我国煤矿安全监察体制存在的问题及其完善措施

我国煤矿安全监察体制存在的问题及其完善措施摘要：近些年来，矿难频繁发生，煤矿安全问题已经成为社会公众最为关注的焦点问题之一，同时也暴露出我国现有的煤矿安全监察体制存在一些不足之处。

文章通过对煤矿安全监察的内涵进行阐释，并对我国煤矿安全体制在煤矿安全监察主体和煤矿安全监察立法两方面存在的问题进行剖析，提出完善煤矿安全监察体制的几点措施以满足经济和社会稳定发展。

关键词：煤矿安全安全监察监察体制中图分类号：f247 文献标识码：a文章编号：1004—4914（2012）06—241—02煤炭占我国一次能源生产和消费的约70%左右，是我国重要的一次能源，该产业的发展关系到我国的经济命脉，为我国国民经济持续快速发展提供重要的能源保障。

然而不容忽视的是，近些年来，矿难频繁发生，煤矿安全问题已经对国民的生命安全、财产安全和国家的经济社会发展产生很大的影响。

因此需要建立科学有效的煤矿安全监察体制来保障依法办矿、依法治矿和安全生产。

一、我国煤矿安全监察的基本内涵煤矿安全是煤矿企业不容忽视的工作，因此做好煤矿安全监察工作是至关重要的。

所谓的煤矿安全监察是指国家任命和指派有相应资质的安全监察机关和检查人员，代表国家对各级政府机关、企事业单位、生产组织及工作人员执行国家《安全生产法》及其有关法规、条例和标准情况进行监督、纠正和惩戒，以防止和减少安全事故，保障人民群众的财产和安全。

二、我国煤矿安全监察体制目前存在的问题科学的、可行性强的煤矿安全监察体制是管理和调节煤矿安全生产运行的指挥棒，为煤矿安全生产提供制度保障。

结合近些年来发生的特大重大矿难事件，对我国现行的煤矿安全监察体制进行反思，我国现行煤矿安全监察体制仍存在以下不足之处。

（一）安全监察体制主体存在重复性多元化的管理机制是我国的煤矿安全监察体系一个比较突出的特点，主要是由国家的煤矿安全监察与地方煤矿安全监察共同监管（省、地市分别都设有安监局、煤监局、煤炭工业局，县一级设有安监局、煤炭局），最后由企业的相关人员负责监管。

国家的安全监察局与各个省的监察分局之间相互监察、相互监督，若发现问题，及时上报，并及时下发整改通知。

这些部门分别依据《煤矿安全监察条例》、《安全生产法》、《煤炭法》的规定，对煤矿业进行安全工作监察，这种组织机构之间的重叠，如果不能得到有效的协调，难以形成合力，容易产生职能交叉、权责不分明等问题。

遇到煤矿事故问题，机构之间相互指责，相互推卸责任，一旦发生重大的矿难，整个地区甚至整个省所有的煤矿产业全部停业整顿，此种治标不治本的安全管理模式，起不到根治事故的效果。

马克思曾经说过“为了100%的利润，有人敢践踏一切人间的法律；为了300%的利润，有人就敢犯任何罪行甚至上绞架的危险。

”不少煤矿企业的老板会受到追求高额利润目标的驱使，无视法律、漠视生命，在整顿检查期间偷偷生产，容易造成更多安全事故的发生。

另外，组织机构不具有独立性，国家安全监察局和地方政府对各地煤矿安全监察局进行双重领导和双重监督，地方政府出于一些特殊的利益关系或者对局部利益的考虑，会影响其在执法过程中的抉择，进而影响执法的严肃性和结果的公正性。

（二）我国煤矿安全监察立法上的缺失虽然我国在煤矿安全立法方面的工作起步较晚，但经过法律学者和广大群众几十年的努力，从形式上，我国已经形成较为完善的煤矿安全法律体系，如国家有关安全生产方面的法律《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国矿山安全法》、《中华人民共和国矿产资源法》等，还有《中华人民共和国煤矿安全监察条例》、《中华人民共和国矿山安全法实施条例》等行政法规，还包括一些地方性法规以及国家煤矿安全监察总局和一些直属机构发布的关于煤矿安全生产的部门规章。

但是，由于多种原因，这一法律体系仍存在着诸多问题有待于进一步完善。

1.立法指导思想较落后。

贯穿我国全部立法活动的基线和准则就是立法原则和立法指导思想。

建国初期，我国立法指导思想奉行“宜粗不宜细、原则化、概括化”，在一定程度上推动了我国法律体系的全面建设，使得政治，经济、文化、生活等方面形成有法可依的局面。

但是，随着社会经济的发展，经过实践证明渐渐暴露出这种立法指导思想的滞后性，相关法条之间缺乏系统性和条理性。

而煤矿安全涉及到人与人之间、人与自然之间的协调关系，是一个复杂的体系，因此，在当前注重依法治国和建设社会主义法治国家的形势下，我国在煤矿安全立法上需要具有前瞻性、科学性和针对性的立法指导思想。

2.法律可操作性较弱。

部分法律的规定过于理想化和原则化，不切合实际，如《安全生产法》第90条“生产经营单位的从业人员不服从管理，违反安全生产规章制度或者操作规程的，由生产经营单位给予批评教育，依照有关规章制度给予处分；造成重大事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任”，但是对于此处的重大事故如何界定，对于煤矿安全生产违法行为达到何种程度构成犯罪等问题，没有一个统一的、可操作性的标准；对于违反煤矿安全规定施行行政处罚的标准也不具体，如《煤矿安全监察行政处罚暂行办法》第37条规定“煤矿井下采掘作业，未按照作业规程的规定管理顶帮，露天未按照设计规定，进行采剥作业，对深部或临近井巷造成危害的，由煤矿安全监察机构责令改正，可以处2万元以下的罚款”。

关于未按照作业规定的顶帮现象，不同面积的处罚如100平米和1平米是否相同？在现实中对于如何处理这些问题就存在着相当的难度，难以把握处罚的尺度；煤矿安全是一个复杂的系统，而我国的《矿山安全法》只有50条，遇到实际问题的时候只能依据劳动部的《实施条例》和各省的《实施办法》这些下位法，当上位法与下位法出现冲突时，知法和守法都难以适从。

3.自由裁量空间较大。

对于煤矿安全生产违法行为进行罚款的行政处罚，由于对于罚金的具体数额规定不够详细、不够具体，因此执法尺度不一致，自由裁量的空间较大。

违法行为相同但是处理结果却不相同，造成执法的随意性，影响执法的公正性和权威性。

三、完善我国煤矿安全监察体制的措施科学的煤矿安全监察体系是贯彻落实煤矿安全领域依法治国的基本方略，是促使煤矿安全生产的重要措施。

针对上面对我国煤矿安全监察体制上的问题进行分析，笔者对于完善我国煤矿安全监察体制提出以下几点建议措施。

（一）健全安全监管机构的设置1.健全安全监管机构设置。

用委托代理的关系来对我国煤矿安全监察机构进行诠释，煤矿安全监察的委托人是国家安全监察局，代理人是各类安全监察员，顾客是煤矿。

从委托人——代理人——顾客的关系上看，不难看出，存在着代理人过多的问题，既有安全生产监督管理局的安监人员，又有煤矿安全监察局的安监人员，还有煤矿工业局的安检人员，对于这种多重代理的现象产生出的职能交叉、监管缺位，需要重新建立委托代理人与顾客之间的关系。

在煤矿安全问题上，不管是国家安全监察还是地方安全监察，政府的主要职能是对煤矿安全生产进行监督检查，都是在进行监督监察的工作，区别就在于一个是重点检查、专项监察和定期监察，一个是对日常的生产操作进行监察，而对于煤矿安全生产的日常基本管理则是煤矿企业自身的工作。

因此，建议对监察资源进行整合，撤销省、市、县的煤炭工业管理局，将煤炭局的服务职能和提供生产技术指导的职能交由中介机构来进行有偿服务，煤炭局原有的安全监察职能由煤矿安全监察局来完成，进而将安全监察主体也进行整合。

2.将现在的三级煤矿安全监察机构延伸到四级，即设立县级煤监局，各级煤监局隶属于各级安监局，统一在安监局的领导下开展工作，有利于加强安全生产工作。

这样对于煤矿安全的监察，从中央、省、市、县只有一个监察部门，建立起统一、权威、高效的国家安全监察机构，可以避免因监察主体的重复而导致职能交叉、多重执法。

（二）完善煤矿安全监察立法1.公民生命权人宪。

生命权是作为一个人所应享有的最根本的权利，是建设法治社会的理性和道德基础。

对于生命权的价值，世界上没有一个国家或个人会公然持否定的态度，但现实生活中漠视生命权、侵害生命权甚至剥夺生命权的现象是大量存在的。

因此在国家的立法体系、政策的制定，法律制度的具体运行操作过程中应加强对人的尊严和生命权的价值进行关注。

我国现行的1982年《中华人民共和国宪法》第42条规定：“加强劳动保护，改善劳动条件”，是有关安全生产最高法律效力的规定，但是这一规定只是从政府的角度出发，使公民生命权这一至高无上的人权得到高度重视。

安全法应从公民权利的角度进一步加以明确，从而使煤矿安全生产法在价值取向上以宪法为根据，立法贯穿“以人为本”的理念，将立法的核心放在保障公民生命权上来。

2.提高煤矿安全监察法律的可操作性。

2000年以前，煤矿安全生产方面的主要法律依据是《矿山安全法》和《煤炭法》，确立了新的煤矿安全监察体制后，当时的法律法规呈现出明显的滞后性，法律法规之间也存在着矛盾，没有统一标准的执法主体，对于该种情况，建议尽快修订上位法与下位法相矛盾的法律法规，以法律的形式明确执法主体。

如果出现矛盾，根据《立法法》对各自效力的规定，使煤矿安全监察法律、法规更具权威性、确定力和约束力。

3.需要进一步细化有些条款的规定，增强法律的操作性。

如在赔偿标准方面，在2004年以前，对于在煤矿安全事故中发生死亡的矿工，赔偿标准国家规定为每人1—5万元；2004年，山西省在连续发生两次矿难之后，山西省政府出台政策“山西各类煤矿若违反安全生产有关规定导致发生死亡事故者，除依照有关法律严格追究矿主的责任外，矿主对死亡职工的赔偿标准每人不得低于二十万元人民币”。

目前为止，我国矿难死亡赔偿金额最高的是2009年平顶山的“9·8”矿难，每人总额为40万元。

按照《工伤保险条例》的规定，我国公民死亡赔偿一般按照死者所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准的20年计算。

细心的人会发现，赔偿金额与事故发生率和死亡人数之间，存在着有一种奇怪的对应关系。

赔偿金额的节节上涨，所对应的，是事故发生几率和死亡人数的渐次下降。

提高赔偿金额并不是解决煤矿安全的所有问题，但可以对矿主从经济上进行约束。

因此建议，国家有关部门可以在相关法律、法规中明确核定煤矿安全事故死亡赔偿标准，用经济的手段约束煤矿安全生产。

[基金项目：黑龙江省哲学社会科学规划课题阶段性成果，项目编号：11e039]（作者单位：黑龙江科技学院人文社科学院黑龙江哈尔滨150027）（责编：纪毅）。