完善我国政府预算管理体制的探讨
浅议我国政府预算管理存在的问题
【 关键 词 】 政 府 ；预 算 ； 改进
改 革开放 三 十年来 ，随着 我 国经济 体 制 改 革 的 不 断 发 展 ， 我 国 的 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 已基 本 构 建 完 毕 ，而 政 府 部 门预 算是市 场经 济国 家普 遍 采用的预 算 编 制 方 法 ， 随 着 我 国 预 算 改 革 的 不 断 推进 ，预算编 制 、执行工 作取 得了重大 进 展 ， 但 也 存 在 一 些 问 题 是 历 史 遗 留 问 题 ，可 以 通 过 体 制 改 革 来 加 以 解 决 ， 还 有 相 当多 的 问题 是 人 为 的 违 规 违 纪 问 题 ，这 也 是 最 令 人忧 虑 的 ，必 须 引 起 高 （ ）不同年度决算报表协调性差 四 度 重 视 ，使 政 府 预 算 制 度 日趋 完 善 。 在这 几 年 的决 算 报 表 编制 中发现 ， 相 同性质 的经 济业务 各年 列入 的科 目不 预算 管 理存在 的 问题 分析 样 ，这 对 决 算 报 表 的 可 比性 影 响 很 （ 预 算管理规范性欠佳 ， 一） 编制方式粗放 大 。如 在 ２ ０ ０ ６年列 入人 员 支出 的公积 在 编 制 方 式 上 ， 名 义 上 采 用 “ 基 金 ，到 ２ ０ 年 则列入对 个人和 家庭的补 零 ０７ 预 算 法 ” 实 质 上 还 是 “ 量 预 算 法 ” 助支 出 中；在 ２ ０ 年 专项 中可 以列入招 ， 增 ， ０６ 简 单平均 、粗 略估 算 、硬性 包干等 ，不 待 费 ，而根 据 ２ ０ 年 的规定 ，专项 中不 ０７ 具有方 法上 的科学 件与合 理性 。例 如对 能有 招待 费 ，这样 编制 决算 报表 的人 员 于 经费开 支规定 ，政 出多 门现象十 分严 则把 其改 到其他 科 日，随意 性很 大 。 重 ，往 往 人 事 、财 政 、 劳 动 、 外 事 、 房 管 、计生 、教育 、政法 、纪俭 、农业 、科 二 、完善 预算 管理 的措 施 技 等 各部 门都 有 与 支 出 相 关 的 政 策 文 完善 预算 管理涉 及到 既得 利益格 局 件 。有 的地 方财政 部门 干脆 “ 一刀切 ” 的 调 整 与 权 力 的 再 分 配 ，是 财 政 管 理 体 ， 概 不 予 列 入 预 算 管 理 ， 造 成 了 硬 性 缺 制 的 必 要 变 革 ，每 一 个 预 算 单 位 都 应 充 口，影 响了部 门预算 执行 的严 肃性 。仅 分认识 到完 善预算 管理 的重大 意 义 ，转 以 ２ ０ 年 贵州省黔 南州 （ ０７ 下同 ）州 直机 变观念 ，提 高认识 ，对 部 门预 算管 理 中 关 在 会 计 中心 预 算 执 行 结 果 为 例 ， 就 有 存在 的 问题 予 以高 度重 视 ，解决 。
我国全面预算管理制度
我国全面预算管理制度一、引言预算管理是国家财政管理的核心内容，是国家财政收支管理和资源配置的基础。
随着改革开放的不断深化，我国财政体制不断完善，预算管理制度也不断创新和优化。
全面预算管理制度是随着中国特色社会主义市场经济体制的建立而形成的，在国家不断推进行政改革的同时，预算管理制度得到了贯彻和完善，发挥了重要作用。
本文将从我国预算管理制度的体系构建、特点和优势、存在问题和改进建议等方面展开探讨。
二、我国预算管理制度的体系构建我国的预算管理制度主要包括预算编制、预算执行、预算监督等环节，构建了完整的预算管理体系。
1. 预算编制我国的预算编制是按年度制定的，主要包括中央和地方的预算编制。
中央预算编制主要由财政部负责，地方预算由省、自治区、直辖市的财政部门负责，编制标准和程序在法律上有明确规定。
预算编制的过程包括政府部门或单位对自身业务工作的需求、资源预算、政府主管部门的规划方案、上级主管部门的指标等基础上编制预算方案并进行讨论和修改，最终经过审议和批准成为国家的预算。
2. 预算执行预算执行是指政府根据预算法规定的程序和要求，实施国家预算的一系列活动，包括预算资金的调配、使用和绩效评价等。
预算执行的主要职能是对预算执行情况进行监督和检查，保障预算的严格执行。
3. 预算监督预算监督是指对政府预算编制和执行的行为进行监督和检查，主要包括财政监督、审计监督、人大监督和社会监督等。
其中，财政监督主要是指财政部门对地方政府和政府部门的财务情况进行监督，审计监督主要是指审计部门对政府部门和企事业单位的经济活动进行审计监督。
以上三个环节构成了我国的预算管理体系，这一体系的建立为我国的预算管理工作提供了制度保障。
三、我国预算管理制度的特点和优势我国的预算管理制度具有以下几个特点和优势。
1. 预算制度的法制化和规范化我国的预算管理制度建立在法律之上，预算法、财政法以及其他相关财政法律法规对预算管理的程序和要求进行了明确规定。
政府预算管理体制改革研究
了 预算 管 理 体 制 改 革 的 发生 。 另外 ， 政 府 的 经 济 理念 转 变 也 促 使 了 体制
改革的发生 ， 最后 ． 为 了 给 市场 经 济 营 造 一 个 良好 的 环 境 ， 设 定 一个 公 平 的 基础 ， 需 要 进 行 政 府 预算 管 理 体 制 改革 。
想 真正 改 变 需 要 一个 长 期 过 程 。因 此 政 府 预算 管 理 体 制 改革 首 先从 政 府实际出发 ， 充 分 利 用 开 放 的 国际 环 境 ， 借 鉴国外的先进经验 ， 同 时 尊
因 此 要 求政 府 预 算 管 理 体 制 进一 步 发 生 变 革 ，尽 管 在 当前 形 势 下 我 国 的 预 算 管理 体 制 改 革 已初 见 成效 ．但 与 社 会 主义 市 场 经 济 体 制 的经 济 需 求 相 比还 有 较 大 差 距 。
一
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引 言
三、 政 府 预 算 管 理 体 制 改革 （ 一） 改革 的 当前 形 势及 方 向
政 府 预 算 管 理 体 制是 处 理 地 方 政 府 与 中 央 政 府 财政 分 配关 系 的制 度， 也是划分预算权限、 管 理 职 权 及 收 支 范 围 的 制 度 。 由 于 政府 预算 管 理 体 制是 财 政 管 理 体 制 的重 中之 重 ．同 时 财 政 又 归 属 于 政 治 的 经 济 内
照 实 际 需求 进 行 资 金 的 合 理 分配 ， 同时 使 国家 财 力 在 有 限 度 的 范 围 内
监 督 审 查 及 预算 的通 过 等 诸 多 问 题 缺乏 科 学性 。 另外 最 重要 的一 点 是 政 府 预 算 资 金不 够 科 学 ． 经 常 会 出现 资 金利 用 效 率 不 高等 情 况 ， 使 资 金
我国基层政府财政预算管理问题的探讨
我 国中央 以及个地方政府上报的财政预算草案是 在第二年的 ３月
份． 在 全 国人 民 代 表 大 会 上 进 行 审批 ， 并 且 审 批 结 果 并 不 是 立 即 能够 得 知 的 。一 些 地 段 偏 远 的 县 级 政府 做 出 的 预 算 要 到 将 近 ５月 份 才 能够 通 过审批 。 预算 方 案 是 对 年 度 工 作 计 划 的资 金 安 排 计 划 ， 按 照 现 有 的 财 务 周期开看 。 其 执 行 阶段 应 该是 在 １ 月到 ｌ ２月 。 因此 ， 预 算 草 案 的 审批 时
（ 三） 实 施 刚 性 预 算 管 理
政府只有做 好 了自身范围的财政 管理。才能够保障 自身在基层的公信
力 与 调 控 在 财 政 预 算 方 面 的工 作 现
状。 阐述 了财 政 预 算 中存 在 的 一 些 问题 ， 并 针 对 这 些 问题 提 出 了几 点 优 化策略， 旨在 帮 助提 高我 国基 层 政 府 财 政 预 算 管 理 的 有 效 性 。
制年度财政 收支预算 ， 进一步 细化预算管理 。 强化财政预算执行 刚性 。 财 政 预 算 一 经 人 大 审议 通 过 。 即进 入 实 施 阶段 ． 对 实 施 项 目要 作 为 一 项 经 济 性 工 作来 抓 ， 各 业 务 部 门要 按 月 编 制 项 目资金 使 用 计 划 ， 严 格 控 制
一
、
基 层 政 府 财 政 预 算 工 作 中存 在 的 问题
（ 一） 预 算 周 期 不 舍 理
在传统政府财政预算周期的计算上 ， 是根据 自然 年度来进 行的， 即
从 某 年 的 １月 １日到 该 年 度 的 １ ２月 ３ １日 ，但 根 据 我 国 现有 的 各项 财 政预算工作来看 ， 这 种 周 期 安 排 是 非 常 不合 理 的 。
完善我国政府预算管理体制的探讨
使财政难以对一个预算单位 的经费整体使 用情 况实施有效的监督和控制。加之预算编制较粗 、
管理水平不 高 、执行 中随意性大 、追加追 减的
情况 时有 发生 。
再次 ，部门预算 编制无标 准。部 门预算应 严格遵循人 员经 费按编制 、公靠依据的基础上 。但是 目前部 门预算 的编 制标准并无相关法律法 规规定 ，很 多部门编制
改革并完善我 国政府预算管理体制的若干对策。
关键词 ：政府预算管理体制 ；预算编制 ；预算执行 ；预算监督
中图分类号 ：Ｆ０ ２ 文献标识码：Ａ 文章编号 ：１７ — ３５ ２０ ）２ ０４ ｏ ６ ２ ０ ８ （０ ６ ０ — ００一 ４
一
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政府预算管理体制的内涵
改革后 ，这部预算法 已不能全面指导预算工作。
变为部门利 益甚至个人利益 的小金库 ，成为蚕 食公共利益 的巨大 黑洞。此外 ，我 国预算 的不
作者简介 ：黄仰玲 （ ９ ８ ） １ 一 ，女 ，汉族 ，广东潮州人 ， 士 ，助教 ， 究方向国民经 济学 财税方向。 ７ 硕 研
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完整性还表现在 部 门预算 的编 制上，由于我 国 目 的支出预算 是按资金 的性 质归类编制 ，不 前 同部门、单位的资金性质不同、来源渠道不 同， 于是各种资金如行政经费 、科 研经费、基建支 出等分别由不 同的职能部 门分 配和管理。这就
算 的调 整计 划 ，经 相 应 的 人 大 机 关 的批 准 ，然
年度的因素，作适 当调增 ，导致每年 的收支 以 定 比例 递增 。
一
最后 ，实施 部 门 预 算 改 革 与现 有 预 算 分 配
相关领 域 和法律 法规 配套 改革 相对滞 后 ， 目 前我国的预算法是 １９ ９５年 １ １日正式实施 月 的 《 中华人民共和国预算法》 ，其诞生于市场经 济体制构建初期 ，现 今我 国的客 观经济社会环 境发生了很大的变化 ，在 ２０ ００年实行部门预算
我国政府预算管理制度改革的主要观点综述
我国政府预算管理制度改革的主要观点综述2006-5-16 14:1经济纵横随着我国市场化改革的深化，政府预算改革成为市场经济体制改革的重要内容。
目前理论界与实际工作部门对此问题进行了多方面探讨。
现将主要观点综述如下。
一、我国预算管理制度方面存在的问题第一种观点认为，预算年度不合理。
我国一直实行历年制预算年度，（每年1月1日至同年12月31日）而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批，这种日历年度与财政年度合一的做法导致的结果为；1、预算的实际编制时间较短。
从每年11月前后布置预算编制工作到次年3月人代会讨论预算草案，通常只有两个月的编制时间。
2、人代会审议政府预算的时间很短。
如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式。
3、预算执行中出现法律空档。
预算年度的起始日先于人代会审批日，造成国家预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制，这意味着一年中有1/4的时间实际上没有预算，或者说执行的是未经法定程序审批的预算，不仅冲击了预算的正常进行，而且使国家预算的严肃性大打折扣。
[1]第二种观点认为，预算编制方面存在的主要问题有如下几个方面：1、预算编制缺乏前瞻性。
长期以来，我国的预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来，并以经济预测为基础，通过对经济周期、产业结构的发展变化来确定预算收支总体水平的发展变化及收支结构的调整。
我国尽管也编制财政发展的中长期计划，但实际执行中与年度预算基本上还是“两张皮”，致使年度预算对财政经济的约束相当有限，不能瞻前顾后。
2、预算编制方法不尽科学。
表现在：一是各部门经费多少不是取决于事业发展的实际需要，而是取决于原来的基数。
二是“基数法”固定了财政资金在部门间的分配格局，预算资金被套牢，财政无法根据机构和人员变动情况，相应调整支出规模，制约了财政对经济结构和布局的宏观调控。
预算管理一体化改革实践、挑战与优化路径
预算管理一体化改革实践、挑战与优化路径预算管理一体化改革实践、挑战与优化路径引言近年来，随着我国经济的快速发展，预算管理在我国的治理体系中发挥着重要作用。
然而，在当前的背景下，我国预算管理体制也面临一些挑战。
为了推动预算管理体制的改革，实现更高效、更有针对性的预算管理，我们需要探索一体化改革的实践，解决相应的挑战，并找到优化路径。
一、预算管理一体化改革的实践1. 建立综合预算管理制度为了实现预算管理的一体化，可以考虑建立综合预算管理制度。
这一制度将财政预算和项目预算整合在一起，实现对各个层级、各个领域的预算进行统一管理。
通过建立综合预算管理制度，可以提高预算调控的灵活性和精细化管理的效果。
2. 推行绩效管理理念绩效管理是预算管理一体化改革的重要组成部分。
通过建立绩效评价体系，可以将预算的分配与绩效挂钩，实现预算的优化配置和运用。
此外，利用信息技术手段收集和分析各项绩效数据，可以为决策提供科学依据，提高预算管理的效能。
3. 强化财政预算的透明度透明度是一体化预算管理改革的关键要素之一。
要加强财政预算的信息公开，让公众有权利了解财政资源的配置和使用情况。
通过建立财政预算公开制度，可以提高社会对预算管理的监督，增强预算管理的公正性和合法性。
二、预算管理一体化改革面临的挑战1. 预算管理体制的传统思维当前，我国预算管理体制普遍存在传统思维和审批导向的问题。
一些地方各级政府在预算管理中仍然保持着过去的思维方式，难以适应现代化的经济发展需求。
要推进一体化改革，需要突破传统思维的束缚，引入创新理念和方法。
2. 预算管理信息化水平不高预算管理信息化是当前的一个重要挑战。
预算管理需要大量的数据支持和信息交流，但目前很多地方预算管理的信息化水平还不高，存在信息孤岛和数据不对接等问题。
要解决这个问题，需要加大对信息技术的投入，建设统一的预算管理信息平台。
3. 预算管理制度改革的复杂性预算管理制度改革涉及到财政预算、项目预算等多个领域的改革，难度较大。
我国行政事业单位预算管理制度改革走向深入
我国行政事业单位预算管理制度改革走向深入我国行政事业单位预算管理制度改革走向深入,社会广角,刘晓飞尹燕约3029字近年来，随着部门预算、国库集中收付制度等公共财政改革的深入推进，财政资金运行管理新机制基本建立,预算执行管理不断加强。
但是年初预算到位率低、预算执行进度慢、项目支出管理不够严等问题仍然存在。
必须深化预算管理制度改革，加强预算执行管理。
一、如何加强行政事业单位预算管理制度为实现预算管理的科学化、精细化，更好地为改革发展稳定大局服务,财政部发出了进一步加强财政支出预算执行管理的有关事项通知。
（一)高度重视预算执行管理工作要充分认识加强预算执行管理的重要性，加强协调配合，建立部门责任制度，增强法治意识，强化预算执行的严肃性。
(二)切实加强预算编制管理要增强预算编制的真实性、准确性，提高部门预算到位率，严格按照规定时间办理调整预算工作，强化基本建设投资项目预算执行，提高政府投资项目预算下达的时效性,建立结余资金与预算安排衔接制度.财政部要求，有预算分配权的部门执行中下达投资计划或提出项目资金分配方案的时间，最迟不得晚于当年10月底。
预算调整申请时间一般为每年7月1日至10月底。
除据实结算类项目等特殊指标外，各级财政支出预算调整指标批复的截止时间，原则上为当年11月底。
属于动支预备费和财政超收收入追加支出指标的特殊项目，发文截止时间可以适当延长,但原则上不得超过当年12月20日.此外，预算内固定资产投资项目年初预留的投资计划应当在年度执行中及时下达，最晚于当年10月底之前全部下达,相应的支出预算于当年11月底下达完毕.项目预算需要调整的，应当按照规定要求上报审批。
（三）深化国库集中支付改革，健全预算执行管理运行机制要完善国库单一账户体系,加强用款计划管理，巩固完善预算执行管理新机制，加快推行公务卡试点，建立事前事中事后一体化的预算执行动态监控机制，规范专项转移支付资金的预算执行管理,积极稳妥推进专项转移支付资金国库集中支付.（四）推进政府采购制度改革，严格政府采购预算执行管理要强化政府采购预算编制管理,严格政府采购预算执行，提高采购效率，确保采购工作质量。
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完善我国政府预算管理体制的探讨摘要:政府预算管理体制是处理一国财政体系中各级政府间财政分配关系的一项基本制度,我国现行的政府预算管理体制存在着若干问题。
本文针对我国政府预算管理体制中存在的问题提出改革并完善我国政府预算管理体制的若干对策。
关键词:政府预算管理体制;预算编制;预算执行;预算监督一、政府预算管理体制的内涵政府预算管理体制是处理一国财政体系中各级政府间财政分配关系的一项基本制度,其核心是各级政府预算收支范围及管理职权的划分和相互间的制衡关系。
预算收支范围涉及的是国家财力在中央与地方,以及地方各级政府间如何分配的问题,而预算管理职权是各级政府在支配国家财力上的权限和责任问题。
建立政府预算管理体制的根本任务,就是通过正确划分各级政府预算的收支范围,规定预算管理权限及相互间的制衡关系,使国家财力在各级政府及各区域间合理分配,保障相应级次或区域的政府行使职能的资金需要,提高财政资金理和使用的效率。
二、政府预算管理体制存在的问题(一)法律法规不健全相关领域和法律法规配套改革相对滞后,目前我国的预算法是1995年1月1日正式实施的《中华人民共和国预算法》,其诞生于市场经济体制构建初期,现今我国的客观经济社会环境发生了很大的变化,在2000年实行部门预算改革后,这部预算法已不能全面指导预算工作。
如部门预算编制的时间、细化程度、公开程度都无法可依。
(二)预算编制制度不完善首先,预算编制内容不够科学。
财政部门提交的预算草案项目不细,预算报表所列科目级次过少,所列内容过粗,且没有比较详细的说明材料。
政府向人大提交的预算不但普通人大代表难以看懂,即使是许多专业人士也不甚明了。
这就会造成人大对政府的预算案“只决不议”的现象。
为了确保预算在接受人大的审议时能够被看懂,并保证预算执行中稳定性,必须保证算的详细和规范。
这就要求预算编制部门明确细化预算调整的具体内容和对预算超收使用的管理规定,确保预算的严谨。
其次,预算编制缺乏完整性。
长期以来,我国在财政分配中把财政资金分为预算内预算外。
这种双轨制运行既违背了预算的完整性原则,又削弱了财政的宏观调控能力。
由于对预算外资金缺乏监督和制约,使预算外资金演变为部门利益甚至个人利益的小金库,成为蚕食公共利益的巨大黑洞。
此外,我国预算的不40完整性还表现在部门预算的编制上,由于我国目前的支出预算是按资金的性质归类编制,不同部门、单位的资金性质不同、来源渠道不同,于是各种资金如行政经费、科研经费、基建支出等分别由不同的职能部门分配和管理。
这就使财政难以对一个预算单位的经费整体使用情况实施有效的监督和控制。
加之预算编制较粗、管理水平不高、执行中随意性大、追加追减的情况时有发生。
再次,部门预算编制无标准。
部门预算应严格遵循人员经费按编制、公用经费按定额、专项经费按论证的原则,使每项支出都建立在有可靠依据的基础上。
但是目前部门预算的编制标准并无相关法律法规规定,很多部门编制预算时都以上年度的执行状况为基数,考虑本年度的因素,作适当调增,导致每年的收支以一定比例递增。
最后,实施部门预算改革与现有预算分配权的矛盾。
我国现行的支出预算主要是根据支出性质进行编制和管理,而部门预算改革也是带来了难以克服的矛盾与困难。
各部门的基本建设预算由计委负责,科研经费预算由科技部负责,行政单位的工资和经费预算由国家机关事务管理局负责,预算职能被肢解,财政对部门预算的控制十分困难。
(三)预算审批中存在的问题由于财政部门提交人大审查的预算草案过于粗疏,加之预算审查专业性、技术性很强,而目前各级人大预算审查专业人员匮乏,因此,人大很难对预算进行细致的审查。
不仅如此,由于人大对预算案审查的时间过短,要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实。
一年一度的各级人民代表大会会期一般不超过15天,而人代会要依法进行各项预定的议程,其中审查预算的时间最多不超过一天,地方的人代会由于会期较短,留给审查预算的时间甚至只有几个小时,因而代表们没有充裕的时间仔细查阅预算草案。
多数代表在举手表决时其实并不知道政府预算的内容,更不用说对预算内容的真实性和合理性进行判断。
这样造成人大对政府预算的审议走过场。
政府的预算没有经过严格把关就生效并付诸实施,其结果是预算的执行和监督也同样失去意义,而且人大这种未尽职责的态度反过来助长了政府编制预算的随意性。
这样看来,预算的审议过程像是人大和政府在演戏,一方提交报告另一方通过无疑,彼此心照不宣、配合默契。
(四)预算执行方面的不足预算执行是整个预算工作程序的重要环节。
预算执行包括收入入库、支出拨付以及预算调整等都必须按照法律法规要求的程序进行,非经法定程序不得擅自改变。
《预算法》第9条规定: “经本级人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得改变。
”但由于预算只是一个财政年度之初财政收支的预期,在预算执行的过程中要求预算的绝对不变是不现实的。
《预算法》规定,如果在预算执行过程中遇到预算收入超收或短收情况时,政府应该提出追加或追减预算的调整计划,经相应的人大机关的批准,然后调整年度财政预算。
但这一规定例来不被重视。
在预算执行中,往往是地方财政预算才定好,国家部委又新出台了政策,财政支出变动性大,不确定因素多。
而且地方政府对预算的调整比较频繁,预算资金调剂过于随意,预算与决算往往有很大差距。
其原因直接缘于预算编制较粗,又缺乏科学论证,因而致使预算执行过程中经常发生追加追减现象。
但其实更深层次的原因却在于预算执行者并没有预算即法的观念,没有认识到不严格遵行预算就是违法,而且在实践中不执行预算也不受法律的追究,所以预算的权威性和强制性就历来被人们所忽视。
(五)预算监督方面存在的问题我国人民代表大会期间审议政府预算的时间很短,只能对预算进行总体性和一般性的审查,最终监督流于形式。
财政监督由于预算编制比较粗糙,预算指标不够具体,难以为预算监督提供确切依据,在客观上给预算监督造成了困难,又由于缺少行之有效的监督控制手段,导致预算监督不力。
在预算执行过程中财政部门对收入和支出预算的执行情况均缺乏有效的跟踪监督,财政决算后也很少对收入和支出预算的完成情况进行认真的考核和评价;财政对一个预算单位的经费整体控制较差,部门预算外收支脱离财政监督的状况未能从根本上得到改变。
三、改革和完善我国政府预算管理体制的对策针对以上存在的问题,按照十六届三中全会关于“深化部门预算、国库集中支付、政府采购和收支两条线管理改革”、“建立预算绩效评价体系”的决定,应进一步深化部门预算改革,完善政府预算管理体制。
具体说来应从以下几个方面着手:(一)完善预算法规在部门预算改革进程中,预算法规建设滞后的问题日益突出。
一是对《预算法》及其实施细则要进行修订。
建议将预算编制的周期延长到一年,并制定严格的预算编制程序表,将人民代表大会批准预算的程序提前到每个财政年度开始之前,使全部预算的执行都在法律程序的控制之中;二是对现有的会计制度和财务制度要进行调整,与部门预算编报口径保持一致;三是对相关的法规如财政、税务、国库等按部门预算的要求做出相应的调整。
(二)完善预算编制制度1.基本支出预算规范化在部门预算模式中,公共支出分解为“基本支出预算”和“项目支出预算”两部门。
基本支出预算是部门支出预算的组成部分,是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划,其内容包括人员经费和日常公用经费两部分。
其核心问题是定员定额的制定,尤其是定额的制定体现透明、公正、分类核定和量力而行的原则。
在目前尚未完全建立科学的预算定额体系条件下,所存在的问题,一是定员定额范围太窄,仅限于行政性经费,应逐步拓宽直至涵盖全部经费;二是定额项目欠细,目前只是支出“目”级科目的简单分类归并,未能细化,应细化到每一个“目”级科目;三是定额标准的设计停留于对实际预算拨款的简单平均,不能反映出各部门需要和实际消耗的真实水平,缺乏科学合理性,也难以摆脱传统预算编制“基数加增长”的方法,部门之间缺乏公平、公正。
因此,定额标准的设计既要考虑单位对资金的客观需要和财力可能,又要兼顾单位的实际支出和目标任务的调整。
2.项目支出预算科学化项目支出预算是部门支出预算的组成部分,是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标,在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划,包括基本建设类项目、行政事业类项目和其他类项目。
在目前的编制过程中, “项目”缺乏量化标准,基本支出和项目支出相互混淆,项目支出管理办法及操作程序上不科学,对项目库的管理过粗等。
我们认为,要建立科学的项目支出预算,一是要修改完善项目支出预算管理办法,对现行的项目支出分类办法进一步细化,量化“项目”审核标准,完善项目库管理办法;二是将基本建设支出、企业挖潜改造资金和科技三项费用等财政资金安排的项目,逐步真正地纳入“项目支出预算”范围;三是建立项目支出预算的绩效考评制度,为逐步建立政府绩效预算打下基础。
3.统一预算分配权实行部门预算还应将其他宏观经济管理部门目前拥有的一些预算分配权统一起来。
从根本上讲,解决有预算分配权部门的问题最彻底的办法是取消现行部门的预算分配权,预算分配权由财政部统一行使。
从部门预算编制过程看,有预算分配权部门的存在直接制约了编报部预算的及时、完整和统一。
相应地,可以通过转变政府职能,调整政府有关部门的职责分工,规定这些有预算分配权的部门工作重点由直接分配资金转向制订行业规则、定额标准、引导其他部门做好项目立项工作等,在预算资金的分配上,财政部门应充分征求和听取他们的意见。
目前可采取的做法是加快改革步伐,逐步取消这些部门的预算分配权。
4.积极进行必要的配套改革(1)部门预算与财政国库集中支付制度相结合。
财政集中支付是部门预算能够有效实施的基础措施,在各部门建立国库统一账户,将财政性资金的收入和支出全部包括在统一的预算和一个账户中。
可以分几步走:第一步,将行政机构的全部财政性资金(财政拨款和各项收费、基金)纳入预算管理;第二步,将所有政府部门(包括事业单位)的全部财政性收入和支出纳入预算管理;第三步,争取将所有国有部门的资金(包括资产)往来全部纳入预算管理。
(2)与绩效预算相结合。
将预算支出落实具体的工作绩效,才能真正提高财政支出的效率。
第一步可现在项目预算部分实行编制绩效预算,组织有关专家进行绩效目标的设计和考核,使预算成为防止政府官员贪污腐败的一道坚实的制度屏障。
(三)提高预算草案审议实效除了首先强化人大对政府预算监督外,还要加强人代会对预算的审议能力,延长人代会对预算的审议时间。
为加强对预算的审议能力,有学者认为可以在人民代会中设立预算委员会,辅助人代会行使预算审批权,辅助人大常委会行使预算调整审批权和决算审批权。
也有人认为,审计机关应逐步由政府组成部门改变为独立的监督机构,进行预算的审查。