政策性金融发展新阶段——以中国农业发展银行为例

政策性金融发展新阶段
政策性金融发展新阶段 ————以中国农业发展银行为例以中国农业发展银行为例
以中国农业发展银行为例
2015年10月21日
2015年4月，中国政府网公布国务院关于同意国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行改革实施总体方案的批复，中国三家政策性银行改革实施总体方案正式开始实施。

这既是政策性银行的一件大事，也是政策性金融乃至整个金融界的一件大事，标志着按照党的十八届三中全会部署完善金融市场体系的重大突破。

笔者拟以中国农业发展银行为例进行分析。

此方案的出台，也标志着农业政策性银行经过20年探索实践之后又进入了一个新的发展阶段。

发展农业政策性金融是长久性战略决策
发展农业政策性金融是长久性战略决策 农业发展银行改革方案出台实施，既是对党的十八届三中全会关于推进政策性金融改革要求的贯彻落实，也是从战略层面、顶层设计上对中国政策性金融，当然也包括农业发展银行的改革发展作出了全局性、长远性设计，也表明了农业政策性银行在我国农村金融体系中应是长期存在的一种金融形式。

政策性金融的存在与发展具有深刻的经济与社会必然性。

其理论依据在于，市场经济体制并非万能，它的选择不一定完全及时、完全有效、完全合理，在利益诱导下，许多极具全局性、公共性特征的项目，它往往会不予选择或自觉地滞后选择；且从资源配置的角度来讲，微观配置主体立足于选择经济有效性目标，宏观配置主体则偏向于选择社会合理性目标，两者之间的矛盾，需要通过一种兼备达成经济有效性与社会合理性目标的载体来解决，政策性金融就成为必然选择。

其实践依据在于，一个多世纪以来，政策性金融伴随科学技术水平和近现代商品经济的发展，国民福利的提高，生产力发展水平与信用关系的不断扩展与深化，国家干预及经济社会发展稳定、宏观经济金融调节控制任务的深化，而逐渐形成为一种同商业性金融平行并列的持久性、稳定性的正式制度安排，成为各市场经济国家近现代金融体系中普遍的、不可或缺的重要构成部分。

其重大意义在于，不管发展水平高低、富有程度高低的国家，不管处于什么发展阶段，都有强位弱势群体的存在，而强位弱势群体的长期客观存在和对金融服务需求的渴望是政策性金融产生发展的永恒理由。

在三维金融架构视角下界定农业政策性金融业务范围及关系
在三维金融架构视角下界定农业政策性金融业务范围及关系 三维金融架构是笔者近年来提出的一种对金融基础理论的扩展与提升，而在国家战略与政策层面则是一种顶层设计，其核心是在三维立体架构下科学确定商业性金融、政策性金融、合作性金融三者在各国金融体系中的地位与作用。

它强调，三者不是平行彼此孤立的三元金融体系，而是相克相生、相辅相成，构成共发展共繁荣的彼此不可分离的紧密架构。

从一般意义上讲，各国都是以商业性金融为主，政策性金融和合作性金融为辅，前者为主体，后者为两翼；前者是全方位的，后者在空间上、地域上具有不同程度的限定性，三者协调配合形成一种立体架构，分别实现市场性、公共性与合作性等不同的经营目标，为一国经济社会发展提供有力有效的金融支持。

在“三农”领域，在农村金融体系中，农村合作金融应是农村金融的基础，农业发展银行应发挥主导和骨干作用，与其他农村金融主体协调配合、互为补充，形成支农合力，为推动城乡发展一体化提供持续有效的金融支持。

发挥主导和骨干作用，就需要从市场经济全局、国民经济全局，从政策性金融不可或缺不可替代、只能加强不能削弱这一战略与理性高度强化农业政策性银行的职能，以系统论为指导界定与扩大农业发展银行业务范围，在国家财力允许的范围内，最大限度地扩大政策性业务的覆盖面，并适时动态调整，促进农业政策性金融从全局角度更好地支持农业农村经济发展和社会进步。

在办好政策性业务的同时，农业发展银行可以有限地办理一些自营性业务，也就是商业性业务。

这是国际上政策性金融的普遍做法。

这种做法有利于农业发展银行把握市场信息与市场需求，触摸市场最新动态与发展趋势，丰富业务技术与经验，优化内部激励与管理，减少财政补贴与开支。

但自营性业务须是与政策性业务相关的或延伸的业务或服务，在规模与数量上是有限制、而不是任意比例的，且与政策性业务实行严格分账户管理。

同时，
农业发展银行在办理自营性业务的过程中，可与其他农村金融主体有适当的业务交叉，但应尊重商业性金融机构的优先选择权，避免形成彼此间的竞争。

三者彼此是互助互促而不替代，交流合作而不竞争。

政策性金融的最高宗旨是实现政策性或公共性目标
政策性金融的最高宗旨是实现政策性或公共性目标 多年来，关于政策性金融机构所应遵循的最高宗旨或最高目标，是单一的政策性或公共性目标，还是政策性目标和市场性目标并列的双重目标，在这一根本问题上是有严重分歧的。

这个问题本来十分清楚，即从政策性金融的本质出发，政策性目标理所当然是其最高目标，而市场化运作则只是其具体业务运营管理中的重要原则。

两者的关系，是目的和手段的关系，是全局与局部的关系，二者根本不在同一个层级上，不能混为一谈。

国务院批复提出，农业发展银行要坚持以政策性业务为主体，明确责任和风险补偿机制。

由此可以看出，对于农业发展银行的经营宗旨，农业发展银行改革遵循的是单一的政策性目标，把市场化运作界定为一种手段，并以科学的风险补偿机制确保农业发展银行财务上可持续，从而更好地发挥农业政策性银行的职能作用。

政策层面上的明确界定，有利于引导政策性金融回归本色，理性确立经营目标，与商业性金融、合作性金融构成三维金融架构，为我国经济社会发展提供强有力的支撑。

政策性金融可持续发展必须实现六大协调均衡
政策性金融可持续发展必须实现六大协调均衡 笔者于2002年2月就提出并阐述了政策性金融可持续发展必须实现的六大协调均衡。

实现商业性金融和政策性金融总量与结构间的总体协调均衡；实现国家资源宏观配置主体同微观配置主体，宏观目标社会合理性同微观目标经济有效性间的协调均衡；实现赋予政策性金融的特殊宗旨、目标、任务同其拥有的资本与资金综合实力间的协调均衡；实现政策性金融性质职能的特殊公共性、政策性、非营利性同其具体业务运营管理的市场性之间的协调均衡；实现履行政策性金融公共性职能而产生的财务缺口同国家赋予其的自动补偿机制间的协调均衡；实现国家对政策性金融全力综合配套支持同适度监督间的协调均衡。

十多年过去了，上述六大协调均衡仍然是有效的、重要的和需持久坚持贯彻的。

政策性金融应建立科学的资本金补充机制并具有较高的资本充足率。

国务院批复指出，农业发展银行要确立以资本充足率为核心的约束机制。

目前，在国际上的实践中，政策性银行资本充足率一般也是高于商业银行的，如日本政策金融公库为12.8%，印度国家农业和农村发展银行为24.95%。

从资本金的筹措途径来看，一般通过内部积累和外部筹集两种渠道进行。

前者通过留存收益的积累来增加资本金的数量，是一种良性、持久、根本的手段；后者通过注资、发行次级债等方式筹集资本金。

同时，笔者建议，国家应整合各财政性支农、助农资金及补贴等，重新规划分类，将其中可以走金融性
通道、催生造血功能的资金，一律划归农业发展银行，以无息或低息贷款的形式，有借有还，良性循环。

加速政策性金融立法加速政策性金融立法，，依法建立董事会完善治理结构
依法建立董事会完善治理结构 在依法治国的大背景下，加速中国政策性金融立法，既十分必要又非常紧迫。

今后应遵循依法建行、依法运营管理、依法形成科学严密的决策权力与制约监督机制结构。

在政策性金融一行一法的总原则下，积极地加速政策性金融立法。

从程序与逻辑上讲，政策性银行的董事会是依据于该银行的银行法确立的，但在中国尚未立法的条件下，暂以政府的相关文件实行之。

国务院批复指出，农业发展银行要建立规范的治理结构和决策机制。

一般而言，健全的治理结构是现代企业制度的核心，是现代银行的管理基础，直接影响着银行的竞争力、经营绩效和运行安全，政策性银行虽然是一般企业，但在业务运营管理上也是如此。

它与一般的金融企业不同，政策性金融机构具有政府背景、国家信用、公共性等独有的特征，这就决定了在治理结构方面政策性金融与商业性金融的不同。

在目标追求上，政策性金融以贯彻执行国家意图、实现社会效益为首要目标；商业性金融则以维护股东利益和追求自身利润最大化为宗旨。

在组织架构上，从国际实践来看，政策性金融机构的董事会成员主要由政府相关部门委派的部门懂事和少数专家学者型独立董事组成，突出政府部门共同治理的理念；商
业性金融机构董事会成员则以股权董事为主。

在职能上，政策性金融机构董事会更需履行贯彻落实国家有关金融扶持政策、协调有关政府部门之间的关系等职能。