应当如何正视我国法制建设面临的问题与解决办法

应当如何正视我国法制建设面临的问题与
解决办法
我国的法治建设随着时间的推移，在这种正面的发展趋势之下，由于遇到许多深层次的问题，我国的法治进程事实上已经呈现出举步维艰的局面。

在这方面，不仅官方某些既得利益集团存在阻力，而且学界在理论的探索和制度的具体设计上似乎也一筹莫展。

鉴于此，本人拟从以下几方面谈一些自己的想法，以期与大家交流。

一、法治的几个重要原则及其相应制度的完善
推进我国的法治建设，要确立几个基本原则，并完善相应的制度。

关于法治的原则，不同的人有不同的总结。

过多的原则，其实也就失去了原则的意义了。

所以，本人认为最重要的原则及其相应的制度目标有以下四个方面：
1、依宪治国，这是根本。

但这个原则的落实，依赖于违宪审查制度的建立。

西方国家有由最高法院、宪法法院或宪法委员会承担违宪审查制度的不同模式。

根据一些学者们的研究，这些不符合我国人民代表大会制度。

所以，现在立法部门正在制定的《监督法》，拟通过将人大常委会对一府两院的监督机制化、具体化，来实现对违宪和违法行为的监督。

但这有一个问题，即，它解决不了人大常委会自身行为的违宪和违背基本法问题。

因此，我本人的意见是，如果建立一个直接对人民代表大会负责的违宪审查机构，那就不仅
符合我国的人民代表大会制度，而且也能解决现有违宪监督机制的缺陷。

2、依法行政，这是重心。

政府在这方面的工作力度已经很大，并提出了十年基本上建成法治政府的目标。

但是，法治政府的实现更依赖于体制方面许多更深层次的问题。

所以推进依法执政、建设法治政府，需要与行政体制改革同步进行。

3、公正司法，这是保障。

但是，要实现司法公正，其前提是司法独立。

司法独立虽不是司法公正的充分条件，但却是一个必要条件。

根据我国宪法，现有的司法独立只是在司法系统独立这一含义之内。

而真正的司法独立应当包括三个层次：一是司法系统的独立，二是下级法院对上级法院的独立，三是法官本身的独立。

为什么？因为法官在判决书上要署自己的名，做出判决的法院在判决书上要盖自己的公章。

既然署了名、盖了章，那就意味着要对判决结果负责。

所以，完整的司法独立概念是三个层次的结合。

4、依法执政，这是关键。

现代政治都是政党政治。

然而，与西方多党平等竞争的制度不同，我国实行的是中国共产党领导的多党合作制度。

这样，中国共产党依法执政的问题自然就成为进一步推进我国法治建设的关键。

在这方面，我国宪法虽然规定了中国共产党的领导地位，但并没有具体规定党领导的体制、途径和方式。

因此，制定《多党合作制法》或者类似的《政党法》，将中国共产党在国家政治生活中的领导地位、体制、途径和方式具体化，就是提高中国共
产党依法执政水平的一个制度前提。

二、关于我国法治建设的理念问题
1、哲学前提：观念理性，还是经验理性？判例制度和成文法制度优劣的比较，对法典式立法的质疑——对人大代表投票权的尊重、还是亵渎？
2、法治视角：谁的法律？政府的、学者的、还是平民的？从谁的角度看问题：政府、学者、还是平民？关于死刑问题的看法。

3、法治模式：机械论的，还是有机论的？历史是决定的，还是偶然的？是设计的，还是在解决问题的过程中前进的？蝴蝶效应。

三、完善人民代表大会制度下的权力制约和监督机制
根据我国宪法，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。

因此，完善我国的人民代表大会制度就是我国法治建设的根本制度所在。

在这个问题上，核心的目标就是加强权力的制约和监督机制。

需要说明的是，制约和监督是两个不同的概念。

监督的含义意味着，监督者和掌握立法权、决策权或执行权的人分属不同的主体，即，监督者的职责只是监督，并不参与到立法、决策或执行决策的过程中去，自然不具有相应的权力。

而制约的含义则与此有所不同。

它意味着一个决策过程或执法过程可以分成几个环节，而这几个环节则交由几个不同的机关来实现。

即，任何一个机关都不能独立地完成相应的立法、决策或执法过程。

所以，制约这一概念本身就蕴含着分
权思想。

或者说，制约的前提就是分权。

没有分权，就没有制约。

然而在这方面，现有两种思想障碍：一是混同了主权与治权的概念，即，从“人民主权不可分”的理念，机械地推出国家治理权也不可分的观点。

二是机械地理解邓小平对西方三权分立体制的评价，以为所有的分权体制都与我国的人民代表大会制度相冲突，是不可取的。

对此，需要从理论上予以澄清。

就第一个方面而言，人民主权不可分，不等于国家治理权也不可分。

在这里，所谓主权概念包括两个方面，即对外主权和对内主权。

前者指国家在国际事务中的独立、平等地位，后者指国家的权力最终来源于谁：是君主主权，还是人民主权？根据宪法，我们国家是人民当家作主的国家，即人民主权的国家。

但我国又是一个大国，人民不可能直接行使对国家的治理，进而需要通过授权，由代表人民的政府来治理国家。

政府所行使的权力就是所谓的治权。

不难理解，主权与治权混同的体制只能存在于一个在地理和人口规模上较小的社区之内。

所以，在社会主义的历史上，除了巴黎公社时期，所有社会主义国家的主权和治权都是分开的，即，有一个职业性的精英集团组成的政府掌握着国家的治理权。

这样，在治权与主权事实上分离的情况下，要保障治权对主权的负责，一个基本的条件就是治权之间的分立，即将国家治理权授予不同机关去行使，使其相互制约和监督，以便共同对主权者，即人民负责。

所以，作为人民主权的国家，政府治理权的分立有完全正当的法理基础。

因此，问题并不在于要不要分权，而是在于如何来完善我国人民代表大会制度下的分权体制。

以本人之见，这主要包括以下几个方面：
（一）划清纵向国家机关之间在事权上的关系。

1998年，本人曾去新加坡参加一个研讨会，一个非常深的感受就是新加坡治理得很好。

其中的基本原因就在于其“小”，在于其政府对社会问题反应灵敏。

但同时，新加坡人也有一个深深的遗憾，即没有经济发展的足够空间。

这表明，小国有小国的好处，大国也有大国的好处。

世界上的许多大国之所以实行联邦制，其理由就在于综合大国和小国的优势，克服大国和小国的弱势。

当然，我国是单一制国家，不实行联邦制度，但如果建立单一制下的多级纵向分权体制，那就可以把大国与小国的优势同时集中起来，使国家充满活力。

中国这么大，如果所有的事情都由国家立法、国家决策，那就很难保障符合各地的实际情况。

现在依法行政的原则在许多地方落实不好，一方面是有些地方的领导法制观念不强，另一个方面则是国家的法律、法规与各地的实际情况不尽符合，而不得不加以变通。

所以，划清纵向各级国家机关在事权上的关系是非常重要的。

（二）完善横向国家机关之间的制约关系。

如前所述，我国人民代表大会制度在立法、行政、审判和检察权上已经实行的是分权体制。

但是，这种分权体制还不完善。

其症结就在于人大常委会的性质和角色需要调整。

根据我国宪法，人大常委会被定义为人大的常设机关，这就混同了主权和治
权的关系。

如果将人大看作人民行使主权的途径之一，将人大常委会定义为行使国家治理权的机关，那就可以建立人民代表大会制度下，由人大常委会、行政机关、审判机关和监察机关这四个机关之间相互制约的国家治理权的分立体制。

（三）处理好中国共产党与国家权力之间的关系。

在这里，首先需要区别领导党和执政党两个概念。

前者是指其他国家机关和社会团体都要服从党的领导，执行党的决议，接受党的指挥，即像过去所曾提到过的党政军民学，党是中心。

在这种情况下，党实际上就是最高国家权力机关。

而执政党的概念则是指党掌握着国家政权，即，党的领袖或其他党员通过合法的途径进入到国家机关内部成为国家机关的成员或者领导人。

在这种条件下，党组织就不是国家机关，其决议只对党员具有约束力，对社会则主要起着倡导的作用。

因而，要使党的政策对社会具有约束力，就必须通过自己在国家机关中的党员的努力，把党的政策的精神渗透到国家的法律文件中。

那么，中国共产党究竟是领导党，还是执政党？我国宪法规定：“中国共产党领导的多党合作与政治协商制度将长期存在和发展”。

很显然，中国共产党的领导地位只是相对与多党合作和政治协商而言的，而不是相对于国家机关而言的。

就是说，相对于国家机关来讲，中国共产党是执政党，而不是领导党。

弄清中国共产党的这种双重角色十分重要。

它可以有效地解决党政不分、两者角色混同的问题，有利于恰当地处理中国共产党与国家机关的关系。

最后，就民主体制而言，应当明确民主与共和两个概念的区别。

尽管两者在外延上有重叠部分，但民主则主要指人民当家作主，而共和则侧重于政府权力的任期。

即，民主侧重于主权的归属，共和侧重于治权的交替。

我国的国名叫中华人民共和国，即民主与共和相统一的国家。

这就需要在体制上改革和健全我国的选举制度和领导人员的任期制度。

为此，政务员与业务员的区分就是必要的。

即，业务员实行终身制，晋升制；而政务员则实行选举制和任期制。

就选举制而言，在我国现阶段，要使党的意志和人民意志有机地结合起来，差额选举制度不失为一个比较好的选择；而就任期制而言，它可以有效地解决干部能上能下和有效监督的问题，因而需要切实地制度化。