我国高新技术产业开发区管理模式比较研究

东湖高新区跨越洪山、武昌、江夏三区，对区域内高新技术产业进行管理，部分基础设施和配套设施的建设由所处区承担，所以若参照一级行政区域成立完整对口的机构，则势必造成机构臃肿，也没有这个必要。

但这样也存在弊端，即高新区在权限上不可避免地与所跨区域的政府发生双重领导的矛盾。

其二为与所在行政区合一型，如北京中关村、青岛高科技工业园。

在这种管理模式下，实行一套机构、两块牌子，既有区一级政府机构设置，作为一个完整的行政区域而存在，同时又是对高新区进行管理的工委和管委会班子，实行园区合一的管理体制。

既承担开发区的开发建设任务，又承担区政府行政管理和社会职能，使其不同于一般的开发区，也不同于一般的行政区。

这里却存在一个矛盾，如果既有所在行政区一级政府，又有开发区机构设置，则势必造成机构的臃肿和膨胀，给开发区管委会增加了许多社会管理职能，分散管委会发展高技术产业的人力、财力、物力，不利于行政机构精干高效的运转，又不利于高新区实行统一规划和协调发展，使高新区的发展目标偏移，削弱了管委会市级综合管理权限，使管委会的体制模式、管理方式走样，不利于在高新区建立现代化的行政管理体制。

如果开发区仅以区域内高新技术产业为管理对象，这样是避免了前面谈及的缺陷，但高新技术产业除了在资格认定、工商登记、征税等必要的行政和经济管理环节享受新的政策规定之外，其余大量的技术创新和经济活动还要受传统计划体制的制约，因此新旧体制的矛盾碰撞在企业发展过程中不可避免。

这是一个值得认真探讨的问题。

其三为独立行政区型，如苏州高新区，既是国家级高新技术产业开发区，又是苏州市的新城区，包括四个功能区，同时下辖一个镇和一个街道。

其管理机构为新区管理委员会，下设十八个直属机构，全面负责新区的管理和建设，行使完整的一级政府权力。

其发展机构为新区经济发展集团总公司，成员企业包括全资、控股、参股三类，投资领域涉及高新技术、金融、服务、建筑、交通运输等许多方面。

总公司又联合其它公司成立了新区高新技术产业股份有限公司。

在这里，也许我们可以看到未来中国城市发展和新兴政府的雏形：科学的城市规划，明确的政府职能及相应的机构设置以及合理的政府-企业关系、政府-社会关系。

总体而言，管委会职权较大，综合管理职能较全的管理体制，有利于在开发区创建起步阶段的发展，有利于协调开发区发展中各种关系，提高办事效率。

相反，管委会职权较小，管理职能不全，使开发区发展中许多问题难以协调，不利于高新区的发展。

1.2政企合一型该类型是开发区管委会与建设发展总公司实行两块牌子，一套人马，主要职能机构合署办公，既具有行政职能又具有经济职能，管委会行使市级管理权限，负责对高技术区实行统一领导，如南京浦江高新区、西安高新区。

这是一种较有争议的管理模式。

提倡“政企合一”者认为这样简化了关系，少去了一些繁琐的协调工作；而赞同"政企分开"者则认为"政企分开"可以割断企业对政府的依赖，增强企业提高经营效益的积极性，避免企业吃政府的大锅饭，加重政府负担。

在西安高新区，开发总公司下属四大直属公司和一个控股的股份有限公司，均为独立法人资格的企业。

其中业务独立的三个公司均按照独立企业的方式运营，完全做到了政企分开。

建设开发公司因更多是承担区内的市政、社会公用设施的建设任务，其经营策略在总体上还需服从高新区招商引资和经济社会发展的大局，因此不能完全推向市场；管理服务公司承担社会化服务业，但为了优化投资环境，在其发展早期应予以支持。

总体而言，西安高新区在政企关系方面的处理是比较合理科学的，所以对这种管理模式应客观评价。

在总公司创建初期，这种模式有利于总公司的快速起步和全面发展，但政企合一也可能导致总公司发展动力不足及过多依赖于管委会的行政职能等问题，由此造成总公司市场压力不大，自我发展能力不强，不能迅速适应市场经济的要求和建立现代企业制度。

实践证明，开发区总公司在创建起步阶段，政企合一利大于弊，但随着总公司的发展政企分开就成为必然。

1.3 企业主导型该种类型的高新区主要以园区的建设开发总公司来管理，在沿海开放城市的高新区大多采用这一模式，如早期的深圳科技工业园区、上海张江高科技园区由高科技园区总公司进行管理，负责园区的规划、建设及招商引资。

总公司成立张江高新技术发展促进中心，此为一全资服务性机构，主要通过国家的政策，提供包括场地、资金、开发条件、信息、人才交流指导性管理等在内的综合服务，为持有高技术成果的创业者创造局部优化环境，达到扶持高技术企业发展，促进科技成果转化的目的。

公司还通过募集设立方式组建了上海张江高科技园区开发股份有限公司，通过股份制改造，促进园区的开发建设、由此我们可以看出这种模式有利于集团公司的发展有利于运用经济杠杆进行高新区的开发，但弊端也正由此而产生。

由于开发区没有行政管理机构，在征地、规划、项目审批和劳动人事等方面没有行政职能，行政协调能力不强，使开发区在发展过程中受到多方面限制而要克服这种弊端，授予总公司部分行政职能是必需的。

同时总公司的发展本身也需要政府部门的支持，在张江，国家科委、卫生部、国家医药管理局和上海市政府与园区共建了"国家上海生物医药科技产业基地"，加快了园区生物医药科技产业的发展；为提高园区决策现代化、科学化水平，由学术界人士和上海地区有关政府部门领导、企业家、金融家组成"园区顾问委员会"、"专家咨询委员会"。

所以无论哪一种管理模式，政府部门的参与和支持是必不可少的．２管理模式的缺陷2.1 开发区及管委会的法律地位不明确在现行普遍的管理模式下，开发区管委会作为市政府的派出机构，且多数享受市一级经济管理权限，但是这种权力下放是没有法律地位的，某些授权与我国现行的行政管理体制存在制度和体制上的磨擦。

其一，开发区管委会的市级管理职能与我国现行的某些专项法规如土地法、规划法等还存在一定的矛盾。

其二，管委会作为市政府的派出机构，并没有明确的法律地位和身份。

国家和地方政府赋予开发区的扶持政策和管委会的现行管理职权及运行机制还没有以法规的形式确定下来，不能适应开发区的发展，也不能适应社会主义市场经济的要求，所以如何形成按市场经济运行的高效快捷的管理运行机制，又具有明确的法律和合适到位的政府职能，而非行政区域的高新区管理机构和管理体制，就构成了我国高新区管理体制改革和发展的一对基本矛盾。

2.2 管委会的领导体制不健全目前大多数开发区都设立了由市委和市政府主要领导挂帅的领导小组，成立初衷是协调管委会同市直有关部门之间的关系，并对开发区重大问题进行决策，但从运行情况看，小组很少或没有开展实质性工作，不能及时了解和解决开发区建设和发展中面临的体制、管理、资金项目等重大问题，成了名不副实的"领导"。

另一方面表现为"多头领导"，即开发区分别由多个市领导分管开发区的科技、规划、土地等不同的任务，造成管委会向市委、市政府汇报工作的不便，也不利于市委市政府加强对开发区的领导。

而这种矛盾的产生，归根到底源于处于中枢环节的协调小组-领导小组工作没有落到实处，所以方案之一是改革领导小组的工作方式和活动程序；方案之二是进一步抛弃"多头领导"产生的前提，即重新分配权力，合理划分管委会和市委、市政府的权限从而确定科学的工作程序。

2.3管委会的管理权限没有落实"封闭式管理，开放式运行"是理顺开发区管理体制，完善运行机制的一个重要标志，否则就"特"不起来，不能实行超常规的发展。

所谓"封闭式管理"，就是如果开发区管委会作为市政府的派出机构，代表政府在辖区内统一行使经济和行政管理权限；市直各部门对开发区的工作不插手、不干预，由开发区自己管理自己；开发区内预算内收入全部留给开发区使用（按分税制要求该上交的除外）。

而目前许多开发区并没有真正实行"封闭式"管理，市直有关部门将一些必要的行政管理权限，特别是规划、建设、土地、工商等方面的权力（主要是一些有利可图的部门）没有真正下放。

同时，这种"双重派出型"的机构设置造成管理上的双重矛盾，条块分割，难以建立起统一、高效的运行机制，即使管委会对产业发展、基础设施建设等重大决策的权力难以真正落实，无法作到决策中心一元化，又给某些职能部门过分干预开发区行政事务的机会，经常出现政出多门，竞相收费的现象。

在省及省级以下的高新区这些表现尤其突出。

2.4开发区机构设置不科学主要表现为两个方面。

其一，未能按照职、责、权一致的原则合理设置机构。

在任何管理系统中，都把职责一致看作一个定律，即要依法明确规定各个机构的职责范围从而授予相应的权力，尽可能减少职权交叉，分工过细，同时要"简政放权"，合理划分上下左右各部门的职责权限。

而现实中的情况却是由于我国行政体制改革尚未有根本性突破，开发区行政管理受宏观环境制约，许多开发区为了与上级有关部门对口、衔接，管委会相继设立了妇联、团委、计生委等机构，或者为"加强"对高新区的管理，增设机构，增设人员，造成机构臃肿人员增多。

有的管委会２００多人中非经济管理人员就占了2/3从而严重影响行政管理效能，导致高新区向非高新区的管理体制复归。

其二，管理机构、服务机构和支撑服务体系交叉不清。

由于未能充分明确政府的职能，主要是政府管理职能和服务职能之间的关系，在机构设置和实际运行中就表现为政府与企业、政府与社会政府与中介组织的职责不分，对企业而言，政府行使了过多的行政管理职能；对社会中介组织而言，政府又承担了太多的社会管理职能，这样不利于机构的精简、高效和规范，保证政府和企业的良性运转，步上传统政府机构设置的老路。

３管理模式的创新上述管理模式各有优劣，但就现阶段而言-不考虑其将来发展的趋势，无论是在城郊新建，还是在城内改造，管理效率最高、发展最快的应属相对独立封闭式的行使一级政府职能的行政区式管理模式。

目前，全国开发区按此模式建立和改造的越来越多，这正说明了其优越性和方向性。

但在开发区发展的不同阶段，可采用不同的管理模式，不可一概而论。

虽然中国高新区在发展中选择了不同的管理体制和模式，但随着开发区的成熟，其管理模式和体制总会或者应该表现出某种共同的规律和趋势，笔者认为以下几点将在高新区未来的发展渐趋明显：3.1明确开发区及管委会的法律地位高新区现有的管理体制和运行机制以及管委会的职能基本上都是通过市政府规范性文件或领导小组会议决定授权形成的，而这些文件和会议并不具备法律效率，缺乏法律保障，其中部分授权与现行行政管理体制存在磨擦，所以，一方面应加快高新区立法步伐明确高新区及管委会的法律地位。