从新公共管理的视角探讨中国行政

从新公共管理的视角探讨中国行政管理体制改革
前言：
党的十七大报告提出“行政管理体制改革是深化改革的重要坏节"，党的十七届二中全会逋过了《关于深化行政体制改革的总见》，这表明我国行政体制改革将在更深层次展开。

在推进改革的过程中，结合我国国情，借鉴外国经验将有助于我们更好地落实十七大报告的总体部署,贯彻《关于深化行政体制改革的意见》的具体要求。

20世纪堆后25年,以美国为代表的西方发达国家兴起的新公共管理运动的浪潮，开A'lTlH：界范用内政府改革和政府再造的序幕，也为我国当前的行政管理体制改革提供了新的视角o
一、西方新公共管理运动的背景分析
西方国家以新公共管理为取向的政府改革运动已经走过了近30年的历程，这场改革运动的兴起和发展有着西方社会特定的背景，概括来说包括以下几方面：
（一）政府财政状况的恶化是西方新公共管理运动产生的直接诱因
二战后以北欧国家为代表的部分西方国家先后走上了福利国家的道路，实行了全方位和高福利的社会保障政策，构建了规模庞大的政府公共部门，导致了政府支出不断增加。

然而, 20世纪70年代经历了两次石汕危机之后，世界经济进入了衰退时期，西方发达国家出现了通货膨胀居高不下、政府税收增长乏力、债务负担日益加重、社会经济停滞不前等问题。

为了维持高福利的社会保障政策，弥补居髙不下的财政赤字，西方各国政府纷纷寻求开源节流、平衡预算的方法，其中通过改革政府以控制财政支出，便成为一个现实可行的有效手段。

（二）传统行政弊端的暴露是西方新公共管理运动产生的内在要求
传统的公共行政体制存在着严重的官僚病症，如墨守成规、不负责任、衙门作风、繁文錮节、形式主义、权力集中、滥用权力、腐败等。

这些问题引起了公众对政府的强烈不满。

增加了政府的信任赤字，损害了政府的公信力，客观上要求政府通过改革维护统治的合法性与治理的有效性。

（三）国际竞争压力的增加是西方新公共管理运动产生的外部环境
经济全球化是世界发展的基本特征。

经济全球化意味着市场全球化和竞争全球化，世界各国都要在国际市场上按照共同的机制和共同的规则展开竞争，从而把各国政府推向国际大舞台和其他政府展开平等竞争。

为了顺应经济全球化的潮流和增强国际竞争力的需要，西方发达国家意识到必须改革原有的公共部门管理模式，提高政府的管理能力和效率，由此推动了新一轮的政府变革。

（四）政府失灵问题的凸显是西方新公共管理运动产生的深层根源
在国家干预理论和福利国家观点的影响F,齐主耍西方国家普適实行了政府干预政策，并对经济繁荣起到一定积极作用。

然而人们逐渐认识到：如同市场本身存在缺陷、市场会失灵一样，政府口身也存在局限性、政府同样会失灵；市场解决不了的问题，政府也不一定能解决得好，甚至可能带來更大的灾难。

西方国家“滞胀“现彖的出现正是政府过度于预和政府失灵的集中表现。

为了消除“滞胀“现象，克服政府失灵，提高治理效度，重振政府威信，西方各国不得不以变革传统的公共行政体制为切入点,掀起了政府再造的新公共管理运动
二、西方新公共管理运动的慕本内容
（一）公共服务领域引入竟争机制
传统观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域应该由政府垄断。

新公共管理强调政府应在管理中广泛引入竞争机制，取消政府在公共物品和公共服务供给上的垄断地位，提侣公共部门与私人部门及公共部门之间展开竞争，让更多的私营部门参与公共物品和服务的供给。

（二）公共管理领域吸纳企业策略
与传统公共行政排斥金业经营部门的管理方式不同，新公共管理把政府与公众的关系比拟为市场中企业与顾客的关系，强调政府应广泛采取企业成功的经营管理手段和方法，将企业经营上重视成木、品质、顾客满意度等策略注入政府运作Z屮，用市场机制和企业家精神改造政府，创新政府管理的方式与方法，改造传统行政的官僚体系，构建企业型政府。

由此西方各国在政府管理中采用了绩效评估、目标管理、全而质屋管理、标杆管理、成木-效益核算等私营部门成功的管理方法，出现了公私部门在理论和方式上新的融合。

（三）公共权力领域提倡合作机制
在传统官僚组织中，由于政府层级节制和权力高度集中，基层政府缺乏灵活处理问题的权力，难以对变化的外界环境作出迅速冇效的回应。

新公共管理主张政府通过授权或分权的方式提高政府的应变能力，将部分社会服务与管理的权限转移给私营组织和第三部门，建立政府、企业和社会Z间的合作机制：给予地方政府更大的口治权，实行政府间的合理分权，建立政府之间的合作机制。

（四）公共价值领域注重顾客导向
在西方的新公共管理运动屮,各国政府都把形塑服务型政府作为首要目标，侣导政府管理过程的顾客导向和公共服务导向,開绕公众的需要來开展工作，政府提供回应性服务,满足公众的耍求和愿望，并把公众满意作为行政活动的报终目的。

如英国于1991年颁布了公民宪章，施行顾客导向的公共管理：在政府绩效示标设计上重视外向特征和多样化的满总度调査，允许民间组织对政府部门进行独立评价和审视等。

三、新公共管理对我国行政体制改革的借鉴意义
我国目前正处于计划经济体制向市场经济体制的转轨时期，经济体制的变革和民主政治的发展对于我们转变政府职能、深化体制改革提出了新的要求。

两方国家的新公共管理理念和实践代表了未来公共管理的方向，对于我国的行政体制改革具冇重要的启示和借鉴作用。

（一）政府理念市场化：引入竞争机制，建设金业型政府
企业型政府是指“用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的梢神，以及企业中广泛运用的科学管理方法，改革和创新政府管理方式，使政府更冇效率和活力”的政府形态。

它旨在促使政府从政府木位转向公民木位。

我国政府在治理过程中，力能型政府理念还占据主导地位，政府职能存在着错位、越位和缺位，包揽了许多社会公共爭务，行政效率低下，浪费问题突出。

我们应充分认识到市场机制是改善政府绩效的冇效乎段，用市场的力量改造政府才能最终发展政府。

因此，我们要将绩效管理.目标管理等企业管理的方法应川到政府管理中
•努力提高公共管理的效率和水平；在加强公共服务宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域，使政府与社会个体Z间、政府与市场Z间实现有效的信息沟通和功能互补。

（二）政府机制柔性化：转变管理模式，建设服务型政府
政府存在的目的在丁•为公众提供及好的服务，政府管理的木质在于维护公共利益，政府管理的方式在于对民众的需要给予充分的回应。

但是，这并不意味着我们可以忽视政府的行政H标和管理模式Z间的调适。

在长期计划经济体制的影响下，政府具有强制行政倾向。

随着政企分开、政书分开、政社分开以及行政审批许可制度改革的不断深入,这种刚性的行政管理模式的弊端越来越突出。

因此各级政府机关及其公务员应当切实践行为民服务的宗乩变“控制”为“服务”，变“管制”为“治理”,实现四个转变：施政目标由政府单方决定到由民众希望和合法期待來决定；从政府自身评价工作人员的绩效转变为由民众來考评;从对特定“功能”、“权威”、“结构”、“上级”的服从转变为对“使命”、“结果”、“顾客”的认同；从独断专行的领导转变为民众参与领导。

政府官员应增强服务意识和公共责任感.扮演好“人民公仆”的角色，切实提升政府的信任度，捉高政府治理能力。

（三）政府权力分散化：重组社会结构，建设分权型政府
新公共管理主张政府管理应采取分权式模式，这意味着政府组织不再是行使公共管理权力的唯一主体，私营组织、社会团体等菲政府组织也町以参与公共决策、公共管理.公共服务。

这种模式能对公共事务和公众需求的变化迅速作出反应，并冇效缓解政府的决策风险和管理压力。

我国是一个具有几丁・年高度政治集权传统的国家，政府集权的色彩仍然I•分浓PA这就决定了我国LI前不可能实行像西方国家那样广泛的分权。

但是，“集权主导下的分权应成为当前中国行政管理体制改革的理智选择”。

政府应该在维护小央权威的前提下给予地方必要的冋主权，让地方有更多的因地制宜的灵活性,充分发挥地方的主动性.积极性和创造性，实现整体利益与局部利益的良性互动；将部分权力转移给社会团体和菲政府组织等，积极寻求与社会其他组织的合作，实现政府与社会的共同治理。

（四）政府职能社会化：发展第三部门，建设合作型政府
西方新公共管理运动是在社会第三部门组织蓬勃发展和高度成熟的基础上进行的。

第三部门的参与和支持成为新公共管理运动顺利开展的社会基础。

由于受长期计划经济体制的影响，我国市场经济的发展现状还不够成熟，公民社会的发展进程还十分缓慢，第三部门的发展力量还十分薄弱。

随着我国市场经济的日益成熟和行政体制改革向纵深推进•将会冇越來越多的公共管理职能从政府分离岀来，分离出来的公共管理职能需要相对成熟的第三部门来承担。

因此，政府必须人力培育和发展更多的非政府组织和非营利组织等第三部门，正确引导第三部门的发展方向和运行过程，为政府职能向社会转移创造良好条件：非政府组织要加强自治化建设，减少对政府的依赖关系，增强自主性和独立性，提高自身能力和服务水平.以顺利承接政府转移出來的公共管理职能。

结语:
“改革开放是发展中国特色社会主义的强人动力。

”中国的改苹选择的是一条“经济改革
T社会改革T政治改革”的路径，屮国的开放选择的是一条、'政府人壯T企业人旺一社会人世”的路径，经济改革的市场化、公共管理的杜会化和政治发展的民主化三者Z间的艮性互动,构成了中国特色社会主义改革开放理论的总体框架。

中国政府必须改革，“停顿和倒退没有出路''：中国政府必须开放，自我封闭同样没有岀路。

因此，我们只有坚持科学发展观, 解放恩想,实事求是,勇于变革，博采众长,才能成功地走出一•条中国特色社会主义的行政管理体制改革之路。