保送生政策变迁的多源流分析

U N IV ER SI T Y EDU CA T IO N SCI EN CE大学教育科学2011年第2期(总第126期)保送生政策变迁的多源流分析*李 峻(南京邮电大学 高等教育研究所,江苏 南京 210046)[摘 要]多源流理论是一种新颖的政策过程分析框架,它不但可以揭示不同利益相关者对政策决策发挥的影响,还可以揭示偶然的社会事件或政治事件开启政策之窗的可能性。

通过对保送生政策的变迁过程进行多源流分析,我们可以清晰地看到保送生政策本身存在弹性过大的 政策漏洞 ,在 权力黑洞 的侵蚀下形成政策变迁的问题源流;学术界对保送生政策公平性的质疑以及建议是政策变迁的政策源流;我党追求社会公平与和谐的执政理念形成了保送生政策变迁的政治源流,在 隆回事件 和 泰安事件 的 催化 作用下三个源流汇聚在一起,最后使保送生政策大幅度调整。

[关键词]保送生政策多源流理论政策分析[中图分类号]G649 21 [文献标识码]A [文章编号]1672 0717(2011)02 0046 05一、政策过程:从阶段理论到多源流理论政策科学的创始人拉斯韦尔认为,政策科学 一方面是对政策过程的关注,一方面是对政策过程中所需知识的关注 ,并就此形成政策分析和政策过程两个体系的公共政策模型。

政策分析模型在经济学家和公共行政学家之间占据主导地位,依靠类似杜威主义的程序和理性调查;政策过程模型在政治科学家之间占据主导地位,并将注意力集中在确定政策过程的阶段上 [1]。

拉斯维尔建构了 决策过程 的 概念图系以便指导人们在总体上了解任何集体行动的主要阶段 [2](P23)后来,他把政策制定过程分解为 情报、提议、规定、合法化、应用、终止和评估 七个分立的阶段来简化公共政策决策的复杂性。

这些既能相互融合,又各具特点、风格与价值的阶段序列就是政策过程的阶段论。

过程阶段论在上世纪90年代以前对政策科学的发展做出了巨大的贡献。

其优点是 把政策过程分解为有限的几个阶段或子阶段,我们可以对每一个阶段进行独立的考察,也可以考察任何阶段之间或所有阶段之间的关系,从而使公共政策变得更容易理解 [3],并且 阶段论有助于政策科学从一个纯学术的方向走向一个更具判断性的艺术、行业 [4]。

这种建立在逻辑实证主义基础上的传统政策科学认为,可以找到政策过程中存在的客观规律,以确定政策从问题的识别到议程的建立再到政策的产生中的因果联系,进而达到对公共政策进行预测的效果。

但是后来,阶段论受到越来越多的批评。

美国政策学家萨巴蒂尔认为,阶段论因为没有确定一套控制各个阶段内部和各个进程之间的系列因果因素,而不具有真正意义上的因果关系理论,对阶段顺序描述也不准确;存在合法的、自上而下的偏见;并且阶段法仅关注某项重大法律的单一政策循环圈。

因此,掌握政策过程的知识并不能对未来的政策走向进行预测。

阶段论在其产生认识论和方法论基础上陷入了困境,因此, 阶段法的积极作用很有限,有必要寻求更好的理论性框架取而代之 [5]。

此时,后现代政策理论试图通过话语转向来重新构建政策科学的理论基础。

他们认为公共政策仅*[收稿日期]2010 12 28[基金项目]南京邮电大学引进人才科研启动基金项目 高考制度重建 基于利益相关者理论的视角 (N Y209033)[作者简介]李 峻(1976 ),男,湖南新宁人,教育学博士,南京邮电大学副教授,主要从事高等教育政策研究。

李 峻:保送生政策变迁的多源流分析大学教育科学 管理方圆仅是 公众关心的事,同时又具有活力和能量的场。

能量一词意味着场中有足够的目标和意图,这些目标和意图使人们被吸引、被激动、被改变 [6]。

在一个能够表演社会话语的公共能量场中,每个参与者都有参与话语、自由表达自身利益和要求并为之努力行动的权力,这些代表不同利益要求的行动最终能够对政策决策发挥影响。

因此,政府无法主导政策,政策的变迁往往具有偶然性和无法预测性,并且政策过程的内容也要比简单的阶段划分要丰富和复杂得多。

多源流理论、倡导联盟理论、政策扩散理论和制度选择理论在诸多的后现代政策理论中具有代表性,其中多源流理论更是一种比较有创见性、解释力和发展潜力的理论模型。

1995年美国政治学家约翰 W 金登在科恩的 垃圾桶模型 的基础上提出了多源流分析的基本框架。

他认为,在政策系统中存在着问题流、政策流和政治流3种不同的源流。

问题在社会四处漂流,但不是所有的问题都能够得到政策制定者的关注从而上升到政策议程,只有当 各种问题开始引起政府内部及其周围人们的关注 的时候才能被识别。

就政策流来说, 有一个其工作重心就是要产生政策建议的政策共同体,构成整个共同体的人员包括专家和官僚、规划评估方面的人员、预算部门的人员、国会的办事人员、学者、压力集团以及研究人员。

他们各自都有自己最得意的想法或自己的打算;他们在这些政策共同体中四处散发自己的思想。

在这种选择过程中,有些思想政策建议得到了重视,而另一些思想则被抛弃 。

而 政治溪流包括像国民情绪的摇摆不定、公共舆论的变化莫测、行政当局的更换、党派或意识形态在国会中分布状况的改变以及利益集团的影响这样的要素。

这条溪流中实践的发生往往不依赖于问题溪流和建议溪流 [7](P109)。

这3条源流彼此独立,其发生、发展和运作都不依赖于其他源流,但它们在某一关键时间点上汇合到一起,从而打开 政策之窗 ,问题就会被提上政策议程。

政策之窗 的开启是 政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会,或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会 [7](P209),最可能促使 政策之窗 开启的是社会事件或政治事件。

但是 政策之窗 并不经常打开,且开启的时间也不长。

政策建议的倡导者需要抓住并利用 政策之窗 开启的机会促使自己的政策主张与问题流、政治流相结合,上升到政策议程,达成政策结果。

多源流理论能够揭示偶然的社会事件或政治事件开启政策之窗的可能性,为我们提供了一种研究政策过程的新视角。

二、保送生政策的变迁历程1984年北京师范大学等 冷门 的行业性院校开始试点招收保送生。

人们期待通过保送生政策来减少高考 一考定终身 的弊端,并建立一种以考试为主、以保送为辅,使拔尖人才脱颖而出的招生制度。

1985年保送生试点院校扩大到包括北京大学在内的43所高校。

保送的条件是德智体一贯优秀,有较强的创造能力的应届高中毕业生,招收人数控制在计划招生总数的2%以内(师范院校控制在5%以内),可以列在招生计划来源的机动数中,中学保送学生比例在全校毕业生人数的5%。

1985年全国普通高校招收保送生6000余名,占招生总数的1.2%;1986年招收3000多人,占招生总数的0.56%[8]。

1988年2月,国家教委印发 普通高等学校招收保送生的暂行规定 将高校招收保送生比例上调到3%,师范院校为10%,并明确招收保送生的条件为:综合表现优秀的高中应届毕业生或者中师应届毕业生,三好生或优秀学生干部优先;在国际中学生学科奥林匹克竞赛集训的优秀高中应届毕业生。

20世纪90年代保送生政策基本稳定,但学科特长生的认定范围则逐年扩大,招生人数也逐年上升。

1992年保送生约1.4万人,约占2%;1993年保送生16272人,约占1.7%。

据不完全统计,从1984年~2000年,共有10万名高中生通过保送生制度进入大学。

但保送生政策存在的一些缺陷日益显现,少数学校开始 推良不推优 甚至 推劣 不推 良 ,走后门、拉关系、询私舞弊、弄虚作假、违法乱纪等现象越来越严重。

为此,教育部要求对保送生进行综合能力的测试以及提出高中会考成绩的等级要求,同时要求各中学接受社会监督,公布保送条件和保送名单。

自1999年起,有资格招收保送生和有资格推荐保送生的高校、中学,分别由国家教育部和各省、区、市教育主管部门确定。

2000年教育部还要求各省市在保送生参加综合能力测试以后划定录取最低控制线。

然而,堵塞漏洞的修补措施并没有制止弄虚作假现象。

部分中学或学生家长到高校通过各种手段获取指标,甚至学校与家长联合起来造假。

2000年湖南隆回一中、山东泰安一中等地的舞弊案引起了社会和教育主管部门的极度关注。

2001年,教育部对保送生政策进行了重大调整: 压缩规模、严格标准、严格管理 ,取消指标分配,变数量控制为质47李 峻:保送生政策变迁的多源流分析大学教育科学 管理方圆量控制; 明确规定了只有四类普通高中应届毕业生才有保送资格; 将保送生人数从25000人削减为5000人; 在公共网公布保送生名单,接受社会监督; 增加高校对保送生进行文化测试及相关的考核环节。

此后,保送生政策进入稳定期,仅在2007年,作为高考招生诚信机制建设的一部分,教育部增加了对提供虚假材料的保送生进行处罚的条款。

保送生政策从1984年试行以来,以2001年为分水岭大致可以分为两个政策重点有明显差别的阶段:从保送生规模来看,在前阶段保送生范围从农、林、师等冷门专业扩展到所有专业,招收的人数多达25000,占整个招生计划的2%左右,但后阶段每年的规模在6000人~8000人左右,占招生计划的1%左右;从保送标准来看,前一阶段试图回避统一高考 死标准 的弊端,偏重于保送的 软标准 ,操作空间非常大,而后一阶段为了维护保送生政策的公平性,侧重于保送的 硬条件 ,其政策的弹性空间很小,特别是2006年开始对保送生实行文化测试和相关考查制度,几乎使得原始意义的保送生政策荡然无存;从政策导向来看,前阶段重内容建设,不断丰富政策的适用范围,后阶段重政策意义建设,不断增强政策的公平性。

三、多源流的保送生政策分析1.问题源流: 政策漏洞 遭遇 权力黑洞保送生政策可以弥补统一高考在选才时过于 标准化 而失去差异性甄别的弊端,使一部分 偏才 或 奇才 中学生通过特殊的选拔机制进入高校学习,对人才选拔起到了积极作用。

但是 制度作为借助国家权利而推行的规范化的实践策略,在指向一定目标和问题解决的同时,又不断产生新的问题 [9]。

由于受社会不正之风的侵蚀,保送生制度一度滋生出腐败现象,违背了保送生政策实行的初衷。

一些中学为了追求升学率, 推良不推优 ,甚至 推劣不推良 ,拉关系、走后门、徇私舞弊,高校也以保送作为 寻租 的手段。

保送生政策最大的漏洞在于保送条件过于弹性。

在 普通高等学校招收保送生的暂行规定 中保送生的3项条件中,除了第3条 参加国际中学生学科奥林匹克竞赛集训 的标准较为明确外,第1条 德智体美和在劳动教育中表现一贯优秀 、第2条 志愿献身教育事业,并具备从事教师工作素质 都是软性标准,随意性大、可信度低,之后又不断降低保送生的标准,很难利用技术手段防止 荐良不荐优 和弄虚作假等问题。

据统计,某市1988~1994年的1718名保送生中只有210名保送生获得过国家级或省级学科竞赛奖,而校级 三好学生 和无获奖者达到766人,占总人数的43.8%[10]。