环境公益诉讼制度

改善环境，还须加强环境公益诉讼制度建设文：尹超 2013年1月，北京罕见的只收获了5个好天气，PM2.5浓度多次爆表，每一位市民均感受到了环境污染对日常工作和生活的重大影响。

全国120个重点监测的环境城市中，北京环境指数数度名列倒数十位之列，一批新词也应运而生，“十面霾伏”、“北京咳”、“沙逼北京”等词语生动描述出重污染天气中生存的困境。

环境污染治理进行多年，北京也通过政策性“关停并转”等多种方式，处理了多家污染排放单位,取得了一定的成效，但是在全国的大环境面前，北京所做的努力依然无法改善整体环境污染给这个城市带来的影响。

在实体污染治理无法起到更大功效时，我们不得不考虑通过制度设计的方式来进一步的完善治理模式——环境公益诉讼。

环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体、国家机关依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起的诉讼。

环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式。

在三大诉讼中，都存在着相应的公益诉讼。

实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。

相对于传统的诉讼方式，环境公益诉讼具有自身的特点：1、环境公益诉讼的原告与传统的诉讼方式相比具有特殊性。

传统诉讼中原告是与本案有利害关系的当事人，而环境公益诉讼的原告既可以是直接的受害人或单位，也可以是无直接利害关系的人或单位。

2、环境公益诉讼的被告既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关。

一般的民事主体，如企事业单位和个人，当其行为侵害了环境公共利益，而环境行政机构无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的被告。

3、环境公益诉讼的目的是维护不特定的社会公众利益。

而环境公益诉讼的原告不是因为自己的切身环境权益遭受侵害，而是因为环境受到损害或有遭受损害的威胁时，为了不特定的社会公众的利益向法院提起诉讼，从而达到维护环境公益的目的。

在本文中，我们从原告的选择、诉讼中可能存在的困境、生效法律文书执行三个层面介绍环境公益诉讼的现状、遇到的问题和处理建议。

1、关于原告的选择，在新修改的民事诉讼法实施之前，一些非政府环境保护组织和个人即已经尝试了独自以原告身份起诉的案件，但是成功立案的只是少数，人民法院往往以修订前《民事诉讼法》第一百零八条规定的“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”为由不予受理或驳回起诉，要求提起民事诉讼的条件之一是原告与本案有直接的利害关系，但环境公益诉讼与私益诉讼的区别即在于此，排污污染了鱼塘，经营者会立即索赔；排污污染了农田，受害农户也会起诉索赔；但是如果排污污染了水源，水源依赖人群人人都是受害者，但人人又不是直接的利害关系人，起诉很可能会遇到困境。

2012年8月31日，全国人大常委会颁布了新修改的民事诉讼法，并于2013年1月1日起实施。

该法第一次将环境公益诉讼引入诉讼法律，使得环境公益诉讼有法可依。

该法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

”这里的机关包括司法机关、行政机关，有关组织包括领取了设立许可的公益组织和法人、非法人单位。

新民事诉讼法的颁布实施，大大扩宽了环境公益诉讼的起诉主体，“法律规定的机关和有关组织”均可以提起诉讼。

根据该规定，除司法和行政机关外，环境公益组织、其他法人和非法人单位均可以成为原告，但是，该法将自然人作为起诉主体的情形排除在外。

人民检察院系法定的法律监督机关，其参与环境公益诉讼具有先天的权力和制度优势，但是，其同时又行使对人民法院审判活动的监督之职，这种双重身份使得其一旦对一审法院判决不符时，到底该以检察监督职责提起抗诉，还是以上诉人身份提起二审，还须制度细化考量。

地方各级环保部门也是环境公益诉讼的起诉主体，在诉讼中，其具有权力优势，同时又便于举证工作，可以规避其他公益组织在诉讼中常常遇到的举证困难。

2、诉讼中可能存在的困境除前已所述的主体选择情形外，环境公益诉讼还可能遇到诉讼费的缴纳、举证责任分配、环境受损金额评估、赔偿款的去向等多种问题。

关于诉讼费交纳。

众所周知，除特殊情况外，民事诉讼的原告应该预先缴纳诉讼费，环境公益诉讼往往标的巨大，诉讼费相比一般的民事诉讼也会较高。

以2011年发生的渤海蓬莱19-3平台漏油事故来说，以2亿元标的的诉讼请求为标准计算，诉讼费为人民币104万余元，再加上律师费、调查费、鉴定费等费用，如果单纯要求原告预先交纳，可能会遇到困难，原告也会因此而不愿意单体索赔。

根据了解到的情况，近几年司法和行政机关在年初会编制本单位预算，预算中或许可以为公益诉讼之诉讼费留有一定的金额，但是一旦遇到大的环境灾难，要求增加预算会费时费力，延缓诉讼进展。

虽然非政府环境公益组织可以有一批有经验、有技术、有公益心的人员参与诉讼，但是一旦涉及到金钱，就会陷入困境，如果公益组织需要向社会募集资金，还需要办理民政审批，相对增加了运营及费用支出；其他单位虽可以成为适格的原告，但是要求某单位自费参与环境公益诉讼，同时也会与诉讼的被告产生诉讼中固有的矛盾，一般的组织会有所避讳；同时，环境公益诉讼，还会有一笔律师费支出，对于社会公益组织来说，会感到捉襟见肘。

②举证责任分配方面，在环境污染诉讼中，《民法通则》及《环境保护法》均规定了环境污染损害赔偿责任适用无过错原则，其请求权的构成要件有三个：(1)有污染环境的行为；(2)有损害结果；(3)损害结果与污染环境的行为之间存在因果关系。

《最高人民法院关于民事诉讼证据的规定》确定八种情况下实行举证责任倒置，其中包括环境污染损害赔偿案件。

在此类案件中，由被告对其是否排污，能否造成污染，排污行为与损害结果之间是否具有因果关系以及是否存在免责事由等承担举证责任。

这种规定对保护环境污染受害人具有积极作用，但同时也存在着明显的不足，即原告是否需要承担举证责任以及被告举证的具体范围等需要在立法中加以明确规定。

在行政诉讼中，由被告对其所作出的具体行政行为的事实和依据的规范性文件承担举证责任，这属于举证责任倒置分配的情形，它有利于保护受害人的合法权益。

但是在民事诉讼中，除特殊侵权诉讼中部分适用被告举证外，绝大部分诉讼依然使用原告举证，在重大的环境灾难面前，单体的个人很难提起此类诉讼。

环境污染诉讼案件，虽采取了举证责任倒置的分配原则，但并不意味着原告不承担举证责任。

除主观过错、行为与结果存在因果关系外，原告应当对被告实施了污染环境的行为以及所造成的损害结果承担举证责任。

在环境公益诉讼中，由于排污单位的隐蔽性和专业性，甚至与地方政府的利益相关联而隐瞒排污行为，导致一般人甚至社会公益组织均很难发现其排污，也很难证明排污行为和损害后果存在的关联性，诉讼中会遇到举证尴尬。

③环境污染受损额的评估。

首先，关于环境风险与损害鉴定评估机构的资质，我国目前还没有认定任何一家机构进行因果关系的鉴定，而在环境公益诉讼中，因果关系的确定，又是法院审理案件时的关键因素。

其次，法院委托机构做出的鉴定报告能否成为唯一的判案根据，也是一个不容忽视的问题。

当事人在污染事故发生以后一般都要做一个鉴定报告，而法院在受理案件以后，往往又要重新进行鉴定。

另外，环境风险与损害鉴定评估是否要完全依赖司法鉴定？司法鉴定往往要依照科学最终得出一个必然因果关系的结论，而在环境损害问题上，由于环境污染会出现在事件发生若干年后才会表现出来的情况，在这种情况下，环境损害鉴定结果与司法鉴定就会出现矛盾。

目前我国现行法律法规对环境污染损害行为的行政责任、民事责任和刑事责任都做出了原则规定，但由于缺乏具体可操作的环境污染损害鉴定评估技术规范和管理机制，环境污染案件在审理时仍存在许多技术难题需要解决。

开展环境污染损害鉴定评估工作，研究建立环境污染损害鉴定评估技术规范和工作机制，可以为司法机关审理环境污染案件提供专业技术支持，将有助于推动环境司法的深入开展，切实维护环境污染受害人的合法环境权益，但高额的鉴定费和由鉴定申请人（一般为原告）预交鉴定费的机制，加大了环境公益诉讼中原告的成本。

④环境公益诉讼中，生效判决确认被告应支付赔偿款的，对于赔偿款的分配和使用，也会产生矛盾。

环境公益诉讼中，如果行政和检察机关作为原告，赔偿款进入官方财政专户后，如何使用和列支、如何接受公众监督，会是一个较为繁琐的行政程序，也会造成真正受损害的得不到赔偿的情形；公益组织的透明度较高，但是其权威性较低，实际执行或分配赔偿款时，往往会遇到较大的社会阻力。

那么，出现上述问题时，如何改变现状呢？笔者认为，可以从以下途径解决：一、通过修改法律或在法律基础上作出司法解释，准许建立专为某种特定环境公益诉讼目的的组织，办理组织机构设立时，民政和登记机关应放宽审批标准，批准该组织以原告身份起诉并领取补偿款。

这种组织可以以享有声誉、德高望中、易被直接受害者和社会公众接受的人员从事主要工作，以此提高信誉度和支持率；分配补偿款时，应针对直接受损人和间接受损人分别予以赔偿。

二、减轻或免除环境公益诉讼原告的诉讼费、鉴定费交纳责任，可以要求被告预交诉讼费和鉴定费。

环境公益诉讼的诉讼标的普遍较大，且被告一般都对损害的发生存在一定的过错，在经有权机关认定被告对损害的发生具有过错的情况下，法院审理的主要内容在于受损金额，要求被告预交部分诉讼费并无不当。

三、建立较为完备，有法律约束力、具备可执行性的评估原则。

评估时，应综合考虑人身损害、财产损害、生态环境资源损害、应急处置费用、调查评估费用、污染修复费用、事故影响损害和其他费用，均应当纳入评估范围内的损害，针对不同的损害范围，可分别采用虚拟治理成本法和修复费用法，并根据受污染影响区域的环境功能敏感程度费用的上、下限值。

四、建立较为有效的损害赔偿金额分配机制，减少因分配问题而造成新的社会矛盾。

环境公益诉讼在惩戒排污者的同时，也面临着一个利益选择的问题，该如何平衡受害各方的利益，是环境公益诉讼不得不面对的问题。

应在诉讼前，区分直接受害人和间接受害人，以及上述人群的利益分配比例。

在获得赔偿款后，直接受害人可以依据鉴定或评估报告直接领取赔偿金，间接受害人一般不得直接领取，可以以剩余的赔偿金额建立基金，基金以该资金可以推行环保措施，一方面进一步消除环境污染影响，另一方面通过基金可以使被重新发现的潜在受害人在受损情形出现时可以直接获得赔偿。

结语：环境公益诉讼之路，已经有了明确的方向，我们仍然可以通过法律制定、费用承担、评估机制和赔偿金分配等细化的方式，制定切实有效的环境污染索赔机制，并进而督促排污者治污、防污，减少和避免环境污染，并通过环保宣传，加强环境保护和公众的环保意识，改变环境法的“软法”，“软指标”和“花瓶”的局面，为社会可持续发展道路作出贡献。