改革和完善县乡财政体制研究

改革和完善县乡财政体制研究
【摘要】分税制改革使中央与省的财政体制逐渐完善，但省级以下的财政体制并没有相应的理顺，尤其是现行财政体制在运行中出现了一系列亟待解决的矛盾，集中体现在县乡政府财权与事权的不协调。

分析其成因有来自体制内、外的多重因素，改革和完善县乡财政体制已迫在眉睫。

在坚持基本原则的指导下，积极推进改革和完善的有关对策具有重要意义。

【关键词】县乡财政；体制改革；政府层级；事权划分
自分税制改革以来，县乡两级财政形势严峻，工资欠发普遍化、赤字规模不断扩大。

县乡财政困难已严重影响了农村义务教育、农村卫生医疗、农村基础设施等公共产品的提供，严重影响了部分地方的社会稳定和政府权威。

1.我国县乡财政体制存在的问题
第一，政事权划分不清，财政收支责任不对等。

县乡政府在承担了庞大事权的同时，却没有税收立法权、债券决定权，缺乏独立主体税种，收入主要靠极其有限的共享税。

第二，乡经济总量小，财政总体实力弱。

我国许多县域财政收入中仍以农业为主，经济上缺少充满活力、市场前景广阔的支柱产业，而民营经济发展不足，经济总量小，从根本上决定了财政收入总量小的现状。

第三，财政支出增长快，县乡财政负担沉重。

近年来，我国县乡财政供养人员增长较多，供给经费支出成为沉重的压力，这个沉重的包袱已成为面临的最大困难。

第四，县乡债务包袱较重。

县乡债务问题产生久、
根源杂、涉面广、解决难，既严重制约了当地经济的进一步发展，更加剧了县乡财政运行的风险度。

第五，预算管理不到位，资金使用效率低。

年初预算形同虚设，赤字预算安排亦较多发生。

预算缺口较大时，在执行中以随意追加来解决。

第六，县乡财政运转困难，难以筹措资金用于农村建设。

农村税费改革产生县乡财力不足、运转困难的问题。

省级政府的拨款犹如杯水车薪，目前仍由县乡政府承担着农村公共产品供给的主要责任。

2.我国县乡财政体制问题的成因分析
2.1 体制内因素
第一，政府层级过多，层级间事权划分不清。

《宪法》明确规定了中央和地方政府在职权行使上的区别，但并没有对地方各级政府行事具体哪些职权做出全国统一、明确、详细的规定，有些事务由各级政府共同承担，极易导致政府间职权互相不明、错位、越位和缺位现象共存。

第二，税收划分不合理。

分税制的改革明确了中央和省的财政关系，但从县级财政和地方各级财政关系来看，对省以下的税收规划权限却没明确，各地区在具体操作中存在较大差异。

第三，税收征管体制存在缺陷，征收效能低下。

县乡财政缺少主体税种，处于“等米下锅”的艰难境地。

国税与地税的分设，导致在一级政府中存在多套征管机构及其分别来自不同管理部门和不同
的政府层次尴尬局面。

县级政府的预算编制与税收征管体制的不协调，造成地方税收成本过高。

第四，基数法转移支付不完善，专项配套过多。

大量的基数返还抵消了分税和分成的实际效果，在不断
的上下划拨中，政府间的财力成本增加。

2.2 体制外因素
第一，县域经济弱，增收乏力。

乡镇财政困难的最根本原因是经济发展水平低，尤其对贫困地区，乡镇企业少、经济效益低，所以工商税收收入所占比例极低。

自取消农业税后，税源严重不足和主体税种缺乏，而乡镇政府又很难从国家正规的税收收入中拿到充足资金。

第二，县乡预算约束力不够，支出随意性大。

一方面是预算执行管理不严，“软预算”的现象严重。

另一方面由于财权难以约束部门事权，事权部门的“先斩后奏”，财政只能事后认账。

第三，县乡冗员过多，吃饭财政问题。

欠发达地区出现财政供养人口越来越多的问题，且有越来越多的人想尽一切办法的加入这一行列，这种支出的刚性增加，使基层财政沦为了吃饭财政，也就更无力发展地方经济建设。

第四，政府的“越位”使负担加大。

县乡政府在运行中存在的政府事权与市场事权界定不清，使乡镇一级政府普遍成为经济建设型的角色。

3.改革和完善我国县乡财政体制的必要性
第一，缓解县乡财政困难的需要。

分税制改革使中央财政保持了较高的增长速度，而之形成鲜明对比的是部分地区县级财政却越来越困难。

第二，改善农村公共产品和公共服务的需要。

我国已经入公共产品和公共服务要求快速扩张的阶段，大多数农民对教育、卫生、文化等社会公共产品和服务提出了更高的要求，这与县乡财政困难问题形成鲜明反差。

第三，进一步深化农村税费改革，推进新
农村建设。

农村税费改革涉及到农村经济利益的大调整，为更好的解决“三农”问题，巩固农村税费改革的成果，需要进一步深化农村税费综合改革。

4.改革和完善县乡财政体制的思路对策
4.1 县乡财政体制改革的原则
第一，效率优先，兼顾公平。

把财政资金尽可能安排到经济效益较好的地区和部门，同时要加大对落后地区的倾斜支持，保证各个地区间在非均衡发展中形成良性的互动机制。

第二，财权与事权一致。

应根据县乡政府经济和社会调控目标，通过对财政体制的调整，使县乡政府获得与事权相适应的财权。

第三，确保县乡政府有效运转。

市场经济下政府财政，主要职能即是提供公共产品和公共服务，以实现经济和社会的可持续发展。

第四，相对稳定与规范。

体制一旦确定，要在一定时间内基本保持不变，在确定和调整上要参考的有关数据资料必须完整、准确、真实的特点，遵循合法、合规的标准和程序。

第五，总体设计，区别对待。

鉴于我国的复杂区域情况，要因地制宜，在合理、统一标准的基础上，设定灵活的县乡财政体制，要给予地方政府相应的自主权。

4.2 县乡财政体制改革的对策
第一，县乡财政体制改革的出发点和落脚点应是有利于促进县域经济的发展。

对于农业大县，应该着力发展特色农业，推动农业产业化经营和农产品深加工。

中央对“三农”问题的高度重视，大力实施推进社会主义新农村建设的举措，为县域经济的发展提供了有
利契机。

各地必须充分发挥市场配置资源的基础性作用，利用当地的优势资源，培育经济上的优势产业和主导产业，做大财政“蛋糕”。

第二，正确处理政府和市场的关系。

公共财政体制下应该明确地方政府职能，明确界定政府间事权和地方政府与市场间的关系。

遵循政府与市场分工的基本原则，凡市场能发挥作用的领域应充分发挥市场的调节作用，只有在市场失灵时才由政府跟进。

第三，实现财权与事权相匹配。

按事权划分财权，具体调整上，一是上级收回过去不适合的已下放基层的事权，如关系国民素质提高以及国家、民族长远发展的义务教育和公共卫生等事业。

二是归位应属于县级职能范围的行政权。

三是要适应简化财政管理级次的事权调整，减小乡镇的财政管理职能，减小乡镇的事权。

第四，完善转移支付制度。

纵向转移支付制度需要逐步完善，应视收入能力及支付需求，打破原有基数划分，科学确定各级间的转移支付比例，实现转移支付的公共服务均等化的最终目的。

加大对转移支付资金和专项拨款的监管。

个别转移支付支付政策要因地制宜，体现体制政策的统一性与区域差异，否则会导致解决县乡财政困难的政策打折扣。

第五，深化省以下财政体制改革。

随着分税制改革的深入，体制上的矛盾日益显露，省以下财政体制改革的举措应是全面构建分税制财政制度体系。

部分试点省份启动财政“省直管县”，但基于省与地州市利益的考虑，未明确规定双方的利益划分。

“乡财县管”实际增强了县级财政的保障能力，集中了乡镇的财权。

另外，还应
做好减少政府和财政层级，全面推进省管县的财政体制，规范乡镇财政的支出管理，发挥“乡财县管乡用”的体制优势。

第六，改革现行税收体制。

一是合并国税、地税两机构，降低征税成本，提高征管效率。

二是完善地方税制体系，调整现行税种，明确界定地方税种。

三是改革地方税种体系，开征新税种。

四是完善由分类所得税制向分类综合所得税制转变的个人所得税，改革房地产税以扩大收入规模，确立地方税收主体税种。

第七，健全财政法律体系。

我国已经初步形成各级政府间关系的基本框架，为推进法制化进程，必须加强这方面的研究。

以明确的法律形式将各级政府的事权、支出范围和财权的分配确定下来，并辅以相应的配套措施。

第八，建立县乡民主理财机制。

公平和民主是地方政府提供公共产品和公共服务的前提。

县乡财政体制的构建中，建立有效民主理财机制的根本办法，地方政府有权通过民主的方式决定有关事务，同时，当地居民也可使用民主的方式来惩罚纠正地方政府的低效率、不作为，以建立在民主之上的相应方式削弱在公共产品和公共服务提供中出现的官僚主义和腐败行为。

参考文献：
[1]吉洁.中国县乡财政体制改革研究[m].中国农业出版社，2008.
[2]于国安.山东县乡财政体制研究[m].经济科学出版社，2009.
[3]贞丰县.“乡财县管乡用”改革试点工作汇报材料[z].2007.。