政策评估的理论_模型与方法_王瑞祥

下面 , 我们就其中的几类重要模型作一详细讨 论。 3 .1 目标获取模型
顾名思义 , 目标获取模型就是将政策目标作为 评估时所持的唯一标准 。根据 Vedung 的解释 , 这 种评估方法需要做两个判断(如图 2):(1)政策或 计划是否在目标领域内取得了预期的结果 ;(2)所 观察到的结果是否该政策作用的产物 。
预 测 Vol .22 , No .3 FORECAS T ING 2003 年第 3 期
政策评估的理论 、模型与方法
王瑞祥
(中国科学院 科技政策与管理科学研究所 , 北京 100080)
摘 要 :政策评估是政策科学研究的一个重要问题 。 本 文从政策评 估的理 论基础 、评估 标准 、评估方 法 、评估活 动的 制度安排及其在不同国家的适用性四个方面入手 , 对国外政 策评估研究 内容做 了一个 简单的概 述 , 并就政 策评估标准问题 , 具体介绍了几种常用的评估模 型 。 关键词 :政策评估 ;评估标准 ;评估模型 ;评估方法 ;制度安排 中图分类号 :G301 文献标识码 :A 文章编号 :1003-5192(2003)03-0006-06
取得的结果作为评估对象 , 不考虑它在整个社会范 常是为了解决原有政策所引起的新问题(这些新问
围内带来的其它影响 。实际上 , 政府行为的外部效 应是很强的 。一项政策实施后将会在目标领域之
题往往是由“侧面影响” 造成的)。 故而 , 评估者所 得侧面影响的信息对于决策者制定新的政策或计
内 、目标领域之外出现许多预料不到的 、或不希望 划是非常重要的 。
下的 9 种模型分为两大类 。 当成本列入考察范畴 时 , 就存在比较政策成本与政策效果的问题 , 这时
单地套用一般的评估准则 。正如图 1 所示 , 这样的 政策 评估 工作往 往 要由 同 行 专 家 来 进 行(适 用“ 同
需要采用经济模型(其中包括了三类有一定差别的 评估方法);否则 , 只将政策实施后产生的效果作为
成本 — 效果模型 (cos t-ef f ect iveness)
成本 — 收益模型 (cos t-b en efi t)
专业模型 (professional models)
同行评议模型 peer review
图 1 根据评估标准的不同建立的 10 种评估模型[ 3]
首先 , 对于专业性非常强的某些具体政策 , 必 须根据专家的意见制定特殊的评估标准 , 而不能简
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Vol .22 , No .3 预 测 2003 年第 3 期
(运用“综合评估模型”), 有时则只需将最终结果作 为评估对象(其余的 5 种模型均属此类)。 就政策 实施效果而言 , 目前存在两套基本的评估体系 ——— 基于 目标的 评估(goal-based evaluatio n)和基于需 求的评 估(need-based evaluation)。 前者 对应图 1 中的“目标获取模型” 、“侧面影响模型” 、“自由目标 评估模型” ;后者包括“用户导向模型” 、“相关利益 人模型” 。
所取得的结果与目标是否一致 ? 对结果的监控
一项政策 或计划
政 策与所观察到的结果间有无联系 ? 对政策影响力的评估
在目标 领域内 取得的结果
图 2 目标获取模型[ 3]
3 .2 侧面影响模型 目标获取模型只将政策实施后在目标领域内
的评估结论就只能由他们自己来做了 。 根据“路径相关”的说法 , 一项新政策出台 , 经
3 政策评估标准
对某项政策的评估到底应该持什么样的标准 , 这怕是 学术 界争 论最 多的问 题之 一 。 瑞 典学 者 Vedung 在其专著 Public Policy and P rog ram Evaluation 中针对政策评估标准问题 , 归纳出了 10 种模 型(如图 1 所示)。
目标 (g oals)
1 引言
自从 1951 年美国学者拉斯韦尔提出“政策科 学”的概念以来 , 世界各国学术界 、政界对政策研究 的重视程度与日俱增 , 政策研究的范畴也从决策前 的政策分析逐渐扩展到政策制定 、执行 、评估等各 个方面 。其中“政 策评估” 是一个很 重要的内容 。 广义的“ 政 策 评 估” 包 括 政 策 的 事 前 评 估(p rospective ex-ante evaluation)、执行评 估(moni toring interim evaluation)、事后评估(ret rospective ex-post evaluation)三种类型[ 1 , 2] , 但目前国外一些学者将政 策的事前评估归入“政策分析”(Policy Analysis)的 范畴 , 而狭义 的“ 政策 评估” 则专 指事后 评估[ 3] 。 本文所讨论的“政策评估”取其狭义解释 。
政策科学是一门交叉科学 , 它是用政治学 、经 济学 、数学等学科的理论和方法作为基础建立起来 的 。 最初解释政府干预经济运行合理性的理论就 是经济 学上 所讲 的“市 场失灵”(market f ailure)。 一项政策的出台是否合理 , 政府干预是否有效 , 就 看它能不能解决市场机制在某些领域的失灵问题 , 能不能弥补“看不见的手”固有的缺陷 。
目标获取模型可以说是一种最简单 、最直观的
政策评估模型 。但是 , 由于该模型将一个复杂的评 估问题处理得过于 简单 , 故而 其缺点也是很 明显 的 :(1)政策目标可能是模糊的 , 因而不易判断目标 到底有没有实现 , 而且由于制定政策时的环境条件 与进行评估时相差很大 , 原定目标可能早已不适合 现在的情况 , 故而对它的评估也就失去了意义 ;(2) 一项政策可以设立多个目标 , 而且不易从中遴选出 一个主要目标 ;同时多个目标之间还可能有冲突 , 因而对目标实现情况的评估很难进行 ;(3)不考虑 政策实施后出现的非预期结果 ;(4)决策者可能会 为实现一个战略目的而制定某项政策 , 这时他宣称 的政策目标其实已意义不大 , 如果只将原定目标作 为评估标准 , 显然是不合适的 ;(5)不考虑政策的实 施过程 , 将政策的落实看作是一只“黑箱” , 而且不 考虑政策的实施成本 ;(6)“目标获取模型”认为政 策执行者是严格按照决策者的意旨行事的 , 但事实 并非如此 , 如“政策扭曲” 、“上有政策 , 下有对策” 。
近年来 , 西方国家政府对社会 、经济事务干预 程度 的加 强和国 内民 主决 策体 制的 完善 使得“ 政策 评估”问题越来越受到人们的重视 。如“如何合理 地分配和使用有限的财政收入 ?”“每一笔预算支出 是否都实现了其原定目标 ?”等问题成为议会 、政府 和公众关注的焦点 。 因此 ,“政策评估”实践的范围 越来越广 , 其理论研究也得到了相应的发展 。
行评议模型”)。 当然 , 一般的政策评估都应征询专 家的意见 , 不过在 制定评估标准时 只将其作为参
评估标准时 , 有图 1 所示的 6 种模型 。 第三 , 政策实施后 , 可能马上见效 , 可能过很长
考。 其次 , 排除了上述例外情况后 , 我们可以将余
一段时间才见效 , 也可能两种 效果兼而有之 。 有 时 , 需要对 政策实施后出现的 情况进行综合 考察
对于政策评估者来说 , 在用“市场失灵”理论对 某项政策给出正面 评价的同时 , 更应该关注 所谓 “政府失灵”(government f ailure)的问题 。在 某些 领域 , 市场机制无法实现资源的最优配置 , 但政府 的介入很可能使情况更加恶化 。 扭曲价格信号 , 制 造寻租机会或破坏市场的公正性往往是政府干预 不பைடு நூலகம்避免的后果 。
近年来 , 国外政策评估研究主要集中在以下几
个方面 :(1)政策评估的理论基础 ;(2)政策评估标 准 ;(3)政策评估的具体方法 ;(4)政策评估活动的 制度安排及其在不同国家的适用性 。 本文将对上 述问题做逐一介绍 , 并就政策评估标准及其相关模 型进行重点分析 。 2 政策评估的理论基础[ 4]
目标获取模型 (goal-attainment model)
侧面影响模型 (side-effects model)
结果 (results)
自由 目标评估模型 (goal-free evaluation model)
效果模型 (effectiveness models)
系统组成成分 (system components)
Stuty on the Rationale , Models and Methods of Policy Evaluation
WANG Rui-xiang
(Institute of Policy and Management , Chinese Academy of Sciences , Beijing 100080, China) Abstract :Policy evaluation is an impo rtant problem of policy sciences.T he author studies the problem from the following four aspects :the ra tio nale , criteria , methods and institutional arrangement of policy evaluation .Furthermo re, the author analyzes several universal policy evaluation models in the lig ht of different evaluation criteria . Key words:policy evaluation ;evaluatio n criteria ;evaluation models ;evaluatio n methods;institutional arrangement
出现的结果 。政策评估者如果要客观 、全面地评估 一项政策 , 就必须将这些结果都纳入考察范围(见