我国空间规划体系的时代困境与模式重构_王金岩

城市管理
业领域的问题 , 不考虑其他专业的相关决策和意见 。 这些 “外在 ”与 “内在 ”矛盾 , 使得空间规划的效
用大打折扣 , 也严重影响了规划的口碑 , 成为 “图上 画 , 墙上挂 ”的 “空话 ”。
2.空间规划法律与法规的尴尬 空间规划法规建设对保证空间公共政策的顺利 实行作用显著 , 加强我国城市规划的法规建设无疑 是必要的 , 建立健全的法律法规 , 有助于对规划行为 进行有力监督与约束 。 目前 , 我国只有一部专业性 的空间规划法律 《中华人民共和国城市规划法 》(以 下简称 《城市规划法 》), 另外还有一部直接相关的 空间规划法律 《中华人民共和国土地管理法 》 (以下 简称 《土地管理法 》), 与二者相关的约束空间的法 律还有 《环境保护法 》、《房地产管理法 》 、《文物保护 法 》等等 , 共同为空间规划的编制提供法律依据 [ 7] 。 以 《城市规划法 》为核心的城市规划专业法律不仅 标志着社会的进步 , 也是对规划实践的一种肯定 , 但 是实践具有历史性 , 而绝非永恒的 [ 8] 。法律体系的 不健全之处 , 也很难避免 。 2008年 《城乡规划法 》同 样属于城乡规划内部的制度与法制完善 。 第一 , 三类规划的法律 关系比较模糊 。 在 《城 市规划法 》第七条中指出 :“城市总体规划应当和国 土规划 、区域规划 、江河流域规划 、土地利用总体规 划相协调 ” 。但是 并没对协调的模式 、内容 以及监 督的程序进行定位 。 2008年版 《城乡规划法 》则不 再强调城乡规划与 “国土规划 、区域规划 、江河流域 规划 ”的协调 。 国家各类空间规划之间分工协作关 系的乱象显而易见 。 第二 , 国土规划和区域规划运作处在法律真空 中 。 国土规划和区域规划的法律地位问题 , 没有在 相关法律中体现出来 , 使得国土规划和区域规划的 编制和内容框架只是 “实践共识 ”④ , 更没有对审批 机构和流程做出具体的规定 。只能认为两者是对国 家空间发展具有非常重要意义的 “非法定规划 ”, 所 以常常 “出师无名 ” 。 第三 , 部门法规 、规章 存在着严 重的重叠 。 例 如 , 关于江河流域等水利风景区规划中 , 有两个部门 法规需要参考 。一是建设部颁布的 《风景名胜区规 划编制规范 》;二是水利部颁布的 《水利风景区规划 编制规范 》 。在规 划编制与管理中 , 这类重 叠常常 使政府以及规划编制单位陷入困境 :风景区所在地 方的城市规划 、发展战略 、基础设施等与景区的协调 是个很有挑战性也很棘手的工作 。
1.空间规划行政与运作中的尴尬 我国空间规划的行政体系主体由三个纵向 “条
〔作者简介 〕 王金岩 (1981— ), 男 , 汉族 , 山东兖州人 , 北京 师范大学 地理学与 遥感科学 学院博士 研究生 , 研 究方向为 城市规划 ;吴殿廷 (1958— ), 男 , 满族 , 辽宁大连人 , 北京师范大学地理学与遥感科学学院教授 , 博士研究生导师 , 研究方向为区域分析与规划 ;常 旭 (1980— ), 男 , 汉族 , 山西运城人 , 北京师范大学地理学与遥感科学学院博士研究生 , 研究方向为城市与区域发展 。
〔关键词 〕 空间规划 ;体系 ;区域 ;整合 〔中图分类号 〕 TU984.11+空间中注入某种特 征后 , 就出现了规划科学研究的空间范畴 [ 1] 。 涉及 到对空间的认识 、解释 , 并对空间的未来趋向进行预 测 , 这就是规划的过程 。 空间规划并非物质形态规 划 。因此 , 在英语中解读为 “spatialplanning” , 而不 是 “physicalplanning”。
一 我国当代空间规划的尴尬
空间规划不仅是要实现某种目标 , 而且还要为 实现这些任务把各种行动 纳入到有条理的 顺序中 去[ 2] 。 空间规划进一步可以解读为 :以地域的相似 性和差异性为着眼点 , 通过从不同尺度上研究人地 关系地域系统的基本规律 , 对空间地域的演化过程 与目标提出软质的政策措 施和硬质的景观 塑造导 向 , 并付诸运行的实践过程 。 空间规划体系可以概 括为规划的运 作体系 (其 中包括 规划的 编制 与实 施 )、法律体系和行 政体系① , 既有 “条条 ”也有 “块 块 ” 。我国目前空 间规划体 系 , 总体上 来说是 “条 条 ”协调不力 , “块块 ”关系混乱 , 原本综合的职能被 分散到几个行政主管部门体系中去[ 3] 。
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二 空间规划机制重构的价值基础
上述尴尬的出现说明我国的空间规划体系尚处 在 “初级水平 ”的 “支离破碎 ”阶段 。 如果规划中缺 少对空间的理性认知 与科学政策建构 , 并且 “上下 位规划 ”不能衔接 , 必将导致规划的 “效用 ”大打折 扣 。比如北京市 1993年总体规划对 2010年北京常 住人口的预测为 1250万 , 而到 2001 年的时候常住 人口就达到了 1367万 , 流动人口 为 263 万[ 5] 。 所 以 , 空间规划绝非数理似的纯理论 , 可以任意假定 , 并脱离社会历史自成 系统运行 [ 9] 。 这让我们反思 “空间规划体系 ”能否整合 ? 整合的价值基础到底 是什么 ? 应当指出 , 空间规划体制本身并无优劣之 分 , 关键在于是否适应当时的社会经济发展条 件 [ 10] 。
〔收稿日期 〕 2007 -09 -28 〔修回日期 〕 2007 -11 -26
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我国空间规划体系的时代困境与模式重构
条 ”组成 ② , 即国土资源部 、国家发展与改革委员会 及建设部分别主导的 “国土规划 ”、“区域规划 ” 、“城 乡规划 ”行政主管部门 , 以及各级地方 “国土 ”、“发 展与改革 ”及 “建设 ”部门分别主导的地方行政主管 部门 , 分别对各自行政辖区的规划工作进行管理 , 并 对同级政府负责 , 上级规划行政主管部门对下级规 划行政主管部门进行业务指导和监督 。
第三 , 规划运作中的资源浪费 。 由于三类规划 重复编制 , 造 成各种规 划资源 (人 力资源 、物力资 源 、财力资源 )的极大浪费 。 部门内部上下级之间 “巧设名目 ”重复编制规划的现象屡见不鲜 , 助长了 寻租和设租活动 。这种现象严重影响了国家行政机 构的行政效能 , 浪费了行政成本 。与此同时 , 各类规 划主管部门常常感到规划人员不足 , 难以管理和组 织众多的规划工作 [ 6] 。 规划师常常 只关注自己专
从规划编制的基本取向上看 , “国土规划 ”强调 对国土空间进行综合安排 , 存在较强的约束力 。 “区域规划 ”是对国土空间的发展做出主动的战略 安排 , 具有对空间作用的张力 。 “城乡规划 ”则对城 乡空间进行具体的容量调控 、景观塑造和政策策略 的安排 , 并实施行动的计划 。这里并不意味着城乡 规划是 “国土规划 ”和 “区域规划 ”在空间上的投影 , 但是 , 三者是从 “软规划 ”到 “硬规划 ” 、从战略到战 术的关系 。 这种行政体系对规划的专业分工有很大 的帮助 , 但是也隐含着较大的问题 。 具体表现在如 下三个方面 :
第二 , 规划运作中的纵向矛盾 。 各行政主管部 门主导下的各类规划运作本身存在着机制性与结构 性的障碍 , 国土规划的理论与方法不成体系 , 也无法 规保障 ;城乡规划中的总体规划的审批机制效率低 下 , 常常规划审批通过后 , 已经超出了规划的初期年 限 , 对城乡空间不能起到正常的调控作用 , 使得规划 操作性很差或者根本 没有操作性 [ 5] 。 很多城市不 得不编制 “城市发展战略规划 ”对城市的发展进行 战略研究 , 以弥补城市总体规划的不足③ 。
我国的空间规划体系是从无到有逐渐形成的 , 经过长期调整 、完善 , 逐渐形成了国土资源部主导的 “国土规划 ” , 国家发展和改革委员会主导的 “区域 规划 ”, 建设部主导的 “城乡规划 ” ……这些规划试 图从不同层次和不同视角对国土空间实现调控 。
不同部门 按专业的特长进行规划的编制与运 作 , 能够保证规划的专业深度 。但是 , 多部门主导 、 各自为政的规划编制体系 、行政体系 , 容易造成规划 实施中对空间调控与塑造取向上的严重错位 , 再加 上法律体系的不健全 , 使得我国空间规划面临着诸 多亟待解决的问题 。
1.空间规划协调人地关系的时空过程 吴传钧认为 , 要想改变全球范围内的 PRED(人 口 、资源 、环境与发展 )问题 , 必须保护地球空间维 持生命的能力 , 当务之急是协调人和自然的关 系 [ 11] 。 “协调 ”是人与自然并存和发展的唯一合理 途径 , 并且规划目标和价值取向要服从于生态和社 会目标 。吴良镛认为 , 人居环境的核心是 “人 ”, 基 础是 “自然 ” , 人居环境是人类与自然之间发生联系 和作用的中介 , 人居环境建设本身就是人与自然相 联系和作用的一种形式[ 12] 。 实际上 , 空间规划对人地关系地域系统的调控 , 本质上是对 “人居环境 ”塑造从宏观到微观的渐进 推进 。 在传统的以 “国土规划 —区域规划 —城乡规 划 ”为核心的空间规划体系中 , 三者都包含着对自 然与人类直接与间接的协调 。 国土规划提出的是关 于地域 “人 —地关系 ”演化的宏观性策略 , 也是最高 层面的策略 ;区域规划是具体对策和措施 ;城乡规划 则是空间与景观实施 , 并执行监督对策和实施行动 计划 。 三者在协调的程度上具有渐进性 。 这就为空 间规划的整合提供了价值基础和逻辑动力 。 既然空间规划在协调人地关系地域系统上具有 内在的统一性 , 那么 , 空间规划体系有没有一个固定 的统一模式 ? 并没有 。 1945年以来 , 西方空间规划 的基本理念开始被理解为物质空间形态设计 , 以应 对战后重建 ;1960年代以后 , 空间规划被理解为系 统与理性过程 ;从 1970年以后 , 开始出现了 “社会规 划 ”, 甚至规划被认为是 “沟通行为 ”[ 13] 。 在此基础 上 , 建构了一系列的规划体系 , 并经历了一系列的调
DOI :10.13239/j .bjsshkxy.cswt .2008.04.004 总第 153期