论宪法诉愿制度的基本功能(一)

论宪法诉愿制度的基本功能(一)

内容提要]在现代违宪审查制度的发展过程中，作为直接保护公民宪法权利的宪法诉愿制度发挥着越来越重要的作用。为了在公民宪法权利与宪法秩序的价值之间寻求合理的平衡，宪法诉愿制度设计了统一而规范的功能体系。本文以公民与国家关系的基本原理为基础，探讨了宪法诉愿制度在不同领域发挥的功能，并分析了未来的发展趋势。

关键词]宪法诉愿基本权利宪法秩序

面对公权力对基本权利的侵害，个人应通过什么途径获得救济？个人能否直接面对宪法法院主张自己的基本权利？在宪法实施过程中个人的宪法地位、诉讼资格和基本权利的救济程序是各国宪法学界普遍关注的基本问题。当通过普通法律程序不能有效地保护宪法规定的基本权利时，国家是否有义务为公民的基本权利救济提供有效的途径？宪法诉愿制度的产生为个人面对国家直接寻求基本权利救济提供了现实的机制。目前，这一制度主要是由实行宪法法院制度的国家所采用，但其基本理念与功能已产生了广泛的社会影响。本文以个人、社会与国家关系为基础，探讨现代宪法诉愿制度发挥功能的基础与具体形式。

一、确立国家与个人关系的合理界限：宪法诉愿的价值基础

现代宪法是对个人与国家关系进行调整与妥协的产物。在利益的多元化格局中，宪法发挥着利益协调功能，并通过利益的协调实现社会和谐的目的。从功能分析的角度看，宪法是一个社会共同体存在的基础和最高的价值目标，对于社会统一价值的实现起着重要的作用。社会整合首先以人的尊严与价值的维护为出发点，社会整合过程与效果取决于人在社会结构中的地位与发挥的实际功能。社会和谐功能表现为：宪法的基础是市场经济和社会的法治主义原理；合理地协调社会的平均正义与分配正义；为了实现宪法所体现的根本价值，形成社会共同遵循的价值体系，有必要通过宪法保障制度对不同形式的社会价值进行整合，建立和谐的社会环境；宪法所具有的教育功能为社会整合提供统一的价值基础；推动宪法规范社会化的进程，使社会成员在日常生活中实际感受到宪法价值与利益等。

当个人面对国家，主张其宪法规定的基本权利受到侵犯时，能否直接对法律和国家权力活动提起挑战？在传统的宪法理论看来，个人作为社会共同体的一员，首先要通过一般法律规定的途径寻求法律救济，不能直接面对宪法法院提起诉讼。这里可能存在着宪法与法律的不同社会功能，同时也涉及到个人对宪法的基本认识与价值判断问题。具体说来，个人不能直接面对宪法法院的原因主要在于：一是宪法具有共同体基本价值的属性；二是从宪法与法律所承担的社会功能看，法律是宪法价值的具体化，通过法律获得权利救济的途径是非常广泛的；三是宪法问题与法律问题之间存在着功能上的界限，社会上的纠纷首先表现为法律纠纷，当纠纷达到一定程度超越法律界限时，才有必要转化为宪法问题，需要通过宪法途径获得解决；四是司法资源上的有限性，如个人权利救济直接进入宪法程序，便有可能增加司法资源的负担，使宪法问题的解决遇到实体和程序上的障碍。基于上述理念和体制上的原因，长期以来个人直接向国家主张基本权利救济的形式与资格受到了严格的限制。

但是，随着国家与社会、个人与国家关系的变化与调整，个人提起基本权利救济的范围和形式发生了变化，迫切需要从客观上建立其系统的基本权利救济制度。宪法诉愿制度的出现适应了这一发展要求。

宪法诉愿源于德语“Verfassungs_beschwerde”一词，起源于奥地利的个人诉愿制度，经过瑞士的国法诉愿制度的发展，最后成熟于德国。1]最初出现在1818年5月26日的巴伐利亚王国宪法规定的“宪法权利保护的诉愿”。该宪法规定，公民在其宪法赋予的权利受到侵害时，具有诉愿权。1849年《法兰克福宪法》第126条中规定：帝国宪法有权制裁“侵害联邦宪法所规定的权利”的行为。2]1885年，宪法学者MaxvonSeydel在其学术著作中使用“诉愿权”概念，宪法诉愿开始成为学术界使用的学术用语。在宪法诉愿制度建立初期，宪法诉愿的理念中不仅包含着对个人权利救济的内涵，同时也体现着宪法制度下各种权利救济的形式与功能。

1919年巴伐利亚的新宪法将诉愿权规定为宪法诉愿。该邦宪法中规定，宪法诉愿案可以向国事法院提起。经过历史的变迁，宪法诉愿作为严格的法律概念得到普及是1949年以后。1949年12月，德国宪法法院法草案中曾使用“宪法诉愿”的用语。1951年3月通过的《联邦宪法法院法》第90条规定了“宪法诉愿”，并经过各个州的宪法实践活动，于1969年1月宪法修改时，补充了第94条第2款，将宪法诉愿制度规定在基本法中，3]使之正式成为具有宪法地位的制度。

在奥地利，1867年在《国家基本法》第3条规定了类似诉愿审判的制度，即公民对宪法上保障的基本政治权利受侵害而提出诉愿时，帝国法院应予以受理4]。尽管当时规定，诉愿的保护要通过行政的救济程序，但以司法形式保护基本权利已产生了积极影响。在1920年宪法中，宪法诉愿制度得到了进一步的具体化，第144条中明确规定了市民提起宪法诉愿的具体程序。当时诉愿的范围主要限定在行政官厅的决定与处分，与德国的宪法诉愿制度之间形成了鲜明的对照。通过1975年的宪法修改，扩大了宪法诉愿的范围，规定因法律的违宪而导致基本权利受侵害者可提起违宪审判请求。瑞士的宪法诉愿制度是整个宪法裁判制度的重要组成部分，早在1848年的联邦宪法第105条规定了相关的诉愿制度，并与议会功能结合在一起。在1874年宪法第113条中进一步明确了宪法诉愿的范围与功能。根据1978年12月12月通过的宪法，西班牙实行了宪法法院制度，宪法第161条规定了宪法诉愿的审判权，规定：宪法法院有权审理以宪法规定的基本权及基本自由受侵害为由而提起的宪法诉愿。在诉愿范围上，西班牙排除了对“法律”提起诉愿的可能性，体现了西班牙独特的宪法文化特色。韩国在1987年宪法中采用了宪法诉愿制度，并通过《宪法法院法》进一步具体化，确立了个人通过宪法诉愿权对抗国家权力的制度。

在宪法诉愿制度发展过程中，在国家与个人关系的调整以及个人的宪法救济权的性质问题上一直存在着学术争论。比如，在德国的宪法法院法制定过程中，是否规定宪法诉愿的问题上，出现了赞同和反对两种观点，其争论的核心仍然是个人权利的救济界限问题。以德国联邦议会的法律委员会主席为代表的部分人提出反对意见。主要理由是：从德国基本法赋予个人主观公权的保护程度看，德国并不需要概括性的保护制度；宪法诉愿制度有可能对法治国家通过司法进行的权利救济带来不确定性；如实行宪法诉愿制度，可能导致诉讼量的大大增加，使宪法法院承受太多的压力；作为宪法诉愿审判程序的基本权概念是不确定的，以其作为标准而进行权利救济的判断，在一定程度上损害了法治国家的性质与功能等。而赞同意见则认为，实行宪法诉愿制度，有利于公民个人参加宪法生活，强化基本权的权利性；个人在国家生活中，虽然受到不同法律制度的保护，但法律的保护并不是绝对的，宪法性权利的实现需要依赖于更为具体化的救济程序。一般的司法程序存在着忽视宪法价值的现象，个人通过宪法诉愿主张其宪法权利有利于强化保护功能，突出“国家—社会关系”中个体的存在意义；宪法诉愿既是保护个人权利的制度，同时也是维护法制统一性的客观的保护制度；普通法院可以审理法律问题，但并不熟悉宪法问题的判断，专门性的宪法问题需要专门的宪法法院进行合理的判断；宪法诉愿制度是一种补充性的制度，应尊重普通法律程序的价值，不会对普通程序的发展造成负面影响等。经过充分的讨论，1951年的联邦议会最终同意正式确立宪法诉愿制度。委员会报告中指出：宪法诉愿制度有利于宪法与公民的共同发展，提高公民的民主意识，有利于发挥宪法法院基本权利的保护功能。根据这种认识，最终的草案中规定：当任何人的基本权利中的一个或基本法第33条、38条、104条和101条规定的基本权利受到侵犯时，有权提起宪法诉愿；对侵害的权利，如有其他权利救济程序时，应穷尽其他权利救济程序。

从德国等国家宪法诉愿制度发展的历史和经验看，宪法诉愿功能与个人的地位的确定，即宪法体制中个人权利的保护有着密切的关系，其制度设计的重要目的是在多样化的权利保护体系中开辟个人接近国家的途径，扩大控制“公权力”的范围，体现国家尊重与保障人权的基本

理念，保障个人的主体地位。在宪法法院的职权中，以个人的名义能够提起基本权利救济的只有宪法诉愿制度。在这种意义上，宪法诉愿制度是个人通过宪法程序寻求基本权利救济的有效形式之一，“是扩大公民基本权保障的近代宪政史发展的历史产物”。

二．主观性宪法权利的救济程序：宪法诉愿的人权保障功能

现代宪法的基本内容与精神是人权的保护与人的尊严的维护。各国宪法普遍对公民的基本权利和自由作了不同形式的规定，任何法律、法规等规范性文件应当依据宪法对公民的基本权利和自由作具体化的规定，以保证公民基本权利和自由的实现。如果法律、法规等规范性文件的内容违背宪法的规定或者精神，必然会损害宪法规定的公民基本权利和自由。宪法诉愿制度的建立，首先从客观上保证了法律、法规等规范性文件与宪法规定的一致性，对于人民主权原则与公民的基本权利的实现提供了统一的保护基础。

现代的宪法诉愿制度一般分为两种类型，即权利救济型和规范控制型。所谓权利救济型，是指因公权力的行使或不行使而宪法规定的基本权利受侵害者提起的救济。所谓规范控制型（或违宪审查型），是指对违宪法律的控制，以维护法律体系的稳定性与统一性。从建立宪法诉愿制度的基本目的看，国家对公民的基本权利具有保护的义务，任何一种对基本权利的侵害都是对宪法权威的破坏。因此，宪法诉愿制度对每一个公民来说是一种直接主张其基本权利和寻求救济的重要途径。通过宪法诉愿制度获得基本权利救济主要有以下方式与内容。一是，宪法诉愿所保护的权利是宪法上规定的基本权利，不包括一般法律上保护的法律权利；二是宪法诉愿请求人自己的基本权利所侵害，不同于一般意义上的民众诉讼；三是在各种权利救济中具有特殊性的程序，即是一种事后的、特殊情况下提供的权利救济方式，并不是事前的、预防性的救济制度。如前所述，对权利的救济有很多的方式，其中处于核心地位的救济方式是宪法诉愿制度。因为，它是直接为个人设计的救济方式，客观上强化了基本权利的效力。在宪法法院行使的职权中，除宪法诉愿外，没有一个制度是直接向个人开放的，在这一点上宪法诉愿的个体性是十分突出的。在韩国实行的违宪审查型宪法诉愿是具有特色的一种制度。根据韩国宪法法院法的规定，法院的判决不属于诉愿的对象，因此对法院判决的不服不能直接通过宪法诉愿得到解决。为了弥补这一缺陷，韩国“宪法法院法”对第68条第2款做了具有灵活性的规定，扩大了个人权利保护的范围。通常情况下，启动违宪审查程序，有三种形式：一是各级法院在审理案件过程中，如发现成为审判依据的法律可能存在违宪时依据职权向宪法法院提请审查。这种情况称之为依据职权审查。二是本案件的当事人认为，本案中适用的法律可能违宪，请求法院向宪法法院提出违宪审查提请，法院审查后认为有理由时，向宪法法院提起审查请求。这种情况称之为依据当事人的请求；三是法院对当事人的违宪审查请求不采纳时，当事人以法院裁决不服为由，直接向宪法法院提起宪法诉愿。这一途径，实际上为个人直接向法律规定提出挑战提供了制度与程序的可能性，有利于个人面对强大的公权力主张其合法的利益。

当然，宪法诉愿对个人基本权利的救济并不是一般意义上进行的，除具有事后性、现实性等特点外，还需要具备提出诉愿的要件。根据《德国宪法法院法》和《韩国宪法法院法》的规定，公民个人提起宪法诉愿要具备基本权利被侵害的事实、相互的关联性与现在性等基本要件。

首先，个人向宪法法院提起宪法诉愿时，要说明其宪法上保护的基本权利受到了侵害，客观上存在具体的侵害事实。“宪法上保护的基本权利”是广义的概念，合理地确定其范围是认定个人诉讼资格的前提。根据《德国联邦宪法法院法》第90条第1款的规定，任何人都能因其基本权利或者在基本法第20条第4项、第3条、第38条、第101条和第104条中规定的权利，受到公权力的侵害时，向联邦宪法法院提起宪法诉愿。5]韩国宪法法院对基本权利的侵害范围的规定是“宪法上规定的基本权利”，可以解释为宪法文本上规定的基本权利和通过宪法解释可以推导的基本权利。为了在基本权利和法律权利之间确定合理的界限，奥地利

宪法法院在判例中确立了如下标准：行政行为以法律为基础时发生；行政行为依据违宪的法律为基础；行政行为表面上是具有法律基础，但其法律的适用是不可能的情况；行政行为可能基于使法律成为违宪的解释；行政厅作出任意的行为；行政厅对法律的解释存在瑕疵，其适用的法律违背了平等原则等。如不存在上述情形中的一种，就不能认定存在宪法保障的基本权利侵害。侵害基本权利与侵害法律权利是两个不同的问题，仅仅违反法律而导致的侵害应通过一般的法律程序解决。从实体法的角度看，基本权利的解释应在严格的范围内进行，首先在“文本”的框架内，就具体的侵害事实判断其权利的性质。韩国宪法法院在能否以宪法基本原理来判断公权力行使或不行使违宪性问题上，明确提出“仅仅以公权力的行使或不行使违反基本原理为由提起宪法诉愿是没有依据的，即使存在一定的违宪性，但不具有基本权利主体的人，不能提出权利主张”。一般意义上讲，基本权利受侵害包括内容上的侵害与程序上的侵害。如某一法律程序上没有瑕疵，但在实体内容上存在着违宪的内容，就需要违宪审查机关的判断。形式的侵害是指法律或行为的内容没有瑕疵，但在程序上存在着违宪的内容。对内容上具有正当性的法律，如没有严格按照法律程序适用时，也可通过宪法诉愿提出救济。

其次，个人提起宪法诉愿时，必须证明基本权利的侵害与自己利益之间存在关联性。其基本要求是：被侵害的基本权利是自己行使的权利形态；该基本权利的侵害是由于公权力的行使或不行使而导致的；这种侵害是现实存在的。按照德国和韩国的宪法诉讼理论，这种关联性包括自我关联性（Selbstbetroffenheit）、直接关联性（unmittelbareBetroffenheit）与现在关联性（gegenwartigeBetroffenheit）。自我关联性强调侵害事实与请求人有关系，即因公权力的行使或不行使请求人自己的基本权利直接受到了侵害，第三者利益或间接的利益不能成为提起宪法诉愿的理由，否则宪法诉愿有可能变为一般性的民众诉讼。直接关联性强调请求人能够直接证明基本权利受侵害，一般在对法律或规范提起的宪法诉愿中具有实际的意义。在具体的诉讼活动中合理地判断“直接性”因素是十分重要的，有的国家确立了相关的判断标准。如德国宪法法院把“直接性”量化为可操作的具体规则，使之成为法律上具有直接性价值的因素。6]现在关联性指的是，提起宪法诉愿的请求人的基本权利因公权力的行使或不行使现实上（现在）受到侵害，不是指未来受侵害或具有受侵害的可能性。如果以未来潜在的侵害为由提起的诉愿是不能成立的，实行宪法诉愿制度的国家通常对此做了具体的规定。如认为公权力行使或不行使的依据是违宪时，提出挑战的法律必须是“现今适用的法律，即审判联邦议会以2/3通过的已经生效的法律。在宪法诉愿中涉及将要颁布的法律条文时，法院一般作驳回处理”。7]由于宪法诉愿制度具有向个体开放的性质，在整个宪法诉讼的案件中宪法诉愿的数量是最多的，德国宪法法院每年受理的宪法诉愿案件约6000多件，其中成功获得权利救济的不到5%。1984年，奥地利宪法法院受理的案件总数为1214件，其中962件是宪法诉愿事件。