第四章 四、萨瓦斯的民营化理论

3.替代（Displacement）
▪ 也可称作“政府淡出”。当大众认为政府 所提供生产或服务不能满足社会的需求， 而民间私营部门则意识到此种需求时，私 营部门就可替代政府提供某种生产或服务， 以满足社会大众的需求。与要求政府积极 行动的委托授权和撤资不同，淡出是一个 消极和间接的过程，即政府以消损的形式 逐渐被民营部门取代。
▪ 虽然对民营化概念的界定不一，但其核心是更多 依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求， 在产品、服务的生产和财产拥有方面减少政府作 用，增加社会其他机构作用的行动。
▪ 民营化最显著的特征就是将市场机制引入公共领 域，其基本原理就是政府同私人企业以及独立组 织订立契约合同来提供服务，把公共资产卖给私 人部门，将公共设施民营化，特许设立政府企业 （chartering government corporation），聘用顾 问人员，分配政府赠券（vouchers），出售特许 权（Franchises），给予补贴，以及其他一些选 择。
▪ （2）公共服务民营化后，政府并不能与之 完全脱离，其原因至少有三点：首先，公 共事业即使民营化后，仍然具有重要的政 治意义。其次，政府一开始并没有建立起 竞争的框架，这使得以后引入竞争相当困 难，需要政府的持续介入。再次，企业潜 在的“掠夺性”往往导致市场的无序竞争， 需由政府通过建立行业管制机构、制定管 制制度来加以控制。因此，民营化的成功， 是建立在一个健全的政府功能的基础上。
▪ 1.委托授权（Delegation） ▪ 有时又称“部分民营化”。政府把实际生产活动
委托给民营部门，但自身仍然承担监督的责任。 它要求政府持续的、积极的介入。 ▪ （1）契约外包（Contract Out）。即政府与民营 部门签订合同，将部分货品或服务（goods and services）委托民间提供或办理。
▪ 连原先不纳入民营化的邮局、煤矿、钢铁 等事业，也在部分进行民营化，如1988年
的英国钢铁等。民营化的浪潮席卷了整个 公用事业，甚至部分政府业务（sale of parts of civil service）如文具、公务产品、 电脑中心等，也出售给私人部门。在11年 的任期中，撒切尔政府共出售了40%的国 营企业。
▪ 4.特权与贪污。承包商或代理人和政府官员都可 能因为自身谋利的需要而假公济私，欺诈贪贿， 民营化为不法官商的勾结提供了便利条件。另外， 在民营化过程中，由于信息不对称，政府部门往 往缺乏对被委托者的有效监控，在此情况下，便 容易出现“逆向选择”和道德风险问题。
▪ 5.公共服务的不公正。在公共服务转至民 间机构后，使用者的付费能力将决定其获 得服务的数量和质量，而那些付费能力低 或无能力付费者，往往只能得到较低等的 服务，由此导致社会服务等级化。
▪ 2.民营化是否真的比公共机构更经济、更 有效，是个问题。对于民营化的效率绩效， 难以进行简单的判定。
▪ 3.关于公共责任问题。民间组织的盈利取向，可 能使民营化的公共服务，在最高效率、最低成本 的指导下，忽略了社会责任与公共利益。民营机 构关心的是利润的获得，对于不具有经济效益的 公共服务，往往取巧规避，而只从事较有利的事 项，这就使得民营机构所提供的公共服务无法满 足社会公正性与社会外部利益。
（五）各国的民营化及其对我国的启示
▪ 1.英国的民营化实践 ▪ 英国是第一个制定大量民营化方案的国家。 ▪ 经撒切尔政府的多年努力，1987年国营事
业占英国GNP的比率从1979年的约11.5％ 下降至7.5％，约三分之一的公营事业、65 万人员转入民间部门。重要的民营化案例 包括1979年的英国石油，1981年的有线与 无线电信事业，1984年的英国电信，以及 1987年的劳斯莱斯汽车。
2.撤资（Divestment）
▪ 或可称作“移转型民营化”。它这意味着 政府放弃某一企业、某一职能或某一资产， 公营事业或资产转移向民间。像委托授权 一样，撤资需要政府采取直接的、明确的 行动。与委托授权不同的是，撤资总体上 说是一次性工作。
▪ 撤资通常有3种方式：一是出售（Sa1e），即把 企业作为一个可继续经营加以出售；二是赠与， 即无偿移转（Free Transfer）。出售和无偿移转 的对象可以是事业机构现有的员工、产品的使用 者或服务对象、社会大众，以及市场上现有的其 他私人企业，或事业机构原有之所有人（Prior Owner）。三是清理结算（Liquidation），即对 于经营绩效不住的公营事业，可通过削减预算、 关闭工厂，以及出售资产等方式使之退出市场。
2.民营化的优点
▪ （1）降低成本。竞争的市场可以提升管理 的效率和生产成本的降低。据学者研究， 公共服务的竞争性外包平均降低25%－ 30%的成本（Seidenstate，1996，469）。 英国的经验显示，一度是政府财政包袱的 英国石油、英国航空公司、电信公司等转 移为民营后，从1979年起，英国政府每年 增加50%的收入。
▪ 替代的形式有：
▪ （1）功能不足之替代（Displacement by Default）。即政府不能满足社会需要时，由民间 加以补充。又称“民间补缺”。例如，当社会治 安日趋恶化，而警力又明显不足时，就可由民间 保安公司替代。
▪ （2）政府撤退之替代（Displacement by Withdrawal）。随着私人企业规模及市场占有的 逐渐扩张，公共部门缩减规模及资源的投入，以 利于私人企业的发展。
▪ （3）民营化可以通过许多不同的技术与方 法来实现。各级政府应当善于学习，善于 创新，针对具体实际，灵活运用多种技术 方法，推动民营化的进程。
▪ （2）政府撤退之替代（Displacement by Withdrawal）。随着私人企业规模及市场 占有的逐渐扩张，公共部门缩减规模及资 源的投入，以利于私人企业的发展。
▪ 民营化的政策，在英国已经成为一条不归 路。
▪ 其他国家也相继效仿英国的民营化方案， 到1992年为止，全世界有7000多家公共企 业（其中发展中国家的企业占2000家）被 私人买断（World Bank，1995）。
2. BOT模式及其在各国的应用
▪ BOT模式是公共工程民营化的基本模式， 是公共服务民营化的具体表现。它由兴建 （Build）、营运（Operate）、转移 （Transfer）3个阶段构成，即由民间部门 组成特许公司，与政府签订合约，在政府 特许年限内由特许公司自备资金兴建工程； 工程完工后，政府给予民间公司一定年限 内的特许经营权，以回收成本，并取得合 理利润；民间公司经营期满后，将产权及 经营权转交给政府。
▪ （4）整合民间资源用于国家发展。公共服 务的民营化，也可以解决政府资金不足、 智慧不足、管理能力不足等问题，有效地 将民间资源整合到国家发展之中。
▪ （5）示范效果。由于大部分公共服务不具 有市场性，缺乏竞争的压力，通过公共服 务的民营化，可以对政府及政府人员造成 压力，促使他们改进服务，提高绩效。
▪ （3）放松管制之替代（Displacement by Deregulation）。即通过法令的修订，允许 私人企业对原本由公有独占的市场环境进 行竞争和挑战。
（三）民营化的局限
▪ 1.由于政府部门与市场部门在本质上的差 异，政府的许多业务和服务很难民营化， 如含有国家主权的业务和事关国家安全的 业务。
▪ （2）提高服务质量。美国都市研究所比较 肯塔基州和马萨诸塞州的公、私矫正机构， 发现私人机构有些微的进步；在飞机场， 大众速寄系统，以及港口的经营方面，私 人部门比公共部门的确有较高的服务水准； 在社会服务领域，非营利组织所承包的服 务比公共部门提供的服务好。
▪ （3）增加选择机会。通过公共服务的民营 化，政府的政策可以促进不同输送系统的 发展，使公民可以有选择服务的机会。
▪ （2）特许权（Franchise）。指由政府提 供给私营部门，如水电、煤气或交通运输 业者经营权，但政府保留“价格核准权”， 费用则由使用者承担。若申请经营者超过 一家，则可在竞标的情形下，由民众和政 府来共同决定核准权。
▪ （3）补贴（Subsidy，这一名词包括补助 金，Grants）。即政府通过免税、低息贷 款、直接补助等形式，形成“诱因操作” （Manipulations of Incentives），吸引民 营部门参与公共服务，并使得该部门可以 就其提供的服务向公民索要较低的费用。
四、萨瓦斯的民营化理论
▪ 萨瓦斯是世界知名的民营化学术权威，《民营化 与公私部门的伙伴关系》是其代表作。
▪ 民营化（Privatization），是指政府利用市场或 私人部门（包括营利和非营利）来执行公共项目， 参与公共服务的生产及输送的过程。其中包含： 政府部门通过契约外包（Contracting Out）、业 务分担（Load Shedding）、共同生产（CoProduction）或解除管制（De-Regulation）等方 式，将部分职能转由民间部门经营，政府只须承 担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。
▪ 亚洲是BOT模式极具发展潜力的地区之一。以我 国为例，在长江三角洲，珠江三角洲，长江沿岸 的上海、南京等地，都有发电厂、地铁、国际机 场之类的重大公共建设采用了BOT模式。
▪ BOT模式由于引进民间资金兴建工程，大大缓 解了政府的财政困难；加上民间经营和管理较有 效率，工程质量较有保障，也比较不容易受外界 因素的影响，因此成为公共服务民营化最常见的 形式之一。
▪ （3）放松管制之替代（Displacement by Deregulation）。即通过法令的修订，允许 私人企业对原本由公有独占）。由政府核发给 有资格使用的民众，指定消费某类货品 （如食物、房租）。通常社会福利救济就 是通过此种方式来实施的。
▪ （5）强制（Mandate）。这也是委托授权 的一种形式，指由政府以命令的方式要求 私营部门支付强制性的服务，如失业保险 金，即是由私营部门为支付分担或共同承 担若干社会安全责任。
3.民营化的目标
▪ 实行民营化的主要目的在于两个方面：第 一，利用市场经济的“经济原则”与“效 率原则”，改善并提高政府公共服务的水 平和质量；第二，针对某些政府职能和政 府业务，给予删减或终止，以此缩小政府 活动和政府职能的范围。