5第5讲公共政策
公共政策
第一节从广义上讲，凡是由一定的主体制定的、同时对一定的客体产生了一定影响的要求、希望、规定、强制等都可以被视为主体的某种政策。
政策、决策、对策、决定具有共同或共通的含义。
当主体被限定为公共权力机关时，所谓政策指的是公共政策。
公共政策的三大要素是公共政策问题、公共目标和公共利益。
名词解释★1公共政策是公共权力机关的基本活动方式或过程，是经由政治过程而进行的方案的初拟、优化和择定的为解决公共政策问题、公共目标和公共利益的方案。
公共政策是一种权威性的价值分配方案。
公共政策是一种行为准则或规范第二节一政策的产生与阶级、国家的起源紧密★公共政策产生的三个初始条件：①公共问题形成②公共决策机关的产生③公共强制机构的出现。
二、当代公共政策的发展1公共政策民主化、科学化的趋势2从单一型到综合型政策的变化3社会主义国家由计划经济向市场经济转型过程中公共政策的变化4资本主义国家从消极政策向积极政策的转变★三、公共政策的本质①阶级本质：统治阶级意志和利益的集中体现与表达。
②社会本质：公共权力机关为一定的目标而进行的社会资源配置和社会价值的分配。
③认识论本质：理论与实践的中间环节，是理论与实践相结合的产物。
四、公共政策的基本特征1政治性与合法性。
政治性，是指公共政策是国家、政府及政党为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则。
它是公共政策的灵魂。
合法性：即人们内心的一种态度——政府统治是否具有合法性应基于民众的“同意”。
2权威性和强制性 3公共性和偏好性的4认识论上应然与实然的统一5回应性与普遍性的统一第三节一、公共政策的性质分类改造型与调整型创新型与重申型鼓励型与限制型原生型与派生型二、公共政策的层次分类元政策（总政策）是政策体系中管总或具有统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范作用，是其他各项政策的出发点和基本依据，是政策主体用以指导一定历史时期全局性行动的高度原则性指针，处于支配地位（总路线，总方针）。
基本政策针对某一社会领域而制定，对该领域起全局性与战略性作用的，又被称为纲领性政策（基本国策，方针性政策根本政策）具体政策在基本政策的指导下，为解决特定时期和范围的某类或某个特定问题所确定的具体目标任务和行动准则。
第5讲公共政策过程的理论模型
（3）为了保持稳定避免发生革命，非精英上升到精英地位的过程 必须缓慢而又不间断。
（4）精英们在社会制度的基本准则和保持现代社会制度不变等方 面意见一致，只是在很少一些问题上有分歧。
（5）国家政策并不反映民众的要求，而只反映盛行于精英中的价 值观。国家政策的改变是缓慢的，而不是革命性的。
（2）决策者把决策看作一个典型的一步接着一步、永 远没有完结的过程。渐进主义模型源自渐进调适 政策以往政策 承诺
1960 1970 1980
1990
2000 年份
（四）混合扫描模型（Mixed-Scanning）
混合扫描模型运用两台摄像机：第一种是多 角度摄像机，它能观察全部空间，只是观察 不了细节；第二种摄像机对空间做深入、细 微的观察，“两种摄像机”结合起来使用。
集团理论模型（1）
利益团体A
利益团体B
均衡状态
政治影响 力与声望
压力 要求
政治影响 力与声望
压力
要求
决策或有利于A
决策或有利于B
集团理论模型（2）
外加影响
集团B的影响
备选 政策 位置
政策 变化
集团A的影响 公共政策
均衡
（三）精英模型（Elite Model）
（1）社会分为有权的少数和无权的多数。
马奇（James G. March） 的贡献
（三）渐进主义模型（incrementalism model）
林德布洛姆（Charles E. Lindblom） 提出。
渐进主义模型包含两组命题：
（1）公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是 根据过去的经验而对现行的政策做出的局部的、边 际性的调适。
(完整版)《公共政策分析》教学大纲
《公共政策分析》教学大纲一、课程名称：公共政策分析英文名称：Public Policy Analysis课程编号：C04二、总学时：54学时三、学分：3学分四、课程简介：公共政策分析是公共管理硕士（MPA）的核心必修课程，是公共管理实践中政策活动的理论指导，是政策实践的分析框架。
本课程以公共决策的基本理论为基础，系统分析公共政策在现代社会中的基本理论体系。
在教学课程中，结合具体案例，分析政府公共政策形成的原因，公共政策的目标与手段，公共政策形成和执行的过程与环境等，从而使学员对公共政策有一个全面的了解，学会如何运用所学理论和方法去分析实际工作中所遇到的各种政策问题，建立分析框架，提出政策方案。
五、教材：张国庆.公共政策分析.上海：复旦大学出版社，2008年版.六、教学目的：本课程既重视学理研究和学术功底的培养，以加强和提高学习者学术研究的能力和专业水平，又重视当代公共政策实践问题的了解和把握，以加强和提高同学对公共政策问题的感应能力、领悟能力、分析能力以及应对能力。
通过本课程的修习，选课同学应当进一步熟悉当代公共政策的主要的理论和政策问题，进一步掌握公共行政/公共管理学主要的研究方法，注意追踪当代中国政府管理的发展动态，进而能够对当代中国公共政策的理论和实践问题展开有价值的研讨七、教学方法：本课程采取课堂讲授、课堂讨论和读书并重，集中面授与分散自学相结合的方法。
在教学过程中将课堂讲授与个人阅读并重，穿插课堂讨论；课堂教学将按讲座的形式进行，教师主讲，学生参与；每一讲座设置相关主题，并设有相关参考书目。
本课程倡导“启发式”教学，鼓励积极的、活跃的、严谨的、具有创意的思考和争论；倡导“参与式”学习，主张课上与课下、教师和学生的广泛参与；倡导“网络化”学习，充分利用网络资源，将教与学、读书与写作、课堂内与课堂外、本学科与其他学科广泛地连接起来。
八、考试方式：按照《山东大学公共管理硕士（MPA）研究生考试管理办法》的规定，采取闭卷考试，百分制，60分为通过。
第五讲 公共管理过程
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三、公共政策设计 （一）公共问题 （1）公共问题的概念与特性。 公共问题具有两个基本特性： ①公共问题具有影响的广泛性。 ②公共问题具有影响的不可分性和“社会共享性”。
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界定：公共问题是指社会成员在公共生活 中共同受到广泛影响，具有不可分性、与公 共利益密切相关的那些公共性社会问题。
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（2）公共问题的分类。 第一，按地域和行政区划划分。 第二，按公共问题的性质划分。（管理性 问题、基础性问题、服务性问题、保障性问 题）
政策执行可检验与修正政策
政策执行是政策过程不可缺少的中间环节
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（二）政策执行研究的途径 1.自上而下的公共政策执行途径（Top-down Approach） 2.自下而上的公共政策执行途径（Bottom-up Approach）
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（三）影响政策有效执行的因素
任何一项政策的有效执行，依赖于3方面因 素。
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（5）预见性或挑战性原则（Principle of foresight and challenge）。 （6）信息完备原则（Principle of perfected system for information）。 （7）一致性（Principle of consistency）。 （8）弹性政策原则（Principle of elastic policy）。
①具备问题觉察机制； ②社会政治系统必须建立有利于信息传递和反馈机制；
③民主的国家政治体制；
④社会各政治团体和利益集团能够发挥应有的作用； ⑤有完善的社会舆论监督机制。
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（二）公共政策制定 1.公共政策制定的原则 （1）公正无偏的原则（Principle of impartiality）。 （2）资源集中配置原则（Principle of centralized –disposition）。 （3）个人受益原则（Principle of individuality）。 （4）延续性原则（Principle of distributive continuity）。
第五讲 公共政策工具分析
3、混合性工具
（1）信息和倡导（规劝） 信息和倡导（规劝） （2）补贴 （3）产权拍卖 （4）税收与使用者付费
（1）信息和倡导
优点：对政府处理那些尚没有明确解决办法的问题来说， 优点：对政府处理那些尚没有明确解决办法的问题来说， 倡导是一个良好的出发点；倡导容易实施，而且， 倡导是一个良好的出发点；倡导容易实施，而且，如果 单单通过倡导就能解决问题的话， 单单通过倡导就能解决问题的话，就不必采取其他措施 另外，如果找到了更优的政策工具， 了；另外，如果找到了更优的政策工具，很容易就能改 变或者禁止倡导的政策；倡导的成本很低； 变或者禁止倡导的政策；倡导的成本很低；倡导与重视 论据、说服、个人责任和自由的民主社会的规范相一致。 论据、说服、个人责任和自由的民主社会的规范相一致。 缺点：在危机时期，倡导是一个虚弱无力的政策工具。 缺点：在危机时期，倡导是一个虚弱无力的政策工具。
一、政策工具的含义与类型
（1）分类多样化。标准不同，所划分的类型也不同。 分类多样化。标准不同，所划分的类型也不同。 （2）现有的分类几乎都不是穷尽的，因为没有注意到非 现有的分类几乎都不是穷尽的， 正式工具的作用。 正式工具的作用。 （3）大多数分类的排他性不强，存在着交叉现象。 大多数分类的排他性不强，存在着交叉现象。
（2）补贴
优点：如果政府的期望偏好与目标群体的意愿偏好相吻合， 优点：如果政府的期望偏好与目标群体的意愿偏好相吻合， 那么补贴非常容易确立； 那么补贴非常容易确立；由于个人可以根据不断变化的情 况来决定如何对补贴做出回应， 况来决定如何对补贴做出回应，所以补贴是一种灵活的政 策工具；因为允许个人或公司自主决策以做出适当的回应， 策工具；因为允许个人或公司自主决策以做出适当的回应， 所以补贴能够鼓励创新；由于存在潜在的受益者，管理、 所以补贴能够鼓励创新；由于存在潜在的受益者，管理、 执行与实施补贴的成本较低；补贴具有较高的政治可行性。 执行与实施补贴的成本较低；补贴具有较高的政治可行性。 缺点：补贴（税收鼓励除外）需要财政资金，而获得新的 缺点：补贴（税收鼓励除外）需要财政资金， 或现存的支出来源总是非常困难的； 或现存的支出来源总是非常困难的；收集关于需要多少补 贴才能引发预期行为的信息成本较高； 贴才能引发预期行为的信息成本较高；由于补贴是间接地 起作用，所以经常存在时滞问题； 起作用，所以经常存在时滞问题；在即使没有补贴也能产 生预期行为的情况下，补贴可能是多余的。 生预期行为的情况下，补贴可能是多余的。
公共政策文档
公共政策什么是公共政策？公共政策是指政府为解决公共问题而采取的行动方案和决策。
在现代社会，政府在面对各种社会、经济和环境挑战时，必须采取一系列的政策来引导和管理社会发展。
公共政策的目标旨在解决社会问题，满足公众利益，提高社会福祉。
公共政策的制定过程公共政策的制定是一个复杂的过程，通常包含以下几个阶段：1.议题确定：在这个阶段，政府会确定需要解决的社会问题或公共利益。
这些议题可以是经济发展、教育、环境保护、医疗卫生等方面的问题。
政府可能通过调研、咨询专家和利益相关者来确定议题。
2.政策制定：在这个阶段，政府会制定相应的政策来解决确定的议题。
政策制定可能涉及多个部门和利益相关者的合作。
政府会考虑各种因素，如预算限制、法律法规、道德和伦理等方面的考虑。
3.政策实施：在政策制定完成后，政府需要对政策进行实施。
这包括资源分配、监督和评估等方面的工作。
政府可能需要与各方合作，如企业、非政府组织和公众等，来实施政策并达到预期的效果。
4.政策评估：政策的评估是一个重要的环节，用于评估政策的效果和成效。
政府可以通过各种方法来评估政策的影响，包括定量和定性的方式。
评估结果可以帮助政府调整政策，提高政策的效率和效果。
公共政策的重要性公共政策在现代社会发挥着重要的作用，以下是公共政策的几个重要方面：1.社会公正：公共政策可以促进社会公正，解决社会不平等、贫困和歧视等问题。
政府可以通过制定相关政策来提供公共服务、改善教育、医疗保健和社会福利等方面，以提高社会公正。
2.经济稳定：公共政策对于维护经济稳定和发展也非常重要。
政府可以通过财政政策和货币政策来管理经济，调整收入分配和促进经济增长。
3.环境保护：公共政策对于环境保护和可持续发展也起到至关重要的作用。
政府可以通过制定环境保护政策和法律法规来保护自然资源，减少污染和废弃物的排放。
公共政策的挑战和应对策略公共政策的制定和实施面临着各种挑战，以下是一些常见的挑战和应对策略：1.利益冲突：公共政策涉及多方利益，不同利益相关者可能持有不同的观点和目标。
公共政策的基本要素
2．共同利益： 部分或全体社会公众共享的那部分资
源和条件。通常是不可能分割的。社会公 众共同地受这些资源和条件的影响，可能 是共同受益，也可能是共同受害。
共同利益有两种表现形式： （1）基于利益关系而形成的第三种利益
这与人们之间的交往和利益关系相关。
比如深圳彩电峰会和彩管生产行业的停产 都是很好的说明。
（3）干预结果的合理性：是一种事后判断，对政府 能力提出了较高的要求，同时也可能带来财政危机从而影 响政府能力
（三）政府政策机制与市场机制之间的关系
1．政策机制一部分是针对市场机制的， 这部分政策旨在完善市场机制；市场机制 包括竞争机制和激励机制。
2．市场机制只能解决有限的问题，而 政策机制的涵盖面较广，并不仅仅局限于 经济领域。
第三讲 公共政策与公共利益
从公共政策的定义当中，我们也可以看出公 共政策是以公共利益的实现为目标的。所谓公共 利益的实现包含着三个层次的内容：维护公共利 益、增进公共利益和分配公共利益。三者之间的 关系就好比是“看着蛋糕不被偷吃”、“把蛋糕 做大”和“公平地切蛋糕”。
但由于人们对公共利益的认识还不够充分， 所以对公共政策能否实现公共利益这一点还是有 一些怀疑的。本讲将重点说明公共利益的内涵， 以此佐证公共政策应该以公共利益为主要目标。
（二）政府干预行为和市场交易行为之间的 关系 1．干预的方式： （1）是全面干预还是部分干预； （2）通过财政政策和货币政策的宏观 调控，通过行政手段的微观规制。前者意 味着政府在规范市场交易行为，后者意味 着政府参与市场交易行为。
2．干预的合理性： （1）市场交易行为有合法的和非法的： ①合法的交易行为有时候也需要政府的干预，比如康
规则，是对公务员道德行为所做的要求和规范。尽管涉及 道德，但仍旧是正式规则。由此我们可以区分正式规则和 非正式规则的特点，即：成文的和不成文的。
第五讲公共政策的制定——政策方案规划与抉择
《公共政策学》第五讲公共政策的制定——政策方案规划与抉择第一节政策目标的确立政策目标政策目标包括总目标和具体目标，总目标是政策主体为了解决政策问题所提出一般性要求，是对预期在较长时间获取的成就的正式而全面的陈述，也是一定时期国家或者组织的大的发展方针或者奋斗目标的分解。
而具体目标达到政策总目标的具体措施。
政策总目标很难量化，阐述一般也不明确限定实现结果的时间，而具体目标一般有明确的目标群体和时间限制。
设定政策目标的基本原则：（1）事实求是，面向未来（2）系统协调，具有针对性（3）具体明确、具有合理性。
（4）注重伦理考量，保持相对稳定性。
基本的公共政策目标基本的公共政策目标也称元目标：公平、效率、发展、自由、安全。
影响政策目标确定的主要因素（1）价值因素（2）政治因素（3）目标的多重性及其冲突评估标准评估标准是衡量政策目标实现的尺度，它将定性的或者概念的政策目标转化成为具体的可操作性的定义，是关于那些被用来评估备选方案或者项目的目标诸方面的明确的陈述，包括成本、收益、有效性、可行性等。
尺度是标准的有形或者操作性的定义，每个标准有几个与之相关的量化的尺度。
尺度也称做指标。
确定评估标准有时是非常困难的，这主要有以下原因：一是政治过程的本性使得决策者不愿意明确陈述出相关的政策目标，而目标不明确也就难有准确的评估标准。
二是被提出的政策方案或者项目往往不是单一目标而是多个目标，每个目标一般都有相关的评估标准，而每个标准都可能有多个尺度，这使得评估标准问题复杂化；三是政策参谋人员或者分析人员可能被公共部门或者政府部门所雇佣，他们也不愿意放弃多重的、冲突的目标和评估标准。
政策指标政策指标是政策评估标准的具体化，是衡量政策目标的量或者质的尺度，是政策目标具体说明。
根据指标所要衡量的政策领域的不同，可划分为经济指标、社会指标、政治指标和综合指标。
第二节备选方案的拟订备选方案的产生一般经历3步：第一步：搜寻备选方案从问题构造的程序中可以发现一些备选方案。
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二、关于公共政策的合法化问题
包括:政策法律化、政策法规化、政策社会化 （一）政策法律化
1、含义：所谓政策法律化是使公共政策取得法律形式， 具有法律效力的过程。
2、公共政策和法律的关系：共同点：两者都属于政治 范畴，体现的是统治阶级的意志，是实现国家管理和 政治统治的工具和手段。两者除重合部分外，存在不 同的作用范围和活动领域。一是，公共政策制定主体 要比法律广泛；二是，公共政策的作用范围比法律要 广泛的多，像政治、经济、教育、军事、外交、社会 保障等领域的许多问题是靠政策而不是靠法律来管理 和调节的；三是，法律更为严谨、权威，政策更为灵 活、具体、适应。
4、按政府职能划分：经济政策、教育政策、土地 政策、税收政策、农业政策、财政政策、社会保 障政策、宗教政策、公共秩序政策等。
5、按管理对象划分：老年政策、军人政策、妇女 政策、少数民族政策、残疾人政策等。
（三）了解与学习公共政策的意义
1、它是规范、约束、激励人们行为的准则。（比如： 公司登记条例、人事政策、分配政策等）
（3）地方性法规：省级、副省级人大、人大常委会。 如：《天津市实施<中华人民共和国义务教育法>办法》 （2019年2月13日天津市人大常委会公告发布）
（4）自治条例和单项条例：《大厂回族自治县教育条 例》（2019年7月8日河北省人大常委会批准后施行）
（二）政策法规化（行政立法）
1、含义：政策法规化的过程是行政机关（主要是政府） 通过制定行政法规，推行各种政策，进行管理的过程。
如：《基本养老保险规定》中的养老保险费缴纳与
养老保险金领取的规定。
（二）公共政策类型
1、按公共政策的制定主体划分:政治性政策、法 律性政策和行政性政策。
2、按制定公共政策的层次划分：中央政策、地方 政策（一般指县级以上机关制定的政策）
3、按政策的指导作用划分：元政策、基本政策、 具体政策。
于进一步加强高等学校学生公寓管理的若干意见》 （教发[2019]6号）（ “红头文件” ）
ห้องสมุดไป่ตู้ 3、法律效力分析
上位法与下位法。 特别法与普通法。 旧法与新法。 法律法规与单位规章。 （所谓“部门立法”，如公司章程、学校规定）
（三）政策社会化（价值理性范畴）
1、含义：是公共政策成为人们普遍遵循的非 法律化的社会规范的过程。
2、政策社会化的特点：在政策法律化和政策 法规化的过程中，公共政策的执行主要是以国 家的强制力和法制观念为基础的。在政策社会 化的过程中，公共政策的执行主要是以政党的 威信、党性原则、组织观念和人民群众的拥戴 为基础的，政策社会化的群众基础比政策法律 化和政策法规化（政策合法化）广泛得多。如 果政策明显缺乏群众基础，不能成为人们自觉 遵守或自愿接受的社会规范，社会化的效果就 会较弱。
最关键的是：政策要反映人民群众的根本 利益与认识水平（觉悟水平）。
社会热点问题：（2019北京“两会”提出 的热点：分配不公问题/房地产问题/经济发 展方式问题等。）
链接： 为什么从“山沟沟”里出来的毛泽东能赢得天下？
（土地革命政策） 为什么1978年以后亿万农民衷心拥护邓小平的农
村改革政策？ 为什么有些地方的城市美化工程阻力很大（如：
如：关于考研的政策性环节的分析：性质（学术
型研究生↓与专业型研究生↑ [学术硕士/专业硕士 ]）、
录取（三类地区调剂）、学费（公费/奖学金）等都有
变化。
3、它是宏观调控的指示器
（特别是财政政策、税收政策、金融政策、 土地政策、社会保障政策等）
扩张性财政金融政策。 紧缩性财政金融政策。 稳健型（中性）财政金融政策。
3、政策法律化(立法机构范畴)的基本形式（权力机关 或立法机关制定）
（1）宪法：如：全国人大：《宪法》（1982制定， 1988、1993、2019、2019年修订）
（2）基本法律：全国人民代表大会。如：《中华人民 共和国立法法》、《中华人民共和国合同法》
（2）一般法律：如：全国人大常委会：《中华人民共 和国公司法》（1993年制定，2019、2019、2019修订）
（3）地方政府（省级、副省级政府）规章：《吉林省 省级教学成果评审和奖励的若干规定》（2019年11月 25日吉林省人民政府令第53号发布）
《南昌市实施义务教育若干规定》（2019年7月8日 南昌市人民政府令第40号发布）
以上为规范性法规文件；以下为其他规范性文件： （4）政府（政府部门）其他规范性文件：《教育部关
5第5讲公共政策
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一、关于公共政策的概念与意义
（一）概念：公共政策(public policy)是 社会公共权威，为了解决社会公共事务 问题或为了社会公共利益的目的，而制 定的行为准则的总称，它通过法律、法 令、条例、规定、办法、细则等形式表 现出来。
对公共政策的理解，要通过客体、主 体、性质、形式四个方面理解。
2、政策法规化的形式：规范性法规文件与其他规范性 文件。
（1）中央政府（国务院）的行政法规：《民办非企业 单位登记管理暂行条例》（2019年9月25日国务院第8 次常务会议通过）
（2）国务院主管部门规章： 原国家教委：《中华人 民共和国义务教育法实施细则》（1992年3月14日国 家教育委员会令第19号发布）
如：2009-2019年，我国为了实现保增长，保民 生，保稳定的目标，而实行的“积极的财政政策， 适度宽松的货币政策”。政策导向与房地产投资、 股市投资。
4、它是维护人们合法权益、社会公平正义、 社会和谐的工具。 （比如：分配政策、国 家公务员录用政策等）
政策咨询师。
结论：培养政策意识，具有政策素养，具 有多方面的意义。
例：根据（《企业所得税暂行条例》国务院， 1993）的规定：对民政部门举办的福利工厂和街道办 的非中途转办的社会福利生产单位，凡安置“四残人 员”占生产人员总数35%以上的，暂免征收所得税。 凡安置“四残人员”占生产人员总数的比例超过10% 未达到35% 的，减半征收所得税。
2、它是健全人们素质的一个重要方面。（政策素养和 政策意识：使人严谨、务实、踏实、效率）