17.政府预算执行控制

2012-5-141政府预算执行控制徐曙娜

1上海国家会计学院版权所有课程框架6第一部分预算执行控制方法6第二部分国库的功能与运作6第三部分政府会计制度改革与政府财务报告制度的建立22012年

6第一部分预算执行控制方法

32012年

第一部分预算执行控制方法6一、预算执行的两大问题7一方面，合规性：预算执行的目标、支出周期、财务控制以及对预算拨款的管理规则

7另一方面，实施的监控：预算会计、审查和实施政策以及对人员与购买性支出的管理

2012年4第一部分预算执行控制方法6二、预算执行的目标与控制71、预算执行的基本要求¾难点是如何把握合规性和合理的预算调整之间的界限。投入控制与产出控制72、投入控制与产出控制¾资源投入－－产出－－政府政策目标的实现

52012年二、预算执行的目标与控制73、投入控制¾（1）内容：控制支出总额：财政基准和控制程序对各投入项目的资源（支出）转移进行管制。¾（2）缺点：投入控制核心是合规性，有两个缺点。¾（3）支持：合规性需要事后审计、奖惩机制和内部管理系统的配合和支持。…2012年62012-5-142二、预算执行的目标与控制74、产出控制¾产出控制的核心是绩效¾产出控制需要灵活性¾灵活性不能改变政策和稳定的目标¾产出控制并不全盘否认投入控制和合规性2012年775、过度开支与支出低估¾（1）过度开支的结果往往导致拖欠。¾（2）过度开支的原因：–预算外资金的存在二、预算执行的目标与控制–例外程序的存在–预算准备过程的低效率–特殊利益集团和政治压力的原因¾支出低估

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5、过度开支与支出低估¾（3）避免过度开支的措施合规性控制，主要通过加强审计系统和报告系统；健全的预算准备程序和适当的制度安排，即合理的公共治理。¾（4）支出低估的原因预算及规划准备的不充分，并导致预算经常调整；建设性项目的低估往往是由于投资项目的事前融资和支出情况很难精确估计。2012年9¾（5）避免支出低估的措施–对建设性支出实行现金流量预算；–预算执行控制时应考虑到支出的低估；–健全预算准备等5、过度开支与支出低估

2012年10第一部分预算执行控制方法6三、支出周期与合规性控制7支出周期一般包括：分配拨款与拨付资金；承诺；取得/证实；付款。71、分配拨款与拨付资金是支出周期的开始阶段¾是支出周期的开始阶段；¾这个阶段分两个步骤。

112012年三、支出周期与合规性控制72、预算承诺¾（1）承诺作为一个阶段，是为未来付款义务发生的阶段；¾（2）承诺作为概念：包括法定承诺和核实阶段的支出产生，例如债务清偿、人员开支等。¾（3）承诺作为概念包括：多年期承诺（后续承诺）、年度承诺和管理性储备2012年122012-5-14

373、取得/核实¾（1）取得商品和服务；同时核实商品、服务与合同或订单是否一致；¾（2）应计制政府会计下，这个阶段会形成负债，但不同于欠款。三、支出周期与合规性控制74、付款付款可以通过支票转帐、支付现金、以货易货协议、从税款中抵扣等。后三者有问题。2012年1375、支出周期各阶段的合规性控制¾（1）承诺阶段的合规性控制，承诺阶段进行财务控制的必要性在于确认。包括5个关键要素。¾（2）取得/核实阶段的合规性控制主要是核实有关凭证，确认所得到的商品与服务与凭证的

三、支出周期与合规性控制

规定相一致。¾（3）付款前的会计控制和最终付款后的审计。支付者与前述控制者必须分开。前述控制者可以是内部承担即内部控制模式，也可以由核心部门负责即外部控制模式。

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76、职责分工¾每个支出部门中的核心机构与一般支出机构的关系。–（1）干预模式，即核心机构对支出机构的规划管理施加许多干预。）自主模式即支出机构有很到的自主裁量权三、支出周期与合规性控制–（2）自主模式，即支出机构有很到的自主裁量权。

2012年15第一部分预算执行控制方法6四、资金拨付和现金管理71、日常现金配给¾（1）原因：高估预算；或者现金不足¾（2）缺陷：◆预算项目的优先性被破坏可能更多的是考◆预算项目的优先性被破坏，可能更多的是考虑应急和政治因素◆预算两张皮◆导致拖欠2012年16四、资金拨付和现金管理72、预算实施计划和现金计划¾（1）我国大部分地方采用1/12来拨付现金，有欠妥当。¾（2）准备预算实施计划或现金计划要考虑的因素：2012年1773、应计制预算下的现金拨付¾（1）应计制预算下的年度拨款不等于现金支付。¾（2）需要特定的机制来控制现金：四、资金拨付和现金管理◆国库和审计部门对现金流量进行事前控制：现金计划和拨款使用的月度监测报表。

◆强有力的会计系统◆核心部门的强有力的评估技术能力

2012年182012-5-14474、付款与会计控制¾（1）主要有两种模式：集中付款与分散付款。¾（2）集中付款下又有三种模式：集中会计核算、分散会计核算和集中与分散相结合的核算模式。

四、资金拨付和现金管理

2012年194、付款与会计控制–国库集中收付制度：是以国库单一帐户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度的简称，是指从预算分配到资金拨付、使用、银行清算，直到资金到达商品和劳务提供者帐户的全过程，由国库直接支付和控制。202012年

–分散收付制度：财政收入通过征收机关直接缴入国库，支出时，先由支出单位编制预算草案，由核心部门审核汇总经同级立法机构审批后成为正式预算，核心部门按计划按预算直接将预算资金从国库拨付到支出单位开设在商业银行的账户上支出单位再根据有关规定和预算要求自行支付购买商4、付款与会计控制上，支出单位再根据有关规定和预算要求，自行支付购买商品和劳务的各类款项，并在年度终了时编制财务决算报表，报送核心部门。

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¾集中付款下的三种会计核算模式：①集中收支，分散核算。在这种模式下，各公共部门和单位的收支通过国库单一账户体系进行，但收支账由各单位自身核算即每一公共部门和单位都保留自身的核算，编制和报送各自的会4、付款与会计控制每公共部门和单位都保留自身的核算，编制和报送各自的会计报表。从这里可以看到，这种模式下，政府财政部门从预算单位获得的仅仅是会计报表上的信息，并不包括全部的细节。

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¾集中付款下的三种会计核算模式：②集中收支、集中核算。在这种模式下，不仅各部门和单位的收支集中通过国库单一账户体系进行，对它们各自的收支账务核算也集中由出纳署或财政直接进行。

4、付款与会计控制③集中收支、分散核算和集中核算相结合。在这种模式下，预算单位作为基本核算单位，拥有自己的财务管理系统，核算自己单位的收支帐，最后将所有的财务数据都要输入政府账务中心的数据库，这种模式需要政府有一套高度发达的计算机网络系统。2012年23¾分散付款下也有集中核算和分散核算两种。¾集中付款比分散付款更能控制财政支出。¾集中付款、集中核算有利于控制会计凭证的有效性，但会迟延付款并可能按照供应商的优先性取代规划的优先性而安4、付款与会计控制

延付款，并可能按照供应商的优先性取代规划的优先性而安排付款。

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5¾集中付款、分散核算和集中付款分散与集中相结合的核算模式可以减少发票处理和申请付款过程中的迟延，以及扭曲预算执行的风险。在上述情况下，只要符合预算，资金的拨付决定权其实在支出机构而不是核心部门。（上述模式又称为部分分权模式）

4、付款与会计控制

¾结论：如果一个国家的基本控制程序不存在，就必须集中收支、集中核算。但不管实行哪一种模式，对现金余额和政府银行帐户的集中化控制，和一个健全的报告系统是绝对必须的。

2012年2575、其他事前的外部控制¾（1）其他事前的外部控制主要是指对承诺的事前控制。¾（2）对承诺的控制有两种模式：一是由核心部门承担；二是由支出部门自己控制前者可以促进现金管理和加四、资金拨付和现金管理二是由支出部门自己控制。前者可以促进现金管理和加强核心部门对预算实施的监督，但可能会造成核心部门对支出部门日常预算管理干预过多。后一种模式下必须计量承诺，并对承诺实行集中化管理，从而有利于财政部门的监督。2012年26

5、其他事前的外部控制¾（3）结论：外部对承诺的控制是很难有效实施的，因为政治因素的存在。所以外部控制应集中在主要问题上，主要是拨款的合规性控制，而对支出部门的预算政策应该给予更多的自主权，但这样作必须加强报告系统和审计、以及内部控制制度。

2012年27第一部分预算执行控制方法6五、预算拨款与预算会计71、拨款的年度性质¾（1）拨款的年度性规则，即当年没有用完的预算拨款将被取消。这种规则的不良效应：刺激建立预算外资金；隐藏资金和年末突击花钱等。2012年281、拨款的年度性质¾（2）改变拨款的年度性规则，允许递延使用，会导致预算的年度有效性。

¾（3）变通的做法，允许资本性支出递延或一定比例的支出递延等。

¾（4）发展中国家应允许递延，但递延应是渐进的，并应得到财政部的批准，以准保这不会发妨碍有效的支出控制。

2012年29五、预算拨款与预算会计72、预算科目间的资源转移¾（1）控制投入项目间资源转移（即经费流用）的模式：允许部门自由地进行转移；财政部门批准才能转移；严格禁止转移。¾（2）OECD国家己经开始向支出部门提供整笔拨款，允许支出部门内部的自由转移。但不损害立法机关采纳的预算政策之间、规划之间或管理单元之间的优先性。¾（3）发展中国家一般需要对人员开支和其他经济类别开支之间的资源转移加以管制。2012年30