、监督到位、制约有力的管理机制和方法。根据项目实施节点、技术要求、专业特点分段负责，根据项目资金分类实施。

（三）以科学发展观为指导，以“实用、经济、牢固、美观”为项目设计定位的指导思想，兼顾适度超前和可持续发展，注意降低项目投入使用后的运行成本和管理维护费用。

（四）实行限额设计，坚持估算控制概算，概算控制预算，预算控制结算。未经规定程序批准，不得擅自突破项目预算。

第四条财政部门作为财政投资建设项目的出资方代表，负责对财政投资建设项目的工程预（概）算和结算进行审查，对财政性资金投资项目资金使用情况进行专项核查和追踪

问效，保障财政投资建设项目资金规范、安全、有效运行。具体履行下列职责：

（一）参与财政投资建设项目的财务资金管理和监督检查，协助各预算管理部门管理建设项目，提供专业性技术服务。

（二）参与财政投资建设项目前期论证、可行性研究报告的评审工作。

（三）承担财政投资建设项目工程概算、预算和结算全过程的评审工作；对工程项目材料设备降阶处理和工程报废签署审查意见，对项目隐蔽工程、设计变更进行会签。

（四）承担财政投资建设项目工程量清单、预算控制价（或标底）等招投标文件、相关合同的评审及有关管理工作，作为投资方代表参与财政投资项目的招投标和政府采购活动。

第五条建设项目管理主要包括立项及前期工作管理、项目实施方式管理、建设项目招投标及实施、建设项目竣工

验收与（结算）决算管理、修缮/维修管理、资金与财务管理、绩效评价管理等业务环节。

第二章建设项目业务管理组织体系控制目标（一）建立健全建设项目内部管理制度，根据单位实际情况不断进行制度细化，并且根据实践情况不断调整、修正和优化，形成良性循环。

（二）相关部门和岗位职责权限明确，不相容岗位相互分离，实现相互制约、相互监督。

（三）项目议事决策实现集体决策，形成集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制，确保项目决策的科学性和合理性。

（四）优化审核控制，从岗位设置、人员配置等方面为审核提供客观保障，根据不同文档的特点，明确不同文档审核的侧重点，确保审核起到应有效果。

第三章职责分工

第六条决策机构：党组会

1、党组会按照民主集中制的原则，负责对项目进行可行性研究，分析项目的必要性。

2、负责对项目立项、预算、各类工程项目计划及项目实施过程中的相关重要事项、重大调整等进行审议和决策。

第七条归口管理部门:建设项目归口部门

1、负责制定及修订建设项目管理制度。

2、负责汇总审核其归口管理项目使用单位提交的立项申请书。

3、根据单位战略发展规划，组织实施建设工程的总体规划及年度基本建设计划。

4、按照基本建设有关规定和程序，负责组织协调建设工程项目的报批、招标、实施、验收等工作。

5、负责建设工程项目全过程的质量、投资、工期等管理协调工作，办理竣工验收和交付使用手续。

6、负责建设工程的预决算编制的相关工作。

7、做好基本建设项目档案资料管理等方面的工作。

8、负责建设项目管理的其他相关工作。

第八条执行管理部门：项目使用单位

1、负责对拟建工程项目进行可行性研究，分析项目的必要性，制定和提供项目具体功能和要求，提出立项申请书。

2、负责跟踪协调解决项目实施过程遇到的相关问题。

3、负责参与相关工程项目竣工验收和接收工作。

第九条工程价款支付管理部门:财务部门

1、负责与工程建设项目的预算相关工作。

2、负责本单位工程建设资金保障、进度款监管工作。

3、负责各类工程项目结（决）算资料送审及协调工作。

第十条审计监督部门：监察部门

1、负责对本单位工程管理重点岗位人员开展廉政教育活动。

2、负责对相关会议决议事项落实情况组织督查。

3、负责对本单位工程建设领域违纪违法案件组织立案查处。

4、在建设工程项目前期，重点审计工程造价、预计合同总成本编制。

5、在建设工程项目实施的中后期，以项目盈亏的认定为主，以经济责任审计为审计重点。

第十一条资产管理部门：资产归口部门

1、负责对未纳入工程发包范围的配套设施、设备组织采购。

2、负责对本单位各类工程项目资产组织登记和管理。

3、负责对移交的工程项目资产残值进行处置。

4、负责对各类工程档案组织入库登记和组卷管理。

第十八条政府相关部门：财政部门/上级部门

1、规划部门主要负责对建设项目的设计施工方案进行审批。

2、土地管理部门负责对涉及新增建设用地的建设项目

的用地进行审批。

3、建设行政主管部门负责对建设项目开工审批与实际建设等方面的管理工作。

4、人防部门负责对建设项目是否符合人防标准进行审批。

第十二条设计单位：负责制定建设项目的设计方案；提出设计变更方案；其他设计相关工作。

第十三条施工单位：负责制定施工方案；负责组织协调工程项目的施工过程管理；负责建设项目施工进度、安全、质量等控制管理；其他施工相关的工作。

第十四条监理单位：审查施工单位的资质，并提出审查意见；审定施工单位提交的开工报告、施工组织设计、技术方案、进度计划；审核签署施工单位的申请、支付证书和竣工结算；审查和处理工程变更；调节建设单位与施工单位的合同争议、处理索赔、审批工程延期；审核签订分部工程和单位工程的质量检验评定资料，审查施工单位的竣工申请，组织监理人员对待验收的工程项目进行质量检查，参与工程项目的验收。

第十五条招标代理单位：按照单位的相关招标委托要求开展建设项目的相关招标工作。

第四章建设项目立项及前期管理

第十六条建设项目立项及前期工作管理控制目标

（一）建设项目立项经过严格周密论证，符合国家有关投资、建设、安全、消防、环保等规定及单位内部规章的制度等的程序规范，符合法律法规及国家政策规定。

（二）确保建设项目立项决策科学合理，符合国家和单位的利益，技术上可行，能够产生预期的经济和社会效益；建设项目实行集体决策，妥善保管决策过程中的文件资料。

（三）确保建设项目立项建议书、项目前期费用的申请和审批、可行性研究报告经过适当的审核或评审，并出具审核或评审意见。

第十七条项目建议书的编制及审核要求

（一）根据《行政事业单位内部控制规范》第五节第四十八条相关规定，项目建议书应当由单位内部的规划、技术、财会、法律等相关人员或根据国家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核，出具评审意见。

（二）对于重大项目均应编制项目建议书，对于非重大项目也可以不编制项目建议书，但仍需开展可行性研究，对于专业性较强或较为复杂的建设项目，可委托专业机构进行投资分析，编制项目建议书。

（三）在编制项目建议书时，应结合国家和地区的相关

政策规定，考虑实际建设条件和经济环境变化趋势，并经过适当的调研分析，避免受到个人主观意识的影响，防止项目建议书流于形式。项目建议书的主要内容应包括：项目提出的必要性和依据；方案、拟建规模和建设地点的初步设想；资源情况、建设条件、协作关系和设备技术引进国别、厂商的初步分析；投资估算、资金筹措及还贷方案设想；项目的进度安排；经济效果和社会效益的初步估计，包括初步的财务评价和国民经济评价；环境影响的初步评价，包括治理“三废”措施、生态环境影响的分析、结论、附件等。

（四）项目使用单位对拟建工程项目提出立项申请，提出项目具体功能和要求，分析项目的必要性，编制《项目建议书》，经分管领导、建设项目归口部门审核后，提交党组会对项目建议书进行审议决策，并提出修改意见，反馈给项目使用单位修改后再上报，直至审批通过。根据项目的规模性质等因素权衡考虑是否需要上报主管部门审批，以及是否需要政府其他相关部门审批或者备案。

第十八条可行性研究报告的编制及审核要求

（一）根据《行政事业单位内部控制规范》第五节第四十八条相关规定，可行性研究报告应当由单位内部的规划、技术、财会、法律等相关人员或根据国家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核，出具评审意见。

（二）在项目建议书被批准后，建设项目归口部门应依

据经过审批的《项目建议书》系统地对与项目有关的经济、技术、财务、法律和环境保护等方面进行深入研究，编制《项目可行性研究报告》报党组会审批。可行性研究报告的主要内容包括：项目概况，市场分析与建设规模，资源、原材料及公用设施，项目设计方案，环境保护及劳动安全，单位组织、劳动定员的优化组合及人员培训，投资估算和资金筹措，实施进度及建设工期的规划，社会及经济效果评价，风险分析，综合评价及结论，附件，必要的附图和附表等。

（三）党组会对《项目可行性研究报告》进行审批，并提出修改意见，必要时报上级主管部门审批或备案。项目评审时重点关注项目投资方案、投资规模、资金筹措、生产规模、布局选址、技术、安全、环境保护等情况，核实相关资料的来源和取得途径的真实性和可靠性，特别是要深入分析和全面论证建设项目的经济技术可行性。可行性研究报告一经批准，投资估算及资金来源就是具体项目投资的最高限额，即建设项目控制造价的依据，其误差应控制在10%以内。

第五章工程设计管理

第十九条工程设计的控制要求

（一）本单位根据建设项目计划项目，组织技术力量，委托有相应资质的设计单位对工程进行施工图设计，在设计中要提出有针对性的修复比选方案（至少提出两种方案）和施工交通组织保障方案。本单位组织有关人员对设计文件进

行评审，对设计方案进行认真的比选，形成会议纪要，并上报上级审批。

（二）建设项目施工图设计文件应包括各结构层的施工工艺设计、附属工程设计、工程量汇总表、材料供应示意图、施工图预算等。

第二十条建设用地审批

（一）建设项目归口部门在建设项目进行可行性研究论证时，应当同时向建设项目批准相关的同级土地行政主管部门提出建设用地预申请。受理预申请的土地行政主管部门应当依据土地利用总体规划和国家土地供应政策，对建设项目的有关事项进行预审，出具建设项目用地预审报告。

（二）建设项目归口部门收到发改部门批复的《项目可行性研究报告》后，如果建设项目需要用地，还需要向政府相关部门申请建设用地。建设项目归口部门向政府规划部门申请办理《建设用地规划许可证》，必要时还要到建设部门办理房屋拆迁许可证和拆迁结案证明。取得《建设用地规划许可证》后，可以向土地管理部门申请征用或划拨土地。

第六章建设项目概预算管理

第二十一条建设项目概预算控制目标

（一）加强概预算编制、审核和变更控制，确保概预算科学、合理，对建设项目起到有效约束的作用，并且为后续项目结算和招投标提供科学依据。

（二）严格控制设计变更，尽可能减少审计变更，确需变更的，变更程序要规范，避免由于设计随意变更带来的项目管理失控、价款支付混乱等现象。

（三）按合同规定及时进行工程价款结算，保证预付款、进度款拨付规范合理，确保财政资金的使用效率。

第二十二条项目概预算的编制与审批要求

（一）《行政事业单位内部控制规范》第五节第四十八条相关规定，项目概预算等应当由单位内部的规划、技术、财会、法律等相关人员或根据国家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核，出具评审意见。

（二）《行政事业单位内部控制规范》第五节第五十二条第一款相关规定，经批准的投资概算是工程投资的最高限额，如有调整，应当按照国家有关规定报经批准。

（三）建设项目概预算是通过不同设计阶段的定额，以及不同取费标准对项目建设进行项目概预算的方式，它能够确定所有的建设计划费用，是不同设计结算文件中不可或缺

的一部分，也是建设项目进行招投标的基础和编制依据。

（四）一般而言，按照建设项目的进度，概预算可分为设计预算、施工图预算和施工预算。其中，设计预算是根据设计要求对工程造价进行概括性的计算，是整个建筑工程投资的最高限额；施工图预算是在施工图设计完成后、工程开工前，根据已标准的施工图纸、现行预算定额及各种建筑材料费用，按照规定的计算程序确定的工程预算造价，该预算是确定工程造价，考核工程成本、建筑工程招投标文件及建筑企业签订承包合同的依据，也是建筑企业施工进度及建筑工程款结账的依据；施工预算是根据施工方案，以及施工技术等计算出工程施工中的各种费用，它是建筑企业进行建筑工程施工进度计划、实施限额资料的依据，是建筑企业进行施工计划、安排实施人员及设备的重要依据，也是对施工人员进行工资发放、进行资源优化配置的重要依据。

（五）概预算的编制要完整反映工程项目的内容，严格执行国家有关方针、政策和制度，实事求是地根据建设工程所造地建设条件，依据有关依据性文件进行编制，保证概预算编制的科学性和合理性。单位也应当组织工程、技术、财务等部门相关专业人员或委托具有相应资质的中介机构对编制的概算进行审核，重点审核编制依据，项目内容、工程量的计算、定额套用等是否真实、完整和准确等。如发现施工图预算超过初步设计批复的投资概算规模，应对项目概算

进行修正，并经审批。

（六）经批准的投资概算是工程投资的最高限额，未经批准，不得随意突破。单位应该加强投资规模的控制，杜绝超规模、超概预算现象的发生。在投资概预算确需调整的情况下，单位应该履行恰当的审核和审批程序，对按照国家有关规定需要报有关部门批准的，只有在报批准后才能调整投资概算。

第七章建设项目招投标及实施方式管理第二十三条建设项目招投标及实施控制目标

《行政事业单位内部控制规范》第四十九条规定：“单位应当根据国家有关规定组织建设项目招标工作，并接受有关部门的监督。单位应当采取签订保密协议、限制接触等必要措施，确保标底编制、评标等工作在严格保密的情况下进行。”根据这一规定，单位应当加强对建设项目招标的控制，鉴于在《中华人民共和国政府采购法》（中华人民共和国主席令第68号）第二条政府采购定义中政府采购的对象包括建筑工程，即“本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。”所以政府采购业务控制的招投标控制同样适用于工程招投标。

第二十四条建设项目招投标及实施控制要求

（一）建设项目招投标管理主要包括招标、投标、开标、

评标、定标、签订合同等几个环节。

（二）单位根据项目特点来决定是否编制标底，需要编制标底的，可以自行或委托具有资质的中介机构编制标底。财务部门应当审核标底价格内容、计价依据，以及标底价格是否在经批准的投资限额内。标准一经审定，应当密封保存，直至开标时，所有接触过标底的人员均负有保密责任。项目归口管理岗准备招标工作，编写招标申请书，并提交党组会审批。

（三）招标项目按照国家有关规定需要履行项目审批手续的，建设单位应当先向主管部门递交《招标申请书》，履行审批手续，取得批准。党组会审批招标申请书，审批通过后委托具有相应资质的招标代理机构进行招标。招标代理机构接收建设单位的招标委托，和建设项目归口部门沟通后，编制招标文件，经建设单位审核确认后，发布招标文件。施工单位购买招标文件，并经过综合考察后，根据本单位的实际情况，向招标代理机构提交投标文件。

（四）在开标过程中，应当邀请所有投标人或其代表出席，并委托公证机构进行检查和公证。

（五）招标期限结束后，招标代理机构应组建评标委员会，公开标底，并对投标文件进行评审和比较，推荐合格中标人，最终确定中标人。招标代理机构发布中标结果。在规定的期限内建设单位与中标单位签订书面合同，进入合同管

理子流程，明确双方的权利、义务和违约责任。

第八章建设项目实施管理

第二十五条建设项目实施控制目标

依据《建设工程质量管理条例》（国务院第279号）、《建设工程生产安全管理条例》（国务院第393号）等法律法规，需对项目施工过程进行监控管理，具体包括项目进度监控、项目施工质量监控，单位可以通过相关制度及合同约定，明确建设单位、施工单位、监理单位及相关方的工程质量、安全生产方面的责任与义务，保证工程质量与生产安全。

第二十六条建设项目实施控制要求

（一）项目归口部门应按照政府采购要求符合招标规定进行招标代理和施工单位的确定，按照发包原则和规定程序及规定进行工程发包，与施工方签订合规合同，对施工工程进行监督管理。

（二）施工单位要根据建设工程的实际条件和施工现场的实际情况，并结合承包单位劳动力、材料、机械设备的供应计划，制定详细的建设计划，报监理单位审批后，严格按照进度计划开展工作。工程监理单位应当依照法律、法规，以及有关技术标准、设计文件和建设工程承包合同，代表建设单位对建设工程实施监理。未经总监理工程师签字，建设单位不拨付工程款，不进行竣工验收。

（三）在施工过程中，如需变更，施工单位填写工程变

更申请表，说明需要变更的过程名称、位置、变更内容及变更理由，并附变更方案（草案）、估算工程量及增减造价，报请监理机构审核。监理机构进行初步审核，并签署审核意见报项目归口管理岗评审，审核不通过，驳回变更申请给施工单位。项目归口管理岗根据需要，会同承包人、监理、设计等有关单位对变更设计的合理性进行评审，形成工程变更会议纪要，提交党组会审议。党组会对工程变更会议纪要集体审议，审议通过，通知设计单位根据工程变更申请进行工程设计变更；审议不通过，驳回申请给施工单位。

（四）设计单位根据工程变更会议纪要的要求进行变更设计，发出设计变更图给监理机构审查。监理机构审核设计变更，审核通过，向施工单位下达工程变更指令；审核不通过，驳回给设计单位重新设计变更。施工单位编制施工技术方案及变更工程概预算书，提交监理机构审查，监理机构审查施工技术方案及变更工程概预算书，审查通过，提交项目归口管理岗审批；审查不通过，驳回给施工单位。项目归口管理岗审批施工技术方案及变更工程概预算书，审批通过，下达指令给施工单位组织施工；审查不通过，驳回给施工单位修改，施工单位根据工程变更令组织工程施工。

（五）设计变更管理

《行政事业单位内部控制规范》第五节第五十二条第二款规定，单位建设项目工程洽商和设计变更应当按照有关规

定履行相应的审批程序。

单位要严格控制建设项目设计变更，确需进行工程洽商和设计变更的，建设项目归口部门、监理单位应当进行严格审核，并且按照有关规定履行相应的审批程序。重大项目变更还应当参照项目决策和概预算控制的有关程序和要求重新履行审批手续。因设计单位的过失造成设计变更的，应由设计单位承担相应责任。因设计变更等原因造成价款支付方式及金额发生变动的，在申请工程价款支付时，建设项目归口部门应当提供完整的书面文件和其他相关资料，财务部门应当加强对建设项目设计变更所涉及价款支付的审核，严把价款支付关。

第九章建设项目竣工验收与（结算）决算管理第二十七条建设项目竣工决算控制目标

（一）项目竣工后在规定时间内及时办理竣工决算和

验收，确保单位建设项目竣工验收和资产移交过程合法合规。

（二）规范竣工结算编审、审查和价款结算，确保竣工结算及时、科学。

（三）竣工决算编制及时、合理，内容完备，决算审计独立、科学、客观、公正和实事求是，保证竣工决算的真实性、合法性和完整性。

（四）按照国家统一的会计制度的规定对建设项目进

行会计核算，真实、完整地反映建设项目成本归集、资金来源、价款支付及相关工程物资的增减变动情况，并妥善保管相关记录、文件和凭证，确保建设过程得到全面反映。

（五）遵循公开、客观和公正的原则进行项目后评估，将完工建设项目的效能性与项目建议书和可行性研究报告

提出的预期效能目标进行对比分析，总结经验教训，进一步提高建设项目的管理水平。

第二十八条建设项目验收控制要求

（一）项目竣工后在规定时间内及时办理竣工验收

手续，确保单位建设项目竣工验收和资产移交过程合法合规。

（二）明确验收条件和验收程序，进一步规范竣工验收，确保建设项目质量合格、符合设计要求。

第二十九条项目资金的拨付及核算管理控制目标

财政部门应严格按照评审后的合同暂定款支付方式和支付比例核拨项目资金。财政投资项目涉及的物资、材料和设备等符合政府采购目录的，应当按政府规定，实行政府采购，采购资金如为财政性资金的应实行财政直接支付的办法。

同时，项目实施单位（业主）必须建立严格的物资领用和保管制度。

第三十条项目资金的拨付及核算管理控制要求

（一）项目施工合同未经财政部门评审的，不予拨付项目建设资金；

（二）不按要求提供有效报账文件和凭证的；

（三）报账资料未经财政部门审核和政府审签的；

（四）报账程序中弄虚作假骗取项目资金的；

（五）不按规定使用资金，有挤占、挪用行为的；

（六）违反国家有关法律、法规和规章支出的；

财政部门在收到报账资料后，要认真、及时审核。若报账依据充分、报账手续完备，应在五个工作日内及时支付资金；因不符合报账要求不能报账的，要及时告诉项目实施单位（业主）。

（七）财政投资建设项目资金全部纳入财政国库部门（会计核算中心）采取分账核算，报账制管理，即由财政部门根据投资项目资金类别在财政国库部门（会计核算中心）设置分账核算专户；项目实施单位按照项目实施计划和项目实施进度提出用款计划并附报账凭据，按规定程序报财政部门审批，报账资金在财政国库部门（会计核算中心）分账核算专户中进行核算和账务处理的报账管理制度。

第三十一条建设项目档案管理控制目标