中国医疗保障改革与发展战略

中国医疗保障改革与发展战略

——病有所医及其发展路径

目录

导言

一、医疗保障制度改革的成就与挑战

(一)成就与经验

(二)面临的挑战与问题

二、制度建设的目标、思路和步骤

(一)制度建设的目标与原则

(二)基本思路、目标模式与重点任务

(三)三步走战略：从多元医疗保障到统一的国民健康保险三、医疗保障制度的改革和优化

(一)制度体系优化的目标和改革思路

(二)当前各医疗保障项目的优化

(三)分步推进多元制度的整合

(四)积极构建多层次的医疗保障体系

四、医疗保障制度运行机制的改革与优化

(一)运行机制优化的目标和改革思路

(二)改革医疗费用支付方式，提高服务供给的效率和质

量

(三)构建开放的首诊制和转诊制，建立合理的医疗服务网络

五、强力推动相关配套改革

(一)优化医疗卫生事业管理体制，提高管理水平和效

率

(二)加大财政投入，优化服务提供方式，积极开展疾病预防工作

(三)实行公立医院管办分离，引人民营资本，提高医疗服务效率

(四)积极推动药品生产与流通体制改革

导言

免除国民的疾病医疗后顾之忧，实现“病有所医”，提供优

质健康保障，是完善我国社会保障体系、加快推进以改善民生为

重点的社会建设的重要任务之一。投资于国民健康，提高国民身

体素质，不仅是满足城乡居民迫切需求和保障民生、改善民生的

重要方面，而且是建设人力资本强国和应对经济全球化背景下激

烈的国际竞争、实现经济社会可持续发展的重要战略举措。因此，加快我国医疗保障制度的改革与发展，无疑对全面实现“病有所医”、不断提高国民健康素质具有重大的意义。

改革开放以来，我国医疗卫生事业有了很大发展，医疗保障改革也取得了相应的成就。但是，城乡居民“看病难、看病贵”的问题仍然存在并不断升级。2003年以来，国家高度重视医疗卫生体制改革，加大了医疗卫生事业的投入，加快了推进新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险制度建设的步伐，在制度体系上基本实现了国民医疗保障的全覆盖，在一定程度上缓解了人民群众“看病贵”的问题。但是，公平、高效和可持续发展的医疗保障制度仍在探索之中，我国医疗保障制度近期改革与长远发展均迫切需要有科学、合理的战略规划。

为深化医疗保障制度改革，积极推进符合国情、覆盖全民的医疗保障制度建设，“中国社会保障发展战略研究项目”将医疗保障制度建设作为重要方面加以专题研究，经过全国众多专家教授多次研讨、项目组工作人员针对部分地区医院及患者的专题调查，以及借鉴国外的有关经验教训，并到人力资源和社会保障部、财政部、民政部、国家发展与改革委员会及12个省市的相关部门召开专题征求意见会议，最终形成了本报告。

本报告在全面分析我国医疗保障制度改革与建设成就及所面临的挑战的基础上，基于全局与长远的视角，从理论上确立了我国医疗保障制度建设的宗旨、基本思路和目标模式，初步规划了医

疗保障制度建设的步骤与措施，并对当前医疗保障制度建设中的若干重大问题提出了相应的政策建议。

一、医疗保障制度改革的成就与挑战

在计划经济体制下，我国在城市建立了由政府负责的公费医疗和由单位包办的劳保医疗并行的医疗保障制度，在农村则建立了由集体经济负责的合作医疗，这种城乡分割三元构架的医疗保障体系，虽然制度之间差距较大，却几乎覆盖了所有的城乡居民，也基本满足了人民的医疗保障需求。为我国人民的健康素质提升及人均预期寿命的延长做出了极为重大的贡献。

改革开放以来，传统医疗保障体制赖以存在的制度基础逐渐发生了改变，并对制度的运行及其绩效构成了严峻挑战。首先，农村合作医疗因推行土地承包制导致集体经济解体而几近崩溃，接着，城镇国有企业改革亦导致劳保医疗难以为继，从而不得不进行医疗保障制度的社会化改革。经过近10多年来的探索，尤其是2003年以来医疗保障体系建设步伐的明显加快，传统的城乡分割三元构架的医疗保障体系，被目前的城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保

险和新型农村合作医疗的新二元构架体系所替代，新型医疗保障制度建设取得显著成就。然而，当前的医疗保障制度建设并没有完全化解“看病难、看病贵”的难题，医疗保障制度体系设计、运行和管理仍都面临着一些突出的问题和严峻的挑战。

(一)成就与经验

改革开放以来，我国医疗保障制度改革的成就，鲜明地体现在劳保医疗向社会医疗保险的转轨，以及在此基础上面向城乡居民的社会化医疗保障体系的逐步确立等方面。我国医疗保障制度改革的基本成就与经验，主要表现在医疗保障和医疗服务的社会化取向及相关机制建设上。

第一，医疗保障由原来各自封闭状态走向社会化。

计划经济时代的劳保医疗，是典型的自我封闭型单位保障，没有资金的社会统筹机制和个人缴费及共付机制。这种资金筹集和分担方式与校服务项目付费的费用支付机制的并存，激励了医疗机构和患者去过度使用医疗服务，导致劳保医疗费用大幅攀升。而缺乏社会互济、封闭运行的制度体系使得制度的风险分散能力不高，不同单位之间的医疗费用负担畸轻畸重，不利于劳动者流动。劳保医疗向社会医疗保险制度的转型，打破了板块分割、封闭运行的模式，不仅扩大了疾病医疗风险的分散范围，而且适应了市场经济体制改革与个人自由流动的需要，有利于化解个人在改革中的疾病

医疗风险，同时为建立统一劳动力市场创造了条件。可见，劳保医疗向社会医疗保险的转轨，有利于制度本身运行效率的提高和促进医疗公平，有利于推进包括国有企业改革在内的整个经济社会体制改革，从而是完全符合我国经济改革与社会发展方向的取向。

第二，医疗费用分担机制初步确立。

在传统的医疗保障体系下，受保障者不需要承担缴费义务，公费医疗经费由国家财政包办，劳保医疗经费完全从单位财务列支，农村合作医疗经费则是从农村集体经济分配中解决。医疗保障制度改革以来，医疗费用的分担机制逐渐得到确立。政府补贴、用人单位或者雇主缴费、受保障者个人缴费，共同构成了医疗保障制度的财政基础。其中，让个人缴纳相应的医疗保障费用，已经成为城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗覆盖对象享受医疗保障待遇的基本义务。这种医疗费用分组机制的确立，不仅可以解决医疗保障的财政问题，而且可以解决患者过多使用医疗服务的问题，既提高了制度的风险分散效率，又有利于控制医疗费用上涨，还减轻了国有企业负担。因此，尽管医疗保障费用分担机制还有待进一步完善，但这一机制原则的确立，确实是我国医疗保障改革取得的重大成果。

第三，定点医疗服务的供应方式扩大了保障对象的就医选择权。