省级乡镇人大工作地方性法规之比较

省级乡镇人大工作地方性法规之比较作者：符乔荫来源：《人大研究》2018年第09期各地应当坚持问题导向，进一步学深悟透中央精神，不断加强包括乡镇人大工作立法在内的乡镇人大工作和建设。

其中，乡镇人大工作立法应当力求“管用”、突出重点。

2015年6月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（以下简称《意见》）。

之后，县乡人大工作和建设普遍受到重视、得到加强。

一个突出表现是，各省、自治区、直辖市认真贯彻落实中央精神，根据同年8月修改的地方组织法、选举法、代表法，相继修改完善或重新制定了本行政区域的乡镇人大工作等方面地方性法规。

由于工作需要，笔者近期通览了各省、自治区、直辖市的乡镇人大工作地方性法规（以下简称“省级乡镇人大工作法规”），重点研读了部分省的乡镇人大工作法规，在此基础上作了一些简单的分析比较。

一、省级乡镇人大工作法规概览笔者的阅读和比较分三步进行：首先，根据法规规范的对象，对所有省级乡镇人大工作法规进行阅读和比较。

省级乡镇人大工作法规大体上可分为三类：一是规范乡镇人大工作的法规（二十五个，即辽宁、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、青海、河北、山西、山东、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、广东、海南、贵州等十七个省；新疆、内蒙古、宁夏、广西、西藏等五个自治区；北京、天津、重庆等三个直辖市）。

二是规范县乡两级人大工作的法规（一个，即上海市）。

三是规范乡镇人大主席团和乡镇人大主席、副主席工作的法规（五个，即湖南、云南、四川、河南、福建等五个省）。

其次，从上述所有省级乡镇人大工作法规中选择第一类法规进行阅读和比较。

此类法规规范的对象是乡镇人大工作和建设，共有二十五个。

笔者主要从两个方面分析：一是从贯彻落实《意见》看，有两种情形：（1）2015年下半年以来进行了修正、修订或重新制定的，共二十三个。

其中，省的十六个（辽宁、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、青海、河北、山西、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、广东、海南、贵州）；自治区的四个（内蒙古、宁夏、广西、西藏）；直辖市的三个（北京、天津、重庆）。

（2）2015年下半年以来未作修改或修订，也未重新制定的，共两个（山东、新疆）。

二是从乡镇人大工作法规的名称看，有三种情形：（1）名称为“乡镇人民代表大会工作条例”（含“乡镇人民代表大会条例”，下同）的，共二十二个。

其中，省的十六个（辽宁、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、青海、河北、山西、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、广东、海南、贵州）；自治区的五个（新疆、内蒙古、宁夏、广西、西藏）；直辖市的一个（重庆）。

（2）名称为“乡镇人民代表大会组织条例”的一个（北京）。

（3）名称为“乡镇人民代表大会工作若干规定”的两个（天津、山东）。

第三，对2015年下半年以来修正、修订或重新制定的法规进行阅读和比较。

基于《意见》的里程碑意义，笔者专门选择上述法规中2015年下半年以来修正、修订或重新制定的二十三个法规，从三个方面进行分析：一是从出台时间上看，有三个时段：（1）2015年的两个（山西、安徽）。

（2）2016年的十八个（辽宁、黑龙江、陕西、甘肃、河北、江苏、浙江、江西、湖北、海南、贵州；内蒙古、宁夏、广西、西藏；北京、天津、重庆）。

（3）2017年的三个（青海、吉林、广东）。

二是从完善方式上看，有三种情形：（1）修正的十五个（辽宁、河北、山西、江西、海南、陕西、甘肃、青海；内蒙古、宁夏、广西、西藏；北京、天津、重庆）。

（2）修订的三个（吉林、安徽、广东）。

（3）重新制定的五个（黑龙江、江苏、浙江、湖北、贵州）。

三是从法规结构上看，有两种体例：（1）设章的二十个（辽宁、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、青海、河北、山西、江苏、浙江、安徽、江西、广东、海南、贵州；宁夏、广西、西藏；北京、重庆）。

（2）不设章的三个（湖北、内蒙古、天津）。

在上述设章的二十个法规中，设七章的九个（陕西、甘肃、青海、河北、山西、安徽、广东、海南、北京），设六章的六个（吉林、江苏、浙江、贵州、宁夏、西藏），设五章的五个（辽宁、黑龙江、江西、广西、重庆）；条数最多的五十二条（重庆），最少的二十八条（西藏），三十至四十条不等的七个（辽宁、黑龙江、河北、山西、江苏、江西、贵州），四十至四十六条不等的十二个（吉林、浙江、安徽、广东、海南、陕西、甘肃、青海、宁夏、广西、北京）。

二、各省乡镇人大工作法规比较根据湖南省实际，笔者进一步选择了2015年以来，由省人大常委会修正、修订或重新制定的乡镇人大工作法规，重点进行分析比较。

这一部分法规共有十六个，不含自治区、直辖市的乡镇人大工作法规，2015年以来未修改的省的乡镇人大工作法规，以及各省的乡镇人大主席团和乡镇人大主席、副主席工作法规。

按照出台时间顺序，十六个法规依次出自以下各省：山西（2015年11月26日）、安徽（2015年12月18日）；河北（2016年3月29日）、江西（2016年4月1日）、陕西（2016年5月26日）、甘肃（2016年7月29日）、江苏（2016年7月29日）、浙江（2016年7月29日）、辽宁（2016年7月29日）、黑龙江（2016年8月19日）、湖北（2016年9月14日）、海南（2016年9月28日）、贵州（2016年9月30日）；青海（2017年3月31日）、吉林（2017年7月28日）、广东（2017年9月28日）。

就法规名称而言，十六个法规中，十五个为“乡镇人民代表大会工作条例”，一个为“乡镇人民代表大会条例”（以下统称为“乡镇人大工作条例”）。

本文主要从以下几个方面作出比较。

（一）立法目的。

十六个条例中，有十四个写了立法目的，但表述有所不同：有的是为加强乡镇人大工作和建设，完善人大制度（广东、浙江）；有的是为加强乡镇人大制度建设，保证乡镇人大依法行使职权（湖北、甘肃、海南）；有的是为保障（使）乡镇人大依法行使职权（江苏、山西）；有的是为加强乡镇人大制度建设（陕西）；有的是为加强（规范）乡镇人大的工作（贵州、青海）；有的是为推进地方民主法治，加强基层政权建设，规范乡镇人大工作（吉林）；有的是為加强基层政权和民主政治建设（河北）；有的是为加强基层政权建设，保证乡镇人大依法行使职权（辽宁）；有的是为坚持和完善人大制度，充分发挥基层国家权力机关和人大代表作用，推进国家治理体系和治理能力现代化（黑龙江）。

上述表述，似可分为三类：一类是着眼于保障乡镇人大依法行使职权（湖北、甘肃、海南、江苏、山西、辽宁）；一类是着眼于加强乡镇人大制度和人大工作（广东、浙江、陕西、贵州、青海）；一类是着眼于加强基层政权和民主政治建设（河北、吉林、黑龙江）。

两个省（江西、安徽）的条例没有写立法目的。

（二）立法依据。

十六个条例都写了立法依据，但表述也有所不同：有的是“根据宪法和地方组织法、选举法、代表法”（河北、海南、湖北、黑龙江、甘肃）；有的是“根据地方组织法、选举法、代表法”（青海、安徽）；有的是“根据地方组织法、代表法”（浙江）；有的是“根据地方组织法”（山西、江西、广东、贵州、江苏）；有的是“根据宪法和地方组织法”（陕西、辽宁）；有的是“根据宪法和有关法律”（吉林）。

（三）立法体例。

十六个条例中，有十五个设章，均含总则、附则（山西、安徽、河北、江西、陕西、甘肃、江苏、浙江、辽宁、黑龙江、海南、贵州、青海、吉林、广东）；一个未设章（湖北）。

十五个设章的条例中，有十四个基本上以“人民代表大会”“人民代表大会主席团”“人民代表大会主席、副主席”“人民代表大会代表资格审查委员会”“人民代表大会代表”为序设章（山西、安徽、河北、江西、陕西、甘肃、浙江、辽宁、黑龙江、海南、贵州、青海、吉林、广东）；一个依次按“机构职责”“会议制度”“监督工作”“履职保障”设章（浙江）。

体例上值得注意的是，十四个设章的条例具体情况有差异。

1.从人民代表大会层面看，设“人民代表大会”一章的十个（河北、江西、陕西、辽宁、海南、吉林、广东、贵州、黑龙江、江苏）；“人民代表大会职权”“人民代表大会会议”各设一章的四个（山西、青海、甘肃、安徽）。

2.从主席团和主席、副主席层面看，设“人民代表大会主席团”一章的十个（山西、辽宁、黑龙江、河北、陕西、海南、吉林、广东、贵州、江苏）；设“人民代表大会主席、副主席”一章的七个（河北、陕西、海南、吉林、广东、贵州、江苏）；设“人民代表大会主席团和主席、副主席”一章的四个（江西、青海、甘肃、安徽）；既未设“人民代表大会主席、副主席”一章，也未设“人民代表大会主席团和主席、副主席”一章，而是将“主席、副主席”相关内容写在“人民代表大会主席团”一章的三个（山西、辽宁、黑龙江）。

3.从人大代表层面看，设“人民代表大会代表”一章的十二个（山西、河北、陕西、辽宁、海南、青海、广东、贵州、黑龙江、甘肃、江苏、安徽）；既未设“人民代表大会代表”一章，也未在其他各章就代表工作或代表履职等作出规范的两个（吉林、江苏）。

4.从选举工作看，设有“代表资格审查委员会”一章的九个（山西、河北、江西、陕西、海南、青海、吉林、广东、江苏）；设有“人民代表大会主席、副主席和乡镇长、副乡镇长的选举、辞职、罢免和补选”一章的两个（甘肃、安徽）。

（四）立法重点。

总的看，十六个条例政治站位都很高，都注重认真贯彻落实《意见》精神和同年相应修改的地方组织法、选举法、代表法，按照“总结、继承、完善、提高”的原则和“不抵触”“可操作可执行”的要求，紧密联系本地实际作出规定，重点聚焦坚持党的领导、健全乡镇人大工作制度和组织制度、加强乡镇人大建设，有高度、有新意、有特色。

1.坚持党的领导。

十六个条例中，有一个在总则第三条明确规定：“乡镇人民代表大会应当坚持党的领导，围绕中心、服务大局，坚持民主集中制，从实际出发，依法行使职权，维护本地区广大人民群众根本利益。

”（广东）。

2.重申法定职权。

在十四个设有“人民代表大会”或者“人民代表大会会议”或“人民代表大会职权”一章的条例中，除贵州外，十三个都重申了地方组织法第九条关于乡镇人民代表大会职权的规定（山西、安徽、河北、江西、陕西、甘肃、江苏、辽宁、黑龙江、海南、青海、吉林、广东）。

3.健全工作制度。

十六个条例普遍注意按照《意见》要求，健全乡镇人大工作制度，重点规范乡镇人大依法行使决定权、选举权，以及会议组织等工作。

主要有：一是具体规定了每年乡镇人大会议的次数、时间及主要议程。

①会议次数。

多数条例规定“每年一般（或至少）举行两次会议”（贵州、湖北、浙江、江苏、安徽、海南、甘肃、青海、吉林）。

有的规定“一般每半年举行一次，每年至少举行一次”（辽宁）；有的规定“每年至少举行一次”或“每年至少举行一次，一般举行两次”（山西、江西、黑龙江、河北）。

②会议时间。