完善社会救助和社会福利

2002-2003中国民政事业发展报告(2)：

完善社会救助和社会福利

民政部政策研究中心 李 慷

一、灾害救助

1、灾害救助的基本情况。

我国自然灾害种类多而且发生频繁。一般年份，每年全国成灾人口一亿多人，受灾人口近2亿人次，倒塌房屋大体在200—300万间，直接经济损失超过1000亿元，每年需要救助的灾民一般在6000—9000万人。

1994年发生了严重的干旱，1996年和1998年发生了严重的洪涝灾害，1999－2001年又连续发生了严重的旱灾。其中1998年的洪涝灾害和1999－2001年的旱灾为建国以来最重。1998年长江流域发生了继1954年以来的又一次全流域性的洪灾，长江干堤九江大堤一处决口；长江中下游干流和洞庭湖、鄱阳湖溃垸1075个，淹没总面积32.1万公顷。嫩江、松花江流域发生了我国历史上罕见的特大洪水，全国共有29个省（区、市）受到洪涝灾害的影响，1.8亿人（次）受灾，成灾1.2亿人（次）。

2002年，我国发生了旱灾、洪涝、风雹、台风、地震、沙尘暴、雪灾和低温冷冻等自然灾害，造成了严重损失。经民政部会同水利部、农业部、国家统计局、中国气象局等部门共同核定，2002年全国农作物受灾面积4711.9万公顷，其中成灾2731.8万公顷，绝收655.8万公顷；全国共有3.7亿人(次)受到各类灾害影响，其中成灾2.3亿人(次)，因灾死亡2840人，紧急转移安置471.8万人；倒塌房屋175.7万间；直接经济损失总计1717.4亿元。全国成灾人口2．3亿，需要救助的灾民7000多万人次，倒塌房屋175万间。

党中央、国务院高度重视抗灾救灾工作。中央领导同志多次作出重要指示或亲赴灾区察看灾情，慰问灾民，指导抗灾救灾工作。国务院多次召开会议，研究部署抗灾救灾工作。各有关部门密切配合，通力合作，向灾区提供救灾资金和物资支持，全力帮助灾区抗灾救灾。

1994年以来,中央财政每年用于灾害救助的财政专款平均达22亿元，接收分配救灾捐赠款物总值171.4亿元,紧急转移安置灾民7270.7万人次,解决了2亿多人（次）的因灾缺粮困难，为3000多万人（次）提供御寒衣被，为1亿多人（次）因灾引起的疾病提供了救治，恢复重建倒塌房屋2000多万间，数千万倒房灾民因此受益。

2002年，中央有关部门全年共下拨各类抗灾救灾资金55.5亿元，用于灾害救助的专款25亿，社会捐赠款12亿元。同时，国家每年向灾区安排大量生产贷款以及出台灾区减免税收等政策，及时解决了灾区人民的吃、穿、住、医等困难,保证了受灾群众的基本生活,维护了灾区的稳定。

2、2002年的减灾救灾。

2002年，民政部门围绕建立灾民紧急救援体系，全面规范救灾工作机制，大大提高了紧急救灾能力。在灾情管理方面，初步建立了灾情快速报告制度、重

大自然灾害预测会商制度和灾情专家评估制度。在救灾款管理方面，建立健全了救灾资金的管理分配机制，规范了中央救灾补助标准。

一是明确了按照应急、恢复重建、荒情救济三个阶段安排中央救灾资金； 二是进一步严格了中央救灾资金申请、办理、拨付的程序，缩短了中央救灾资金办理、拨付的时间；

三是对中央救灾资金从省下拨到县及发放到灾民手中的时限提出了明确要求；

四是解决了长期以来存在的中央救灾补助标准过低，严重脱离救灾实际的问题。在备灾工作方面，进一步加大了中央救灾储备物资数量，制定完善各级救灾预案，组织开展救灾演练，各地的紧急救援能力显著提高，基本实现了紧急转移的受灾群众24小时内得到救助紧急救灾目标。

2002年，民政部门在减灾工作方面的主要进展：

一是筹建国家减灾中心，拟定国家减灾中心的技术系统总体方案，执行有关项目的设备采购、技术合作与培训，以及减灾中心系统应用、灾害监视跟踪、灾害分析评估以及减灾辅助决策、紧急救援等事项。

二是启动实施联合国开发计划署减灾项目，目的是在中国建立一个快速、高效的灾害信息管理系统。

三是举办国际减灾日座谈会。

四是在中国重庆进行山地灾害救灾抢险演练及山地灾害减灾经验交流会。五是环境与灾害监测小卫星立项。

3、中国灾害救助的主要特征。

○“救灾工作分级管理，救灾资金分级负担”的工作思路。1994年以来，救灾分级管理体制作为“建立与经济发展水平相适应的社会保障制度”的重要组成部分，在救灾工作实践中得到了充分的重视和扩展。从内容、形式到运行机制等得到了充实和完善。地方列支救灾资金呈逐年上升的良好趋势。1995年，全国省级及其省以下各级政府列支救灾资金8.4亿元，比1994年增长50％以上；1997年为14亿元；1998年为27.5亿元；1999年为12.1亿元；2000年为15.74亿元；2001年为18.71亿元。截至2001年，全国所有省级和绝大多数地级、县级财政都列支了自然灾害救济事业费，部分乡镇也列支了救灾款，地方各级财政救灾预算列支总数达到了中央救灾款预算的一半以上。

○建立灾害救助综合协调机制。1998年起，民政部承担了全国抗灾救灾综合协调职能，解决了过去救灾工作中较为普遍存在的部门间协调性较差、信息沟通较少、抗灾救灾工作多头宣传等问题，整合了救灾资源，增强了救灾工作的针对性，提高了救灾工作的效率和救灾资源的使用效益，使我国救灾工作逐步迈向专业化、规范化的轨道，政府灾害管理的宏观综合决策水平进一步提高。

○建立灾害救助应急预案体系。在民政部的大力推动下，全国各地省级及省级以下一些灾害易发地区救灾应急预案正抓紧制定。2002年3月，一向作为抢险救灾重要力量的我国军队正式把抢险救灾作为一项正规军事训练内容，列入了新一代军事训练与考核大纲。预计到2003年，国家、省级、地区和县级救灾应急预案将形成完整的体系。

○建立灾害救助信息系统。中央、省级、地区和县级灾害信息网络并投入业务化运行，构建。2001年1月1日，我国第二颗地球同步轨道卫星“风云二号B”正式全天候对地球进行连续的气象观测。每遇大灾，24小时内中央就能够较为准确地掌握灾害发生的基本情况以及地方所采取的措施，并能对灾害进行初步

评估，提出救灾对策，实现灾情信息的快速传递和及时沟通。

○建立灾害救助物资仓储网络。目前，沈阳、天津、郑州、武汉、长沙、广州、成都、西安等8个中央级救灾物资储备仓库储备了10多万顶救灾帐篷和一批棉衣被，专项用于遭受特大自然灾害地区灾民救济工作的紧急需要。各地特别是经常发生自然灾害的地区都积极落实了救灾储备制度，建立了救灾物资仓储设施，开始储备救灾物资。救灾物资储备管理制度的建立，在紧急安排灾区群众生活方面发挥着不可替代的作用。

○加强灾害救助的资金管理。各级政府加强了救灾款使用管理，明确救灾资金的使用范围，制定救灾资金“专款专用、重点使用”和救灾捐赠款物“专款专物专用、集中使用、统一制定分配方案、分头组织实施”的原则，规范救灾款物基层发放程序，做到发放救灾捐赠款物政策公开、数额公开、程序公开、结果公开。

○加强灾害救助的立法工作。民政部目前已经拟定了抗灾救灾领域国家标准体系，抗灾救灾《基本术语》标准和《救灾捐赠》标准正在紧张编写，《救灾工作条例》目前也正在着手制定。救灾法规的制定和出台，将标志着我国的救灾工作走上依法行政的轨道。

4、灾害救助的工作展望。

通过进一步深化改革、加速发展，民政部门将逐步建立并完善以救灾工作分级负责、救灾经费分级负担制度为基础,社会动员机制为补充,应急措施相配套的灾害救助体系。继续坚持“依靠群众,依靠集体,生产自救,互助互济,辅之以国家必要的救济和扶持”的救灾工作方针,加强救灾预案、物资储备、信息评估、紧急救援和综合协调工作,全面实行救灾经费专户管理和救灾款物规范发放,努力提高救灾工作水平。

二、社会互助

1、经常性社会捐助活动的展开。

1995年底，江泽民总书记在陕西、甘肃两省考察时指出，要在全国大中城市开展经常性的捐助活动，支援灾区和贫困地区。为此，各级民政部门自１９９６年，在全国范围内广泛开展了以“扶贫济困送温暖”为主题的经常性社会捐助活动，募集了大量款物。近两年来，这项活动的内容和形式又得到不断丰富，捐助对象从灾区、贫困地区群众扩大到城市国有企业下岗职工、困难企业职工、城市低保对象等困难群体，从解决温饱到解决医疗、子女上学等困难。目前，在全社会形成了“一方有难、八方支援”的良好社会风尚，极大地促进了我国社会主义精神文明建设的发展。1996年起，各级民政部门逐步建立工作机构、工作网点和仓储设施，随时接收群众的捐赠。每年的4月和10月，集中动员城市群众将多余的衣被和生活用品捐赠给灾区和贫困地区。2001年下半年，中共中央办公厅、国务院办公厅在中南海设立的经常性社会捐助接收工作点开始接收捐赠，中办捐助点接收的当天，江泽民总书记和夫人王冶平捐赠的衣物就送到了捐助点。目前社会捐助活动逐步实现由集中性、突击性向经常性、日常性的转变；同时，社会互助受益主体不断扩大，经常性社会捐赠的用途已不再局限于解决灾区和贫困地区群众的基本生活困难，进而扩展到城乡困难群众的生活、教育和社会福利等方面。

2、经常性社会捐助活动的成效。

从1996年到2001年6年间，全国共接收捐助款物116亿余元，其中捐款76亿元，其他物资折款40亿元，解决了3.2亿人（次）灾民、贫困群众的生活困难。尤其是1996年，湖南、河北等地发生严重洪涝灾害，全国发动社会捐赠共募集救灾资金和衣物折款15.8亿元。在1998年，我国长江、松花江、嫩江流域发生严重洪涝灾害的情况下，除北京、天津等13个省（市、区）组织募集、发运各类衣物近亿件外，还接收到捐款35.15亿元，捐物折款37.44亿元，累计达72.59亿元。大大超过了中央和地方财政的救灾投入，充分展现了社会互助的巨大力量。2002年全国共接收捐款11.1亿元人民币，接收衣被2.3亿件，使3518.1万人(次)困难群众受益。

3、经常性社会捐助工作的网络。

截至2002年12月底，全国共建立经常性社会捐助工作站、点2.5万多个，15个省(自治区、直辖市)基本建立起了布局合理的经常性社会捐助工作站点网络。全国建成社会捐助接收工作站237个，辽宁省14个市全部建立社会捐助服务中心，全省100个县（市、区）已有97个建立了社会捐助服务分中心，全省98.5%的街道办事处建立了社会捐助接收工作站，93.8%的社区居委会建立了接收工作点。北京、吉林、山东、湖南、甘肃等省捐助接收站点网络已覆盖了大中城市的区、县级城市的街道和县城所在地。为了方便群众捐助，一些地方还在机关单位、大型企业、住宅小区设立了捐助点，在客流量大的商场、超市设立了“捐款箱”。

4、经常性社会捐助制度的建设。

民政部门从建立捐助公示制度、健全服务网络和款物管理发放等方面入手，进一步加大了工作力度，强化内部管理和服务意识。各地在接收款物时也都做到了出具收据，登记造册，专账管理。基层发放经过民主评议，张榜公布程序，实现了公开发放，做到了公平、公正、公开。逐步形成“捐助活动经常化、募集主体民间化、参与捐助自愿化”为特征的经常性社会捐助活动的工作新机制。制度化建设主要包括：

○建立捐助接收和服务网络。各城市社区居委会设立了经常性社会捐助接收工作点，初步建立了从捐助款的接收和捐助物品的验收、登记、整理、打包到集中、清理、消毒、运输，满足居民随时捐助需要的经常性社会捐助接收和服务网络。

○建立捐赠工作体系。结束了各自为政的接收捐赠方式，形成组织统一、管理严密的捐赠体系。救灾捐赠工作由民政部门统一组织，各系统、各部门只能在本系统、本单位内组织救灾捐赠活动。除中国红十字会外，未经民政部门同意，任何个人、任何单位不得在社会上开展任何形式的救灾募捐活动。

○明确捐赠款物专款专物。民政部门明确了捐赠款物专款专物专用、集中使用、统一制定方案、分头组织实施的原则。如定向救灾捐赠的款物，必须按照捐赠者的意愿使用；非定向捐赠的款物，除少量用于紧急转移安置灾民生活外，重点用于帮助灾民重建家园。

○公开捐赠运行。从向捐助者出具合法、有效的凭证到捐助款物的登记造册、保管，从救助对象的确定到捐助款物的发放都实行了公示制度，切实做到公开、公正、公平。

○明确捐赠的税收政策。纠正和制止个别地方假借捐赠之名、行逃税之实的不良风气，规范和净化了捐助活动。

○确立地区对口援助方案。全国确立了8省4市对口支援中西部10个省（区）

的省际援助方案，具体是北京支援内蒙古、江西，天津支援甘肃，上海支援江西、云南，江苏支援陕西，浙江支援四川，山东支援新疆，广东支援广西，福建支援宁夏，深圳、青岛、大连、宁波市支援贵州。各省内部则确立了地区间的对口援助方案。

5、社会互助体系的完善。

2003年，民政部门将从公示制度、服务网络和管理发放等方面入手，进一步加强经常性社会捐助工作，努力建立健全社会互助体系。一是督促各地建立健全经常性社会捐助公示制度，各地除在本行政区域内做好公示外，受援地区要主动到支援地区进行对口公示，提高捐助款物接收、分配、使用的透明度。二是进一步完善社会捐助服务网络。各地必须在所有大中城市和有条件的小城市建立起经常性社会捐助接收工作站，在所有城市社区居委会设立接收工作点，并悬挂民政部统一监制的牌匾，实现社会捐助服务网络全覆盖。三是切实做好捐助款物的管理发放工作。各捐助接收站点每接收一笔资金或大宗物资都出具收据，登记造册，专账管理。基层发放时民主评议，张榜公布，公开发放，做到公平、公正、公开，确保捐助资金和物资发挥最大效益。通过全社会的共同努力，具有中国特色的社会互助体系将得到不断完善。

三、社会救济

1、城市救济：城市居民最低生活保障制度。

（1）城市居民最低生活保障制度必要性和紧迫性。

建立城市居民最低生活保障制度，使城市居民的生活困难能够得到及时解决，这有利于理顺群众情绪，消除社会不安定因素，有利于化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会公平、保证经济体制改革的顺利进行，推动国民经济的快速发展。这是一项政府花钱不多，社会效益极佳的民心工程。建立城市居民最低生活保障制度，是中国政府重视和保障人民群众生存权的重大举措，它充分体现了中国共产党和各级人民政府全心全意为人民服务的根本宗旨和社会主义制度的优越性。建立城市居民最低生活保障制度使救济对象的概念从内涵到外延都发生了根本变化，是对传统社会救济制度的改革和发展，是建立和完善城市社会保障体系的重大步骤。城市居民最低生活保障对象，属于城市中的贫困人口群体，这部分人由于没有劳动能力或失去工作机会等原因，发生收入中断或者完全没有收入，或者虽有收入但收入微薄，以致于不能够维持最起码的生活水平。任何社会都有贫困现象，即使在今发达国家中，也依然有相对贫困问题，存在着需要政府和社会给予帮助的贫困群体，困此各国都建立了普遍的社会救济制度。我国传统的社会救济制度，只是将那些由自然原因造成贫困的社会弱者作为救济对象，主要是一些无生活来源、无劳动能力、无生活来源的社会孤老残幼，这部分人的数量非常有限且相对比较固定。城市居民最低生活保障制度面对的是所有居民，将家庭人均收入低于当地保障标准的全体城镇居民都纳入保障范围，为城市居民基本生活保障建立起衔接于其他保障制度之后的最后一道"防线"。

1994年第十次全国民政会议提出了“在城市要逐步按照城市居民最低生活保障线进行救济”的改革思路；经过调研和试点，1997年国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，决定在全国建立这项制度；1999年10月国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，规定保障资金由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用；2001

年,国务院办公厅下发了关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知,规范了保障对象的审批、标准制定、资金来源和资金发放等工作；2001年和2002年，中央又先后提出把符合条件的所有特困职工全部纳入最低生活保障范围、尽快实现“应保尽保”的要求。

（2）城市最低生活保障制度“应保尽保”的发展进程。

1993年6月上海市民政局率先进行了建立城市最低生活保障线的探索，得到了1994年第十次全国民政工作会议的肯定，并将推进该项制度作为民政部1995年的重点工作。

1995年4月，厦门、青岛、大连、福州、广州、无锡等6城市也建立了这一制度，年终发展为12个。

1996年底发展为101个。

1997年底，全国建立城市居民最低生活保障制度的城市达334个，其中直辖市4个，计划单列市5个，其它地级以上城市160个，县级市165个，占全国城市总数的50％。另外还有290个县的人民政府所在镇建立了这项制度。

1998年底，全国668座城市中有584座城市、1683个有建制镇的县中有1035个县政府所在镇建立了城市居民最低生活保障制度，覆盖面分别为87％和63％。 1999年6月底，全国660个城市、1505个县人民政府所在镇建立了城市居民最低生活保障制度，覆盖面分别达到99％和92％。

自2000年起，低保工作的重心开始由建立制度转移到了规范和完善制度上来。

2001年6月底，全国享受最低生活保障的为458万人；10月份，全国享受最低生活保障的为715万人万；到年底，全国纳入低保范围的人数达1170万人。 2002年1月底，全国12个省份基本实现应保尽保，1235万城市贫困人口纳入了城市最低生活保障体系，占到1589万城市贫困总人口的78％。2002年7月实现了应保尽保。目前,全国所有城市和县级人民政府所在地的镇全部建立了城市居民最低生活保障制度。

截至2002年底，共有2064.7万城镇居民、819万户低保家庭得到了最低生活保障，约占非农业人口6％。其中：在职人员186.8万人，下岗人员554.5万人，退休人员90.1万人，失业人员358.3万人，上述人员家属783.1万人，“三无”人员91.9万人。低保对象主要集中在中西部地区、老工业基地和资源枯竭矿山较多的地区：辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、四川等省低保人数都超过100万人；河北、山西、内蒙、山东、重庆、云南、陕西等省低保人数都超过50万人。2002年共用低保资金108.7亿元，其中，中央财政投入46亿元，比上年增加一倍。中央财政对财政困难的地区给予的补助：1999年中央财政补助4亿元，2000年8亿元，2001年23亿元。2002年全国城镇最低生活保障每月人均低保标准为155元，月人均补差52元。

最低生活保障制度开展以来情况

年份 1998年1998年2000年2001年2002年 保障人数(万人) 184.1 265.9 402.6 1170.7 2064.7

年增长率(百分比) 109.4 44.4 51.4 190.8 76.4

（3）城市最低生活保障制度的规范管理。

2002年，民政部门不断完善和提高城市低保工作规范管理的制度化程度，

建立健全了“政府统一领导，民政部门主管，有关部门协作，街居具体操作，社会广泛参与”的低保管理体制和运行机制。主要包括：一是对低保对象家庭收入的计算方法作了详细规定，集中力量解决了部分地方“虚拟收入”和“应得收入”的问题，坚决纠正按劳动就业年龄段计算“虚拟收入”的做法。二是建立城市低保对象家庭备案制度,即民政系统自下而上把低保家庭户主姓名、身份证号码、家庭人口、家庭住址、邮政编码、月领取低保金数额等制作成备案光盘，并层层上报备案，形成制度。这一措施方便了社会各方面的查询和监督，促进了低保对象和低保资金的落实。三是推动各地按照《城市居民最低生活保障条例》和国务院一系列文件精神，尽快出台或修订省级《低保管理办法》或市县《低保实施细则》，为规范管理创造条件。目前全国出台或修订省级管理办法的省份已增到26个，绝大部分省份和地市县有了本地区的低保规章或实施办法。四是加快推进城市低保信息化建设。民政部完成了《民政部低保信息管理软件正式版》，连同培训光盘，一同下发到街道和区（县）以上各级民政部门。目前低保信息系统已纳入国家“十五”期间电子政务建设重点工程。五是初步建立了低保对象和低保资金发放的监督核查机制。六是民政部门组织动员了近百万人调查，基本摸清了全国低保对象的底数。目前，城市最低生活保障制度的规范管理主要集中在一些环节：

○科学制定城市居民最低生活保障标准。《城市居民最低生活保障条例》规定，"城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣食住费用，并适当考虑水电燃煤（煤气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。"制定城市居民最低生活保障标准，是一项复杂系统的工作，主要依据包括：（1）维持居民的最低生活需求所需要的物品的种类和数量；（2）生活必需品所需要的费用；（3）市场综合物价指数，尤其是生活必需品的价格指数；（4）居民的平均实际收入和消费水平；（5）经济发展状况和财政收入状况；（6）其他社会保障标准。目前享受城市居民最低生活保障待遇的家庭分为全额享受和差额享受两类。对于无生活来源、无劳动能力、又无法定赡养人、扶养人或抚养人的城市居民，按照其当地城市居民最低生活保障标准全额享受；对尚有一定收入的城市居民，按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。具体发放的差额是这样计算的：即家庭月保障金额=当地月保障标准×家庭人口数/月家庭成员各类收入总额（抚恤补助金除外）。

○严格审核城市居民最低生活保障的申请。根据程序规定，居委会受街道办事处或镇人民政府的委托，在接到城市居民最低生活保障待遇申请书后，根据申请人所填写的内容及有关情况进行初步审查，对认为符合享受城市居民最低生活保障的签署意见，上报街道办事处或镇人民政府再做进一步的调查和审核。街道办事处和镇人民政府按规定严格核实申请享受最低生活保障家庭的收入情况和困难程度，并取证有关证明材料后，签署审核意见，对符合条件的报送所在县（市、区）民政局审批。街道办事处或镇人民政府一般应在收到申请之日起二十天内，签署审核意见。县（市、区）民政局接到已签署街道办事处、镇人民政府审核意见的保障对象申请书后，对符合条件的申请人予以审批，审批时限一般不超过十天。获得批准的，通过街道办事处或镇人民政府发给保障对象城市居民最低生活保障金领取证。对于调查和审核过程中遇到的如存款数量无法明确，隐性收入无法核定，有高档消费品的申请人家庭，尽管人均收入低于当地居民生活保障标准，但实际生活水平明显高于当地最低生活水平的不予保障。此外，对于不符合有关条件的不批；不按规定程序申报的不批；相关的证明材料和手续不全的不批；群

众反映强烈的暂时不批。

○切实保障城市居民最低生活保障的资金供给。根据国务院《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》中规定，实施城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方各级人民政府列入预算，纳入社会救济专项资金支出科目，专账管理。由于城市居民最低生活保障资金的来源主要是财政拨款，为保证资金能够按时、足额下拨，必须实行专帐管理，以保证专款专用，不被挤占、挪用。对于保障资金的支出，各级民政部门应在国有商业银行开设城市居民最低生活保障金支出专户，专门用于保障金的支付。

○严格监管城市居民最低生活保障的资金使用。民政部门必须加强对保障资金的管理。基层民政部门和街道办事处、居委会在发放保障金时要坚持政策公开、金额公开、保障对象公开的原则，健全手续。街道办事处及居委会，对申请领取最低生活保障金的人员要认真审核，严格把关。居委会应定点设置公布栏，张榜公布本辖区内保障对象名单、家庭收入状况、保障标准、补差金额、发放时间、享受优惠待遇等内容，接受群众监督。民政部门和街道办事处、居委会应定期对领取保障金人员的家庭收入情况进行复核，居委会一般每月、街道在每季、县（市、区）民政局每半年对保障对象审核一次，发现高于当地最低生活保障标准的应停发保障金并收回《城市居民最低生活保障金领取证》。申领生活保障金和领取生活保障金的人员，应接受民政局和街道办事处、居委会的监督管理，如实反映家庭成员情况及家庭的所有收入，不得隐瞒、虚报、冒领生活保障金。各级民政部门要经常检查资金的使用情况，定期做好清理、对账工作，并积极配合财政、审计等部门对保障资金的使用情况进行监督、检查。对工作人员利用职权贪污、挪用、扩大保障金使用范围等行为，要严格依照国家有关法律法规处理，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

○建立健全城市居民最低生活保障的信息系统。为改变落后的工作方式和管理手段，民政部门正加快建立城市居民最低生活保障工作信息管理系统，推行全国统一的管理软件，力争2003年年底基本实现与县级联网。运用科技手段加强低保工作的管理，不断提高管理水平，促进低保工作由传统落后的管理向科学化、规范化管理转变。

（4）当前问题与工作对策。

目前，城市居民最低生活保障工作主要问题：一是城市低保补差水平明显偏低，低保资金仍有缺口。近几年，中央用于城市低保的补助资金连年翻番，省级财政也在不断加大投入，在一定程度上缓解了低保资金的供需矛盾。但由于中西部地区相当部分市、县财政困难，一些地方仍存在资金缺口，在核发低保金时要么降低补助水平，要么低水平平均发放。2002年全国城市低保月人均补差52元。中西部有14个省份低于50元，其中，山东、河南、吉林、江西、湖南、海南、西藏都低于40元，最低的江西和海南为28元。二是低保对象的大病医疗问题亟待解决。据2002年下半年民政部组织社会力量开展的“百城万户”低保抽样调查的结果显示，城市低保对象中有63％的家庭都有病人。此外，贫困群众子女就学难、住房条件差、打官司难以及北方地区较高的冬季取暖费支出等问题也很突出。三是低保人数仍将增加，工作任务依然艰巨。由于各地深入贯彻国务院关于按“实际收入”计算家庭收入的政策，低保人数会有所增加；随着户籍制度改革的推进，大量农村人口将转为城镇人口，其中部分困难居民将要享受低保；产业结构调整的加快和企业减员增效还会产生新的贫困人口；国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨过程中，一些未就业的困难职工家庭也会直接进入低

保。

针对以上问题，2003年，民政部门将继续落实“沈阳会议”精神，在巩固应保尽保成果的基础上，着重抓好规范管理。既要深怀爱民之心，保持动态管理下的应保尽保，又要严格执行“低保”条例，不错保，不漏保；既要不断规范和恪守操作程序，又要尊重群众的首创精神，妥善解决新问题、新矛盾；既要充实工作力量，健全基层服务组织，又要加快信息化建设步伐，建立监督检查、统计报告和社会公示制度，不断提高管理和服务的信息化、社会化水平；既要保质保量地做好低保工作，又要把城市低保与社会互助、医疗补助、子女入学、廉租住房、职业介绍以及就业培训等配套的政策措施结合起来，努力建设比较完善的社会救助体系，提高社会救助的水平和效果。具体对策包括：一是要求凡有资金缺口的地方要采取紧急措施，确保按时足额发放低保金；二是针对个别地方出现的突出问题进行重点督查，坚决纠正；三是积极探索建立稳定的低保资金筹措机制，进一步督促有关省份加大低保资金的投入力度；四是构筑以最低生活保障制度为核心内容，以优待抚恤、社会互助以及医疗、教育、住房和司法等专项救助相配套的社会救助体系。

关于加大低保资金的投入。资金保障的关键是继续增加城市低保的财政投入。2003年中央补助低保资金为92亿元，比2002年再翻一番。中央要求各地按照国务院的要求，克服过度依赖中央的倾向，加大资金投入力度，列足资金预算，专户管理，专款专用，及时拨付，足额发放。2003年中央组织的监督检查将把“低保金是否及时足额发放”作为检查重点，对于以资金不足等为理由，出现少发、欠发或按低标准平均发放低保金的地方，一经发现将通报批评，严肃对待。

关于完善城市社会救助体系。民政部门将按照国办发〔2003〕2号文件的要求，加快建立城市贫困居民的医疗救助制度，开展调查研究，制定实施办法，积极筹措资金，尽快启动这一工作。目前，全国各地探索建立完善城市社会救助体系的措施有：天津、上海、北京、广东、福建等地出台廉租房制度，为最低收入者改善居住环境；广东、北京专设了低保户医院；浙江出台生源地助学贷款办法，青海西宁大学生、广东中小学生入学有救助基金；河北从劳动就业、医疗卫生、子女教育等方面为低保对象提供便利；湖北、安徽等地开通低保投诉热线；北京、黑龙江等地将低保计算机网络纳入信息政务网。在各地探索的基础上，民政部门将加快完善城市社会救助体系的建设步伐，以支持改革开放的顺利进行，维护社会的全面稳定。

2、农村救济。

农村救济基本状况。长期以来，农村困难户救济主要靠地方财政拨款，农村五保老人供养主要靠村提留，实行税费改革的地区由乡镇财政列支。1994年第十次全国民政工作会议以来，农村社会救济工作取得了新的进展。截至2002年底，在开展农村居民最低生活保障工作的地区，有407.8万村民、156.7万户家庭得到了最低生活保障，保障对象比上年增长32.9％，其中：困难户303.3万人，五保户51.1万人，其他人员53.4万人。在未开展农村居民最低生活保障工作的地区，按传统救济方式救济困难户1468.1万人、五保户162.2万人、其他救济对象250.5万人。

农村救济中最低生活保障制度的探索。早在全国第十次民政工作会议上，民政部就确立了“在农村初步建立起与经济水平相适应的层次不同、标准有别的社会保障制度”的发展目标。1996年制定了农村社会保障制度建设“以点带面，

分步实施”的指导方案。目前，广东、浙江、山东、江苏等省已建立了城乡一体化的最低生活保障制度，河北、辽宁、福建、江西、河南、广西、四川、陕西、甘肃等省区的农村低保制度也得到了长足发展。到2001年底，全国农村低保人数达304.6万人。2002年农村社会保障服务网络进一步完善,全国建立农村社会保障服务网络的乡镇近2万个，比上年略有增加。农村低保关健是保障资金的筹集。目前，各地从实际出发，各有不同，多数地方是市以下财政和村集体共同负担，也有少数省级财政给予一定支持。目前，有的是市、县、乡、村四级负担，有的是县、乡、村三级按比例负担，有的是县、乡两级负担。如江苏省县、乡、村三级分担比例一般为3：3：4或3：4：3，该省也有不少地方实行了县、乡两级财政共同负担的办法。福建省一般实行由县、乡、村三级按比例负担，多数采取4：3：3或3：3：4比例负担，也有的地方采取5：3：2比例负担。在确定具体分担比例时不尽相同，对乡镇企业比较发达、经济条件好的地方，乡村集体负担的比重大一些，对经济条件较差的地方由上级财政负担的比例就高些。村集体分担的经费一般从村提留、土地承包费、村办企业上交利润中列支。

农村救济的展望。目前，民政部门将进一步健全和规范农村社会救济工作,落实“五保”供养条例,完善“五保”供养办法,保障农村特困户的基本生活。将认真落实“五保”供养条例，完善“五保”供养办法。对农村中的“三无”对象，将严格按照《农村五保供养条例》的要求，努力做到供养标准不低于当地村民的一般生活水平。将针对实行农村税费改革的新情况，积极主动反映情况，认真研究解决五保供养资金短缺问题。当前建立农村最低生活保障制度要十分慎重，只能在财力充裕的地方开展试点，尚不具备完全推开的条件。已经建立低保制度的地区，将认真总结经验，进一步规范和完善，逐步提高保障水平。在农村费税改革过程中，将妥善解决“五保”供养对象、优待抚恤对象、定期补助对象的救助资金来源。按照中央的要求，将加快建立、实施农村医疗救助制度，着重帮助困难家庭解决大病重病的医疗问题。农村医疗救助是一项新的工作，各地将加紧调查研究，以着重帮助农村“五保户”、特困户等贫困农民家庭解决大病医疗问题为核心，制定切实可行的实施办法和工作规划，将统一纳入农村合作医疗制度体系，确保其发挥救助作用。将立足于农村低保、灾害救助、“五保”供养、医疗救助、对口支援、结对帮扶以及灾区恢复重建等多种救助方式的统筹安排、科学衔接、相互补充，逐步建立涉及和覆盖农村各类困难群体的社会救助体系和服务网络。将坚持政府救济、社会互助、子女赡养、稳定政策的原则，切实保证困难家庭的基本生活，把农村社会救助工作提高到新的水平。

四、社会福利服务

（一）社会福利社会化。

1、社会福利社会化的进程。

推进社会福利社会化是加快我国社会福利事业发展的必由之路。长期以来，我国社会福利事业是由国家和集体包办，存在资金不足、福利机构少和服务水平低等问题，难以满足人民群众对福利服务需求日益增长的需要。

20世纪90年代初开始探索社会福利社会化思路，从1998年开始，我国加大了对社会力量兴办福利机构的政策引导和资金扶持，使得各种形式的福利机构如雨后春笋般涌现出来，改变了以往民办社会福利机构几乎处于空白的状态。1999年底，民政部颁布了《社会福利机构管理办法》，就社会福利机构的审批、

管理和法律责任等方面进行了明确规定。2000年，国务院办公厅转发了民政部、国家计委等11部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》，提出了我国社会福利事业发展的指导思想、总体思路和目标任务，制定了引导社会力量积极参与社会福利事业的优惠政策,为我国今后一个时期推进社会福利社会化进程，加快社会福利事业全面发展提供了行动纲领和政策保证。

2000年4月，广州全国社会福利社会化工作会议的召开在全国掀起了社会福利社会化的新高潮。会议明确了今后一段时期发展我国社会福利事业的目标：到2005年，基本建成以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干，社区福利服务为依托，居家供养为基础的社会福利服务网络。会议提出了社会福利社会化的总体要求：投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化、服务队伍的专业化与志愿者相结合。民政部相应制定了一些配套办法，使社会福利事业改变了国家包揽、资源资金来源单一的问题，在政府的倡导、组织、支持和宏观管理之下，广泛动员社会力量兴办多形式、多层次的福利机构。

另外，民政部还与建设部一道颁布了《老年人建筑设计规范》，下发了《关于开展区域社会福利机构设置规划工作的指导意见》，2001年3月，《老年人社会福利机构基本规范》、《残疾人社会福利机构基本规范》和《儿童社会福利机构基本规范》作为行业标准予以实施。通过上下努力，对社会力量兴办社会福利机构，初步做到了扶持保护有政策、审批管理有办法、建筑设计有标准、检查监督有依据。

2、社会福利社会化的成效。

目前，各地在国有福利事业单位中引进了市场机制，进行人事、用工和分配三项制度改革，推行市场运作方式，实行法人实体化管理，使之朝着自主经营、强化管理、规范服务、参与竞争和产业化的方向发展。各类国家举办的社会福利机构从改革内部管理制度入手，全面推行了管理人员聘任制、服务人员合同制和按劳分配制度，增强了服务意识和效益意识，提高了管理水平和服务水平，初步实现了由封闭型向开放型、单纯供养型向供养康复型、救济型向福利型的转变，软硬件都得到了加强。

截至2001年底,全国社会福利事业单位发展到39338个,床位124.7万张,比八年前增长了34.5%;收养89.3万人,比八年前增长了23.3%;社区服务设施19.6万处,比八年前增长了120.2%;综合性社区服务中心6179个,比八年前增长了66.5%。截至2002年底,全国有各种力量兴办的社会福利机构3．8万个，其中，社会力量举办的2000多个。全国城乡可提供食宿的收养性单位（含可提供食宿的社区服务中心）3.9万个；床位125.1万张,比上年增长0.4%；收养92.6万人,比上年增长3.4%；其中：社区服务中心类821个，床位2万张,收养各类人员1万余人。另外据统计，截至2002年底，全国城镇社区服务设施19.8万处，比上年增长1%；其中，综合性的社区服务中心7898个，比上年增长27.8%。有2万个乡镇建立了农村社会保障服务网络。

收养单位发展情况

年份 1998年 1999年 2000年 2001年 2002年 床位（万张） 105.8 108.9 113 124.6 125.1

收养人数（万人）80 82.7 85.4 89.3 92.6

床位年增长率（%） 2.6 2.9 3.8 10.3 0.4

3、社会福利社会化的深化。

2003年，民政部门将继续改革社会福利事业单位管理体制，探索建立与市场经济相适应的社会福利事业的运行机制。一是进一步深化国有福利机构的改革。调整国有儿童福利机构的功能，深化国有老年福利机构的改革，使其朝着多功能福利服务中心的方向发展，充分发挥骨干、示范和辐射作用。二是建立和完善民办福利机构的评估和监督机制，培育和发展社会福利领域的行业协会。三是落实和完善民办福利机构的优惠政策和鼓励措施。进一步开展公办民营的改制改组试点，探索福利机构民办公助办法，研究捐赠福利事业的税收减免和福利服务的税收优惠政策，有效地促进投资渠道多元化和服务方式多样化。通过推进社会福利事业机构的改革，进一步促进社会福利社会化的深化。

（二）老年人福利事业。

1、老龄事业发展。

人口老龄化。据2000年第五次全国人口普查，当年全国有60岁以上的老年人占总人口的10.46%。其中，城市的占10.05%，城镇的占9.02%，农村的占10.92%。到2002年底，全国有65岁以上的老人9377万人，占总人口的7.3%。中国的老龄化还在加速。

老龄工作的加强。根据我国人口老龄化的形势,党中央、国务院下发了关于加强老龄工作的决定,成立了全国老龄工作委员会,在民政部门设置了精干的办事机构。1999年10月成立的全国老龄工作委员会，到2002年底全国省级老龄工作机构的关系已全部理顺，78%的地市和65%的县市已按中央的要求建立了新的老龄工作机构，整个老龄工作机制逐步完善。29个省区市制定了贯彻《老年法》实施办法，16个省区市制定了老年人优待政策规定，各地积极开展了维护老年人合法权益的工作。同时,国家还制订了中国老龄事业发展“十五”计划纲要,初步形成了以居家养老为基础、社区为依托、全社会关心老年人、支持老龄工作的新局面。

老年人基本生活的保障。2002年，各地政府为确实保障老年人的基本生活，不断加大工作力度。一是采取了一系列措施，解决养老金被克扣、挪用和拖欠问题，基本做到了养老金按时足额发放。为方便老年人，很多地方还大力推进了养老金社会化发放。二是积极推进医疗保险改革，积极推进了老有所医工作。广东、云南等地建立了医疗救助制度，注重老年人医疗保险政策的落实，农村老年人缺医少药的问题有所缓解。三是一些有条件的地方，推行了农村社会养老保险和多种形式的退养、生活补贴制度，山东、浙江等地推行了农村社会养老保险和退养、生活补贴制度，全国已有6000多万人参保，积累资金约216亿元，108万多农民领取了养老保险金。通过工作努力，各地加大了对贫困老年人的救助力度。如：吉林省开展了“救助万名特困老年人”活动，共捐款700多万元，有72000多特困老年人受益；江苏省建立城乡老年人最低生活保障制度和特困老年人社会救助制度，对低于保障线的特困老人提高保障标准20％到30％。各地加快了对老年人优待政策的落实。如：北京、天津等16个省市区制定了单独的优待规定。浙江、安徽、云南3省通过老年法实施细则对优待老年人提出了具体要求。山东省根据社会经济的发展，经过反复协调和修改，在全省出台了新的优待老年人规定，扩大了优待范围，提高了优待标准。各地探索了减免老年人负担的途径。如：山东省总结税费改革试点单位减免老年人负担的做法，450多万老年人免除了新增加的农业税3.18亿元，547万老年人免除了公益事业金1.16亿元，748万老年

人免除了出资出劳金2.43亿元，三项合计达6.77亿元。湖北省做出对农村男60岁、女55岁以上的老年人在各项公益事业中免除筹劳的优待规定。

老年人合法权益的保障。2002年，各地为确实保障老年人合法权益的保障，不断加大工作力度。各地有关部门设立了老年维权法庭、成立了“老年人法律援助中心”，全国大部分农村推行了签订家庭赡养协议书制度。司法审判和司法行政部门加大了对老年人维权的力度。辽宁省推广基层法院设立老年维权法庭的经验，涉老案件实行优先审理、从速结案、重点执行的办法。浙江省大力开展老年法律援助服务，全省司法行政部门管理的456家律师事务所、90家公证处、70家法律援助中心建立了老年法律服务窗口，通过发放“家庭律师卡”、“法律援助卡”等形式，一年来为老年人提供了4600多件法律援助服务。一些地区形成了从市县到乡镇（街道）的法律援助与服务网络，制定了法律援助管理办法，建立了法律援助工作队伍。江苏、山东、安徽、陕西、四川、吉林、辽宁等地为切实维护老年人的被赡养权，对有赡养纠纷的家庭实行签订《家庭赡养协议书》制度，签约率达85％。江西、湖北、山西等地农村注意发挥老年协会作用，调解家庭代际矛盾，成功率达95％。老年维权工作逐步深入，贫困老年人救助力度加大。

2、老年人福利服务。

（1）老年人福利服务的法制化。

老年人福利服务是社会福利事业与老龄事业的有机统一。1984年的漳州会议上，民政部对老年社会福利事业明确提出“三个转变”（即：由救济型向福利型转变，由单纯供养型向供养康复型转变，由封闭型向开放型转变），使老年社会福利机构的服务对象开始突破传统的“三无”界限。1994年，国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，标志着我国的农村五保工作走上了法制化和规范化的轨道。1996年，《中华人民共和国老年人权益保障法》正式颁布实施，它的制定和实施进一步丰富、健全了我国现行的法律体系。在家庭赡养和抚养、社会保障、参与社会发展、法律责任等方面对老年人应有的权利做出了明确规定，为实现“老有所养、老有所医、老有所乐、老有所学和老有所为”提供了法律保障。2001年，中共中央、国务院《关于加强老龄工作的决定》出台，标志着我国老龄事业又进入了一个新的发展阶段。目前，中国已经形成了一个以《宪法》为依据，由相关法律组成的保护老年人，特别是处在特殊困境下的老年人合法权益的制度体系。与此相应，1997年，民政部制定了《农村敬老院管理暂行办法》，明确规定了敬老院的办院方针、原则和办院形式，使敬老院工作走上了法制化的轨道；1999年至2000年，《老年人建筑设计规范》、《社会福利机构管理暂行办法》、《社会福利机构基本规范》、《社会福利机构区域设置规划》等一大批文件规章和行业标准相继出台、颁布，在老年福利服务领域初步形成一个建设发展有规划、投资捐赠有优惠、硬件建设有标准、管理服务有规范的法制化管理体系。

（2）老年人福利服务的发展状况。

截至2000年底，全国共有老年人福利机构5万余家，床位数总计104.2万余张，共收养老年人80余万人。其中：国家办养老机构1054个，床位数6.4万张，共收养城市无劳动能力、无生活来源、无赡养人和抚养人的老年人和自费代养老人6万余人；乡镇敬老院3.8万个，床位数84.8万张，收养“五保”老人62万余人，全国已有70％的乡镇建起了敬老院；街道办敬老室、托老所1.1万个，床位数约10万张，收养老人近9万人；社会力量投资兴办的养老机构1623家，床位数约3万张，收养老人4.7万人。截至2001年底，全国乡镇敬老院3.5万多家，集中供养“五保”老人68.6万；分散供养的“五保”老人186万。截

至2002年底，在开展农村居民最低生活保障工作的地区，有407.8万村民得到了最低生活保障，其中五保户51.1万人。在未开展农村居民最低生活保障工作的地区，按传统救济方式救济五保户162.2万人。

3、“星光计划”：推进城市老年福利服务的重点工程。

（1）“星光计划”的启动。

2001年，民政部宣布全国社区老年福利服务“星光计划”正式启动：决定在2至3年的时间内，利用全国福利彩票资金筹集资金总额的80％，依靠政府投入、社会参与，总投资额100亿，建设一大批社区老年人福利服务设施、活动场所，建成居委会有站点、街道有服务中心、乡镇有综合性养老服务机构的星罗棋布的福利服务网络，建立健全社区老年人福利服务体系。通过“星光计划”的实施，以功能有效的老年福利服务设施为依托和载体，让老年人（包括各军休所的老人）在自己居住的社区内，基本生活有保障，家庭困难有帮助，看病保健有服务，娱乐体育有场所，活动健身有设施，促进了“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的工作目标在基层的落实，不断提高老年人的生活质量。实现“星光计划”、社区建设和老龄工作的统一推进。

（2）“星光计划”的实施。

首批“星光计划”从2001年实施到2002年5月全部建成并投入使用，共建设6821个“星光老人之家”，投资总额24亿元,其中,民政部本级福利金投入4亿元,地方福利金投入5亿元,地方财政和地方自筹以及社会力量投入15亿元。第二批“星光计划”项目11169个，共投入48.5亿元,其中,民政部本级福利金投入6亿元,地方福利金投入7亿元,其余为地方财政和自筹资金，计划2003年5月建成。第三批“星光计划”项目将重点资助县城镇和农村乡镇建设“星光老人之家”。各地在实施“星光计划”过程中勇于探索，加速了工作进度。如：北京项目建设实行“以奖代补”的政策；天津提出将“星光计划”打造成精品工程，提高“星光计划”的科技含量，使社区服务朝着现代化的方向迈进；上海对建成项目实行示范型和标准型分级定位管理；山西等地在项目起始阶段就着手研究项目的管理与运营，通过签订协议书、委托中介组织等方法保证建成后的项目不走样，不流失；哈尔滨实行项目建设层层承包责任制；贵阳对新建项目实行“八统一”等等，都是值得总结的经验。目前，各地民政部门正坚持“四个统一”（统一名称、统一标识、统一建筑设计、统一基本服务功能）和方便适用、小型多样、功能配套的原则，加大投入，加快步伐，争取在2003上半年保质保量地完成第二批“星光计划”项目的建设任务，然后部署第三批项目计划。

（3）“星光计划”的可持续。

在首批“星光计划”项目建成，第二批“星光计划”项目在建时，各级民政部门就十分重视对“星光计划”项目建成后的管理模式和运行机制的研究，以确保“星光计划”项目不仅仅能够建得成，而且能够管得住，用得起，用得久，确保“星光计划”项目的永续利用，最大限度地发挥作用。各地也非常重视"星光计划"项目的运营和管理。呼和浩特、青岛、安徽、新疆、湖南、湖北等地先后出台管理办法，对"星光计划"项目的内容、服务标准、监督管理等提出了明确的要求，加强了"星光计划"项目的管理。同时，各地对"星光计划"项目的运营模式进行了极具创新意识的研究和探索，呈现出不拘一格的经营模式。例如：天津市率先在首批建成的项目中选择有代表性的“星光老年之家”进行管理和运营模式的试点探索，从中总结出适合本市实际情况的多种行之有效的模式加以推广。温州市采取民办公助和公办民营的方式建设和管理运营“星光老年之家”为市场经

济条件下福利机构的改革与发展闯出了条新路子。湖北、河北、天津等地加强与学术界、理论界的合作，共同探讨“星光老年之家”的发展之道。各地的探索都从本地的实际情况出发，在“星光老人之家”的管理和运营上创造出了多种多样不同的模式：既有街道办事处或社区居委会直接管理运营的传统模式，也有让基层老年自治组织（主要是老年协会）自我管理、自我服务的，还有按市场经济运作，实行租赁或承包经营的，也有注重专业化服务，依托社会福利机构管理和运营的，还有少量的“星光老年之家”委托企业、开发商或物业公司进行管理和运作，等等。“星光计划”在探索实践中，正进入可持续发展的快速轨道。

（三）福利彩票事业。

1、中国福利彩票的性质。

中国福利彩票是有特色的彩票，是把社会救助活动与幸运游戏巧妙地结合在一起，突出了公益性，是利国利民的高尚事业。我国的福利彩票事业，从诞生那天起就有显著的中国特色。它是用来向社会筹集基金，实施社会救助，发展社会福利事业，坚持“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨，从本质上讲，福利彩票是社会捐赠在新形势下的继承和发展，是一种特殊的社会互助行为，具有浓厚的慈善色彩。这种特征，是通过福利基金的分配和使用体现的。

从福利基金的分配和使用上看，主要是用于人民群众普遍关心的社会救助、社会福利事业方面，这说明它与我国最困难人群有着最密切的联系，起着行善积德、扶危济贫、造福社会、弥补政府投入不足的作用。福利彩票发行十几年来，已经为社会救助、社会福利，包括朱总理提出的用于社会保障，包括正在实施的为老服务的“星光计划”，包括福利基金实施的专项资助，都做出了贡献。福利彩票的社会救助、社会福利的旗帜，已成为一种方向，一种形象，一种感召力和凝聚力，成为福利彩票事业永葆不衰的动力。这是一种无形的力量，无声的号召。以为社会救助、社会福利而行善积德为主旋律，使彩民形成了买彩票得大奖、没得奖都是行善积德的回报的心态基础。民政部门始终高举社会救助和社会福利的旗帜，牢固树立对国家、对社会、对人民负责任的思想观念，在彩票发行工作中，自觉地与党的路线、方针和政策保持一致，始终坚持“两个文明”一起抓。 2、中国福利彩票的发行。

1987年7月，民政部开始发行社会福利有奖募捐奖券。1994年，更名为中国福利彩票。2002年国务院下发了《关于进一步规范彩票管理的通知》[国发（2001）35号文]，重申了我国彩票的发行审批权集中在国务院，明确了彩票管理部门的职责权限，调整了彩票发行资金构成比例和彩票公益金分配比例，规定了彩票发行收入管理办法。文件提出在加强彩票市场管理、规范彩票发行和销售行为的同时，适当扩大彩票发行规模。

电脑福利彩票起始于1995年，当时仅在3个省3个市试点。2000年和2001年各省、区、市开始大规模建设工作，至2001年10月“西藏风采”电脑福利彩票在拉萨开卖，自此，全国31个省、自治区、直辖市的电脑福利彩票销售系统全部建成和开通，为福利彩票快速发展打下了坚实的物质基础。截至2002年年底，福利彩票累计发行790亿元，筹集福利基金250亿元，资助和兴建社会福利项目10万多个。2002年，发行量达到了168亿元，其中电脑彩票147.9亿元，比上年增长了23.3%；即开票20.1亿元，与上年基本持平，提前一个月完成了年初制定的发行任务。筹集福利基金58．5亿元，上缴给中央财政25．5亿元，民政系统提留了33亿元，主要用于社区老年星光计划项目建设,及提供救灾资金等。

3、中国福利彩票的管理。

近几年，民政部门不断加强福利彩票的发行管理和制度建设。各地对福利彩票的发行都进行了长期规划，积极搞好基础建设，健全管理制度，理顺内部关系，改善外部环境。由于电脑彩票的特点要求打破市场分割，实行联网销售，因此各地通过实践不断理顺彩票发行系统内部的管理体制。一些省份按照统一管理，分级负责的原则，在坚持发行业务统一管理的同时，发挥了地市等中间管理层次的能动作用，建立以共同利益为纽带，以规章制度为准则，以技术统一为手段，以行政协调为保证的条块结合管理系统。

山东等地的经验证明，地市彩票机构行政上接受同级民政部门领导，业务上接受省中心统一管理，经济上实行“利益共享、风险共担”机制的管理模式是比较可行的。各地还将健全彩票销售机构与转换机制结合起来，坚持“政事分开”的原则，按照事业单位改革的方向规范运营，提高了福利彩票销售工作的市场化程度。由于彩票市场是一种特殊的交易市场，格外讲究诚信、公正和公平，因此，民政部门要求彩票机构一定要严格管理，规范操作，诚实守信，取信于民，认真构建福利彩票的诚信体系，着力塑造福利彩票的品牌形象，精心培育福利彩票的亲和力，立足于以形象优势赢得彩票市场。

4、中国福利彩票的展望。

2003年，福利彩票发行工作将更上一层楼，进一步健全各项规章制度，推动电脑彩票技术升级，继续搞好全国联合销售，抓好即开票发行，力争完成180亿的发行任务，为加快福利事业发展筹集更多资金。发行部门将继续挖掘大奖组即开票和电脑彩票的市场潜力、推进技术系统热线改造、组织电脑票联合销售、开发网点即开票市场、组织在线即开票试点等重点工作。民政部门将继续坚持“一手抓发行，一手抓管理”的工作方针，全面加强彩票管理工作，向科学的管理要市场、要效率、要效益。

在管理问题上，要遵守彩票发行工作纪律；要加强技术系统和开奖过程的管理工作，坚持公平、公正、公开，避免工作失误和技术事故、保证彩票发行安全。特别是要加强大奖组安全管理，防止代销商弄虚作假、欺骗彩民、损害彩票形象；要加强彩票资金管理工作。通过严格管理和积极发行，确保中国福利彩票事业的可持续发展。

(四)儿童福利事业。

1、孤残儿童福利。

目前，为了提供对孤儿、弃婴的救助和保护，全国已形成了以国家办的儿童福利机构为骨干，分散供养为基础，城乡结合，社会参与的格局。民政部1997年会同5部委共同制定《关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知》，民政部1999年发布《社会福利机构管理暂行办法》，2001年民政部发布《儿童社会福利机构基本规范》，明确了举办儿童福利机构的硬件标准、服务质量标准和从业人员的标准。儿童福利机构的服务宗旨是：以科学的知识和技能维护儿童基本权益，帮助儿童适应社会、促进儿童自身发展。从收养性的儿童福利院、儿童村到康复型的各类残疾儿童康复中心，从教育性的特殊教育学校到兼教育性、收养性为一体的孤儿学校，这些社会福利机构为孤儿、弃婴提供了良好的收养、医疗、康复和教育服务，直至他们长大成人。各地还兴办了康复中心、弱智儿童培训班、残疾儿童寄养站、社区康复站等社区孤儿、残疾人服务组织达近万个。仅1996年，国家就投入1亿多元对百所儿童福利院进行了设施设备的更新和改造。截至2001年底，全国儿童福利院达到160个。另外，1996至2001年，民政部共投入2500

万元为3500多名孤残儿童实施了康复医疗手术。

2、孤残儿童寄养。

家庭寄养是儿童福利事业社会化的一条重要途径。修订后的《中华人民共和国收养法》1999年正式实施，新收养法规定：收养人的年龄限制从35岁放宽到30周岁；收养儿童福利机构的弃婴和孤儿，可以不受“无子女”和“只能收养一名子女”规定的限制。最近两年，上海市已有800多户市民家庭报名申请寄养儿童福利院的孩子，北京市儿童福利院900多个孤残儿童寄养在经过严格遴选的农村家庭中，还有江西南昌、山西大同、湖北黄石，很多儿童福利院都开展了这种养护模式，收到了良好的预期效果。江泽民主席2002年在中南海会见美国国会收养联盟代表团时指出，跨国收养对世界和平与发展具有积极意义。目前，我国已同美国、加拿大等15个国家建立了收养关系。

资料来源：中国网

https://www.360docs.net/doc/5411231332.html,/ 07/16/2003