基础教育均衡性发展研究

基础教育均衡性发展研究 Prepared on 22 November 2020

我国基础教育均衡性发展研究

【内容提要】关于市场经济与教育的关系问题是当前我国教育界的一个热点问题。同样，基础教育的均衡发展问题也是一个实际问题。因为均衡发展、教育机会平等在法制层面和理论层面上，似已基本解决，但如何付诸实践，仍是我们面临的一个大问题。由于各地对于高质量教育的旺盛需求与长期供给不足的矛盾仍然存在，随着教育内、外部环境的不断变化，这些矛盾正在逐步演化为全社会关注的教育热点问题。特别是不同地区之间经济社会发展水平差距的拉大，基础教育也出现了比较显着的非均衡发展趋势。有关人士认为：基础均衡发展既是社会主义市场经济的本质要求，也是现代教育的本质要求，更是我们社会主义制度的必然要求，同时也是现代社会发展的必然要求。本文旨在通过对我国市场经济条件下基础教育的社会定位、我国基础教育均衡性发展的理论和现实意义研究，以及对我国基础教育均衡性发展的现状及原因分析等，进一步探寻促进基础教育均衡发展的策略与方法。

【关键词】市场经济基础教育均衡发展

引言

由于基础教育均衡发展的内涵丰富，论者们见仁见智，从不同的研究角度界定了基础教育均衡发展的含义，总体来看主要有以下几种观点：一种观点认为，基础教育均衡发展是针对现实中教育供需不平衡提出的，因而它首先意味着教育资源的均衡分配，包括社会总资源对教育的分配，也包括教育资源在各级各类教育间、各级各类学校间、各地区教育间的分配。另一种观点认为，基础教育均衡发展涉及的主要是受教育者的教育权利保障问题，以及教育民主与教育公平问题。它是指通过法律法规确保公民或未来公民以同等的受教育的权利和义务，通过政策制定与-资源调

配而提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法，实现教育效果和成功机会的相对均衡。还有观点认为，义务教育均衡发展内涵丰富，主要包括三个层面：一是区域之间的均衡发展，省域之间、市域之间、县域之间以及城乡之间，都要统筹规划，实现均衡发展；二是区域内部学校之间的均衡发展；三是群体之间的均衡发展，特别应当关注弱势群体的教育问题。义务教育均衡发展的最终目标，就是要合理配置教育资源，办好每一所学校，教好每一个学生。最后，也有观点认为，在空间结构上，教育均衡发展主要是指我国不同地区之间、同一地区不同学校之间、同一学校不同群体之间的教育均衡发展问题；在时间进程上，教育均衡发展主要是指学生在接受教育的起点、过程和结果方面拥有相对平等的入学机会，得到大致均等的教育资源和教育条件，并能够获得尽可能的发展与成长。就其实质而言，教育均衡发展主要涉及受教育者教育权利的保障问题，教育的民主与公平问题。具体而言，教育均衡发展主要表现为三个层面：在物质层面上追求优质资源的相对均衡配置，从而为受教育者提供相对平等的教育机会与条件，在就学过程中得到同等的对待与支持；在制度层面上保障受教育权利平等的实现，获得平等的入学机会和就学机会；在意识层面上关注每个儿童潜能的最大程度的发挥，并为之提供最适宜的环境及条件。

结合研究者们的已有观点，笔者认为基础教育均衡发展主要是指对教育横向结构方面的地区之间、地区内部的学校之间、学校内部群体之间和教育纵向结构方面的各级各类教育之间的教育资源尤其是优质资源配置均衡，提供相对均等的教育机会和条件，从而保障每一个受教育者平等的受教育权利，使每一个儿童都能得到尽可能的发展。

一、我国市场经济条件下基础教育的社会定位

新中国成立以来，早在20 世纪50 年代初我国就有了“基础教育”的提法，但长期以来，人们对“基础教育”本质内涵的认识还比较肤浅，社

会定位还不够准确。什么是基础教育让我们先来看看一些国际教育组织对此的界定与揭示。1974年，联合国教科文组织对基础教育做出了一全新的界定。它指出：“基础教育是向每个人提供的并为一切人所共有的最低限度的知识、观点、社会准则和经验。它的目的是使每一个人能够发挥自己的潜力、创造性和批判精神，以实现自己的抱负和幸福，并成为一个有益的公民和生产者，对所属的社会发展贡献力量。”1990年3 月通过的《世界全民教育宣言》明确提出：“基础教育本身不仅仅是目的。它是终身学习和人类发展的基础”，“每一个人---儿童、青年和成人，都应能获得旨在满足其基本学习需要的受教育机会，基本学习需要包括基本的学习手段和基本的学习内容。而这些内容和手段是人们为能生存下去，充分发展自己的能力，有尊严地生活和工作，充分地参与发展，改善自己的生活质量，明智地作出有见识的决策并能继续学习所需要的。”在1996 年国际21 世纪教育委员会向联合国教科文组织提交的报告《教育——财富蕴藏其中》中更是明确提出，“基础教育显然应该包括可能接受其它各级教育所需的全部知识，不过，基础教育还应该，而且尤其应该从终身教育的角度，为每个人提供自由塑造自己的生活和参与社会发展的手段。”从国际教育组织对基础教育本质的界定来看，它不仅强调了基础教育对于人类、社会发展的意义，而且强调了基础教育对于每一个个体的人生存、发展、参与社会生活的意义和价值。它集中强调了基础教育的“基础性”与“全民性”。

由此来看，笔者认为，我国市场经济条件下的基础教育是每一个人能在社会中生存和继续学习所必需的最基本的教育，是每一个人生存、发展的基础。它的本质在于“基础性”和“全民性”。基础教育要奠定好儿童、青少年健康身体的基础、公民品德素养的基础、专门人才的基础、从事生产劳动的基础，它是为人的一生奠定基础的教育，具有教育对象的全民性、教育程度的基础性、教育内容的全面性。基础教育必须面向每一个

人而不是部分人，应该体现出“基础”的品性和“全民化”、“大众化”的价值取向。基础教育具有自己独立的、不依附于其他类型和层次教育的价值。从对社会的意义来看，基础教育是提高民族素质的奠基工程，是科教兴国的奠基工程，对提高中华民族素质、培养各级各类人才，促进社会主义现代化建设具有全局性、基础性和先导性的作用。这意味着基础教育不仅承担有满足和促进每一个人获得发展能力的使命，同时也具有提高民族素质的根本价值，承担着提高全民族素质的根本使命。基础教育虽担负着为高一级教育和学校提供和输送合格生源的任务，但这并不是基础教育的最根本价值。基础教育是对所有未来国民实施的基本的普通文化知识的教育，它不是高等教育、专业教育和职业技术教育，而是以提高国民素质为目标而进行的不定向的非专门的基础科学文化知识的教育，要为每一个人的发展和民族素质的提高奠基。基础教育不仅是每一个人的生存与发展所必需，它不仅要奠定每一个人生存和发展的基础，还要奠定提高整个民族素质的基础。

二、我国基础教育均衡性发展的理论和现实意义

有论者认为，“均衡”是一个物理学名词，用以指称物体在受力相等的情况下所处的静止状态。这一概念最早由马歇尔引入经济学，主要指经济活动中各种对立的、变动着的力量相当的状况。为了合理地配置人类有限的资源，达到市场需求与供给的相对均衡，经济学家提出了市场均衡理论。实际上，教育均衡发展不过是经济均衡发展的移植。也有论者从语义学的角度出发，认为“均衡”即是“平衡”，基础教育均衡发展也就是基础教育的发展在质和量两个方面都体现出平衡的特征。总体来说，论者们对基础教育均衡发展的含义，认识是不一的，主要有如下几种观点：

1、教育资源均衡配置的过程

基础教育均衡发展是针对现实中教育供需不平衡提出的，因而它首先意味着教育资源配置的均衡化，即教育资源在教育系统内部各组成部分或

不同子系统之间的均衡分配，既包括社会总资源对教育的分配，也包括教育资源在各级各类教育间、各级各类学校间、各地区教育间的分配。①从宏观上讲，它主要是解决区域间办学条件的失衡问题，在区域间合理配置教育资源，扶持欠发达地区加速发展教育，缩短地区间教育条件差距，实现区域教育均衡协调发展；从微观上讲，它主要解决区域内学校间教育质量的失衡问题，在区域内优化资源配置、改造薄弱学校，提高办学质量，缩小校际间质量差距，实现区域内教育均衡协调发展。也有论者指出，这里涉及的教育资源应该是优质教育资源，如良好的物质设备、充足的教育经费、合格的师资力量、相应的社会资源等。

2、受教育权平等实现的过程

基础教育均衡发展涉及的主要是受教育者的教育权利保障问题，以及教育民主与教育公平问题。它是指通过法律法规确保公民平等受教育的权利和义务，通过政策制定、资源调配，提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法，实现教育效果和成功机会的相对均衡。②因此，从制度层面来说，它涉及到三个相互递进的层次：一是国家通过法律、法规的制订，确保每个人享有和承担同等的受教育的权利和义务；二是政府通过政策的制定、调整和教育资源的配置，为每个公民提供相对均等的教育机会和条件；三是学校通过公正的制度化管理，以及教师有效的教育、教学活动，促进每个学生获得最大程度的发展，从而确保教育结果的相对均等。

3、教育系统内外要素的均衡化

有论者认为，教育均衡发展涵盖教育领域与其他领域之间的均衡发展，教育领域内部各级各类教育之间的均衡发展，教育系统各要素之间的均衡发展，教育各要素内部的各组成单元之间的均衡发展，以及教育各阶

①《教育均衡发展：现代教育发展的新境界》，《教育研究》，2002年第2期，34页

《教育均衡发展：一种有待普遍确立的教育理念》，《教育研究》，2002年第2期，38页

段之间的均衡发展。③而基础教育的均衡发展，具体是指：教育系统内基础教育发展与高等教育、职业技术教育等类型教育的发展相比较要均衡；基础教育区域发展要均衡；参与基础教育活动、承担有基础教育任务和责任的中小学发展要均衡；基础教育之教育、教学活动发展要均衡，以实现基础教育对象即学生的均衡发展。

4、区域内基础教育的均衡化

从中国教育发展的现实来看，基础教育均衡发展应着眼于区域内基础教育的均衡发展，即在一定的行政区域内，如一个县、地区，或省的范围内，在教育硬件投入方面，实现国家及地方政府投入的相对均衡，并在此基础上实现办学条件的标准化、均衡化，在地区之间、城乡之间，初步实现公民之间受教育权利的平等和公平。④也有论者着重提到区域内义务教育均衡发展的问题，认为它就是使区域内义务教育阶段的各级学校，在办学经费投入、硬件设施、师资调配、办学水平和教育质量等方面，大体处于一个比较均衡的状态，与义务教育的公共性、普及性和基础性相适应，为人人享有公平、公正地接受义务教育权利提供充足的保证。⑤另有论者提到，基础教育均衡发展的着眼点应主要放在县（市）一级，使县域内各类教育实现均衡发展。

论者们认为，基础教育均衡发展既不是平均化、一律化，也不是静态的、局部的，而是一个相对的、动态的、整体的、特色纷呈的发展过程。其特点如下：一是相对性。由于社会发展的不均衡性与教育基础的差异性，基础教育的均衡发展只能是一种理想的、相对的状态，而不是搞绝对的“平均主义”。均衡发展的目标是要办好每一所学校，促使所有的学校提高教育质量和办学水平。既要鼓励教育发达的地区，办学条件好、办学质量高的学校，提高办学质量和水平，又要采取有效措施，促进发展速度

③《试论基础教育均衡发展的若干问题》，《教育研究》，2002年第8期43页

④《促进基础教育均衡发展》，《教育科学研究》，2002年第6期24页

《关于义务教育区域内均衡发展的思考》，《教育评论》，2002年第4期25页

慢、办学条件差、办学水平不高的地区和学校加快发展，进一步扩大优质教育资源。因而，这是一种积极发展、分类发展，而不是限制发展、平均发展。二是动态性。基础教育均衡发展不是静止的、机械的、短期的，而是一个从不均衡到均衡，又从均衡到新的不均衡，再到新的均衡的持续推进过程。随着物质生活和文化需求的提高，人们对教育的需求也越来越高：从对孩子“能够上学”发展成“能够上好学校”，从过去的“有教师任教”发展成“择教师任教”。为此，基础教育必须与时俱进，顺应社会的发展和人民的需求，在迈向均衡化的过程中，实现阶梯式发展、螺旋式上升。三是整体性。这意味着在基础教育发展过程中，既要抓好物质层面的建设，也要抓好观念、制度层面的建设。在具体实践中，要在坚持观念、制度、物质等层面共同推进的原则下，因地制宜、因校制宜，寻求实现均衡的有效途径。可以首先选择改善办学条件、技术装备等“硬件”作为突破口，也可以从“软件”建设入手，以“软”补“硬”，以“软”促“硬”。也有论者认为，基础教育的均衡发展不仅指教育资源配置的相对均衡，也指教育质量的相对均衡。尽管在教育发展严重不均衡的情况下，可以突出物质条件的均衡，但这决不是教育均衡化的全部内容，而且其最终目标是基础教育质量的相对均衡。四是特色性。均衡发展不是要千校一面，而是要在办学条件、师资水平相对平衡的情况下，积极鼓励学校办出特色。均衡发展与办出特色是不矛盾的，每一个学校都要为孩子的终身发展奠基，为孩子的成长留出空间，为孩子的个性发展提供条件。要建立特色学校机制，学校通过形成特色来形成相对稳定的育人模式。从这种意义上说，均衡化的教育也就是特色纷呈、生机蓬勃的个性化教育。⑥为此，要鼓励不同区域、不同学校、不同类型的教育根据各自的实际情况，创造性地探索存自己特色的发展道路，最终实现优势互补、特色发展、整体提升。五是历史性。基础教育的均衡发展是一个历史范畴。随着社会的进《均衡发展：基础教育可持续发展的基石》，《江苏教育》，2002年第7A期，39页

步、经济的发展，其内涵也在相应地发生着变化。在大多数国家为实现义务教育目标而努力时，基础教育均衡发展的主要含义是为更多的人提供更多的受教育机会；在大多数国家基本普及义务教育后，基础教育均衡发展的价值取向是为所有的人提供基本的教育；在社会的经济、政治、文化进步达到一定的水平后，基础教育均衡发展的具体目标是为尽可能多的人提供尽可能好的、基本的教育。当前，人们普遍关注的基础教育均衡发展问题，既是指我国不同地区之间、同一地区的不同学校之间、同一学校的不同群体之间教育资源配置的均衡，又是指在教育、教学过程中要为每个学生提供均衡发展的机会，即满足所有人最基本的学习需要，给每个人所应得到的或应给予的。也有论者认为，促进基础教育均衡发展的目的是要使基础教育的对象，即所有的适龄儿童都能接受良好的义务教育，成为合格的公民和劳动者，这在我国历史发展上只有中国共产党及其政府才能有这种明确的最求。⑦

认识基础教育均衡性发展的理论对实施基础教育具有十分重要的现实意义。第一，基础教育均衡发展的理论基石是教育权利问题，受教育者教育权利的保障问题，或者也叫教育人权问题，教育的民主与公平问题。但是目前对这一教育公平理念全社会还没有形成广泛共识。不仅有些地方政府没有形成一致的意见，老百姓也没有形成一致的意见，所谓“好学生上好学校”、“好学校招好学生”，好像是“天经地义”的事。长期以来，精英主义思想一直在教育领域占主导地位，这与社会的民主化进程，全面实现小康社会的目标相违背。第二，教育是社会发展的平衡器、稳定器。教育具有平等化的功能，它是社会发展的一种衡器、稳定器，也就是说通过教育，它能够使处于弱势状态的人群向上层流动，从而促进社会的平等，促进社会的稳定。第三，均衡发展价值取向是义务教育的性质决定的。义务教育作为一种强迫教育，从根本上来讲，就是机会均等的教育，⑦《促进基础教育均衡发展》，《湖北教育》，2002年第16期，43页

政府有义务设置办学条件相对均衡的学校，在硬件投入、校舍、设施、办学经费……方面，实现投入的相对均衡，并在此基础上实现办学条件的标准化、均衡化，在城乡之间、地区之间，初步实现居民之间义务教育权利的平等，实现公民发展权利的起点的公平。

三、我国基础教育均衡性发展的现状及原因分析

教育均衡发展既是一种全新的教育理念，也是一种科学的教育发展观。自新中国成立以来，我国基础教育尽管取得了巨大的成就，但从总体看来，在数量、质量、结构、区域上仍然存在着严重的失衡现象。总体表现在：一是教育发展的区域性失衡。从地域上看，我国教育发展的区域不均衡与经济发展的不均衡分布基本一致。这种不均衡主要表现在东西部之间和城乡之间。无论是师资力量的配备、教育经费的投入，还是教学设施的配置、教育机会的均等，西部地区都远远落后于东部地区，城市地区都明显优于农村地区。二是教育发展的结构性失衡。从教育经费的配置来看，普通高中明显高于初中和小学，形成了中等教育所占份额偏高、初等教育所占份额偏低的“倒金字塔”结构。此外，同一地区的“重点校”与“示范校”的丰富的教育资源和优惠的教育政策，给普通学校和薄弱学校带来了不公平的竞争环境和土壤，导致学校之间在生源质量、资金融入方面出现极大差距。三是教育发展的供需性失衡。主要体现在：经济发展水平欠发达的广大乡村地区对基础教育的需求相对不足；城镇地区的优质基础教育资源，却呈现出供给不足的局面。四是教育发展的总体性失衡。种失衡主要表现为教育投入总量与经济发展水平的不平衡。我国的公共教育经费占国民生产总值的比例，一直低于世界平均水平与发展中国家的平均水平；而人均公共教育经费的数额，更是远远落后于发达国家和地区。五是教育发展的实质性失衡。这种失衡主要表现为受教育机会的不平等。不同地区之间、同一地区的不同学校之间、同一年级的不同班级之间、同一班级的不同学生之间的教育质量有极大差距，甚至来自不同阶层子女的成

功机会都存在不平等现象。有论者认为，由于收入的差距拉大、阶层的分化加剧，不同阶层对教育资源选择呈现出不均衡的态势。这种不均衡必然导致教育不公平问题，造成不同阶层的子女在学业成功上的机会不均。⑧具体而言：

1、经济发达地区教育发展不均衡的主要表现

当前和今后一个时期，经济发达地区的教育发展面临的基本矛盾是经济社会发展以及人民群众对教育日益增长的高质量、多样化需求与教育服务供给能力之间的矛盾。主要表现在：从地理位置看，办学条件和教育水平呈现从南到北、从城市到农村、从平原到山区逐渐递减的趋势；从教育内容看，普通教育，特别是普高教育持续升温，对区域经济具有强大的、现实的生产力功能的职业教育和成人教育却是持续走低，在一些地区甚至是无人问津。重视正规教育，忽视技能培训等内容的非正规教育。教育效益的实用性和现实性明显不足，严重影响了区域政府的投资热情；从人员结构看，教师队伍特别是小学教师存在年龄老化问题；管理队伍特别是教育干部队伍，教育管理意识和管理素质较低，接受教育培训的内容和层次较低，教育管理专业的核心课程没有纳入教育管理干部的培训课程体系。教育执法队伍、学校管理队伍和教师队伍的专业素质明显不足；从经费投向看，高等教育是教育投入的重点，对基础教育的投资严重不足。财政性支出：城区多、农村少，基本建设多、教育装备少，教师工资多、基建和教育装备少；从经费来源看，县级财政投入为主，各级转移支付为辅，学杂费为辅，其中普通高中财政投入与学杂费相当。义务教育阶段县级财政投入为主，各级转移支付为辅，学杂费为零。政府投入为主，非政府投入为辅，这既与政府实际投资能力有限不符，又与丰富的社会闲散资金和资金暗流形成巨大反差；从教育体系看，学校教育作为国民教育体系的组成

⑧《均衡：中国基础教育发展的现实取向》，《河南教育学院学报》（哲学社会科学版），2002年第4期，34页

部分，正在履行整个教育体系的功能，家庭教育和社区教育明显缺位，“大教育”的体系没有形成，制约了学校教育的核心功能的有效发挥；从教育体制看，教育管理体制没有真正落实到位，特别是教育人事体制，成为阻碍教育改革与发展的“瓶颈”。比如教育干部的任免机制、行业内教师的流动机制、教育行政部门在教育管理体制中的职能定位。教育监督部门的职能与重要性日益突显，但是却没有法律支撑。

2、经济欠发达地区教育发展不均衡的主要表现

保持基础教育均衡协调发展是我国社会主义教育事业的本质要求，以均衡发展作为目标取向和策略选择，体现了基础教育的本质特征，体现了人民群众的根本利益和社会主义制度的优越性。它有利于基础教育的持续健康发展，有利于全面提高民族素质，实现“共同发展，共同繁荣，共同富裕”的目标。否则，不仅基础教育的发展会受到直接影响，而且会引发一系列社会矛盾，甚至会影响到整个社会的稳定和协调发展。

教育均衡发展首先是教育资源配置的均衡。从宏观上讲，主要是解决区域向办学条件失衡问题，在区域间合理配置教育资源，扶持欠发达地区加速发展教育，缩短地区间教育条件差距，实现区域教育均衡协调发展；从微观上讲，主要解决二个地区内学校间教育质量失衡问题，在区域内优化资源配置，改造薄弱学校，提高办学质量，缩小校际间质量差距，实现区域内教育均衡协调发展。

我国幅员辽阔，地域经济、文化发展极不平衡，教育差距明显。实现基础教育均衡发展，发达地区与欠发达地区面临的情况任务不尽相同，实现的途径、对策的选择也不完全一致。特别是欠发达地区情况更特殊，问题更复杂，任务更艰巨。因此，研究探讨欠发达地区教育发展对策，对促进基础教育均衡发展，具有重要的现实意义。

就江苏而言，改革开放以来，尤其是近几年，在均衡发展方面做了很多工作，取得了很大成绩。在省市县各级政府以及教育行政部门和广大人

民群众艰苦努力下，于1996年在全国率先实现了以省为单位的基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲的宏伟目标，为基础教育的均衡发展创造了良好的条件。近两年，江苏的基础教育事业发展又达到了新水平，教育经费有所增长，教育发展水平全面提高，义务教育管理体制不断完善，农村中小学危房改造任务全面完成。对苏北教育的帮扶力度进一步加大，教育体制改革和布局结构调整取得新进展；基础教育课程改革实验不断深化发展推动了素质教育的全面实施；中小学教师队伍素质不断提高。

然而，对照党的十七大提出的实施科教兴国战略和新时期全省教育改革发展的总体目标和主要任务，对照全国教育先进省市的水平，我省基础教育发展的不均衡状况仍然明显，有的问题相当严重。由于历史和其它原因，我省基础教育形成相对区别的苏南、苏北、苏中三个不同发展水平的地区板块。地区之间，城乡之间发展不均衡情况相当突出。此外，校际之间，群体之间、校内班级之间不均衡状态也很严重。我们将从六个方面描述这种不均衡状态。一是苏南苏北区域间基础教育发展很不均衡。随着社会主义市场经济的进一步发展，人员资金等流动更加畅通和频繁。作为教育质量保证的最重要因素之一就是教师质量。而近几年，苏北地区优秀中小学教师的流失越来越多，人们形象地概括为孔雀东南飞，即苏北贫困地区的优秀教师向苏南和东南地区流动。这些流动的优秀中小学教师中不少是校长、副校长、教导主任、教研组长等，直接造成有的中小学教学和管理都十分困难。正常流动是市场经济的必要条件，无可置疑。问题是怎样流动的有法有序，怎么在贫困地区留住优秀教师，减少不均衡。二是苏北地区城乡之间基础教育发展不均衡情况严重。资料表明，不少苏北的县重点中学、实验小学，其校园校貌教学设施、师资状况、实际年教育经费与苏南苏中地区最好的中小学几乎相等。而苏北农村的中小学，尤其一些贫困边远地区的中小学教学设施之简陋，教学经费之缺乏，实在令人震惊和痛心。而师资状况方面更令人担忧。据报载：有一个贫困县两三年内中小

学骨干教师流失到外省市157人，还有很多流向本县市的城区中。流失教师中绝大部分是乡镇中小学的，尤其是义务教育阶段的教师。不少乡村小学靠代课教师和新分配的中师毕业生挑大梁。苏北地区，特别是贫困县，城乡义务教育发展不均衡情况，在农村教育管理体制改革和布局调整后有所改观，但仍相当严重。同时，资金向重点中学和名牌初中、小学流动。随着人们对优质教育资源需求的增加，家长渴望上重点中学和名牌学校是无可厚非的。这样重点中学和名牌学校利用品牌效应，不仅吸引了优秀教师而且收取了大量各种赞助和赞助费。形成了畸形的“马太效应”，进一步拉大了苏北城乡之间的不均衡。三是城市校际之间发展不均衡情况突出。除了前面所述城乡之间基础教育发展不均衡情况外，城市校际之间发展不均衡情况也很突出。在一些省辖市，高中阶段的重点中学与普通中学不均衡，义务教育阶段实际存在的名校与一般中学的发展不均衡，已经成为社会关注的热点。在今年省市人代会和政协会期间，基础教育问题成为最重要的话题之一，引起热烈讨论。在大中城市，校际发展不均衡，优质教育资源相对短缺而引发了择校热，不少群众强烈不满，有的地方怨声载道。而且，择校热、赞助费等等还加大了教育部门的腐败，加剧了人们对教育部门的不满，损害了教育的形象。有的地方群众竟然在行风评比中，把教育列为最差的！现在教育不均衡已经造成一定的社会不安定，有的地方已经成为较严重的社会问题。在很多县区,特别是苏北贫困县城区，校际之间发展不均衡情况十分严重。往往是一所县中和一些名牌初中、小学是一花独放或几花齐放，而其他中小学则黯然失色,难以望其项背。校际之间校园校貌、教育设施、教育经费、师资状况差别之大，令人惊讶，似乎根本不象是同一座城市的学校！四是群体之间受教育机会不均衡问题应予高度重视。虽然政府和教育行政部门采取了不少措施，但弱势群体，如民工子女、城乡贫困人员子女、残疾弱智儿童的受教育问题仍然应该多加关注。一些民工学校，相当一部分学校的教学设施、教育经费、师资条件、

管理水平都存在严重问题，教育质量得不到保证。虽然城市下岗和贫困人员子女受教育情况相对好一些，但乡村贫困农民子女受教育，特别是受义务教育仍然存在很大问题。五是校内班级之间教育不均衡现象不应忽视。一些重点学校盲目扩大招生，造成同一年级班级过多，班级人数过多，学生之间实际学习水平拉大，于是就办重点班；有的学校借改革实验为名，在起始年级就办起名目繁多的所谓实验班，实际就是重点班，目的为了留住本校的初中毕业生或为了学科竞赛出名；有的学校（包括一些民办学校）竟然按学生交赞助费的多少分班，并给予不同的教学设施和师资配备，形成人为的教育不均衡现象。甚至有一些义务教育阶段的学校也办起各种收费的培训班。虽然省教育行政部门早就明令禁止，但仍有一些学校有令不行，有禁不止。这严重干扰了素质教育的推行，造成新的教育不公平，引起了学生和家长的不满。

造成上述现象的原因是多方面的，主要表现在：

一是社会发展的不均衡是教育发展失衡的根本原因

社会发展的不平衡，从而导致了历史、经济和文化的差异，并导致了教育发展的失衡。由于中国地域宽广，幅员辽阔，东部、中部与西部之间，沿海与内地之间，中国的经济、政治及文化发展极不均衡。再加上中国社会体制中城乡二元结构背景，我国长期以来形成的城市中心倾向，使城市与农村的差异越来越大，东西部地区差异和城乡二元结构相互交织在一起，使得我国教育发展呈现出严重失衡状态。教育的这种不平衡主要体现在不同地区之间的差异，并以经济的不均衡发展为最主要，也是最根本原因。江苏基础教育特点也基本与此相似，形成苏南、苏北、苏中三个相对差距较大的区域板块，尤其是苏南与苏北区域间的教育不均衡问题十分突出。这是江苏基础教育不均衡发的发展的主要特点和难点之一。造成这种状况的原因很多，其中自然和历史所形成的社会、文化因素不应忽视。苏北很多地方是抗日战争、解放战争的老革命根据地，不仅战争破坏损失

大，而且老区人民也贡献了子弟兵和大量财物。解放后苏北做为农业产粮区，由于当时工农业剪刀差的影响，也使积累不够，经济后劲不足。这一切还造成了文化的相对落后。在改革开放前苏北地区就已经与苏南、苏中地区经济、社会和文化发展上有相当的差距。在实行社会主义市场经济后，差距进一步拉大，基础教育发展上的不均衡也进一步加剧。

二是基础教育的投入比较低

江苏作为全国的经济强省和教育强省，如果以更高的要求来衡量并与其他经济教育发达省市相比，那么对教育特别对基础教育的投入还应提高。

三是教育政策上的非均衡化倾向

中国作为一个大国穷国办教育，50多年来，用较少的钱办教育取得了令世界瞩目的伟大成绩。当经济较落后，教育经费短缺时，在基础教育阶段采取一些非均衡化政策，集中财力先办好一批重点中学、名牌小学，解决国家急需人才的困难，似乎有道理，也的确培养了不少优秀人才。当然这种政策到底利弊如何是否经济不发达国家唯有走这条路这里暂不作评论。但这种政策的确是造成今天基础教育不均衡发展的因素之一。我们江苏也不例外。在特定时期，特定地区，重点中学和名牌学校政策的确调动了地方政府的办学积极性，增加了对基础教育经费的投入，促进了发展。但随着时间的发展，其隐性问题和负面效应也逐渐显现。尤其是苏北贫困地区，一些重点中学、名牌学校负债千万元或几百万元，不堪重负；本来这些地区教育资源就很短缺，大量集中资源办极少数的重点校，更加剧了城乡和校际间的不均衡状态。接着，一些不均衡的收费政策和评估政策也随之而来。还有教育政策的法制化环境不够完善。

四是对基础教育均衡发展的认识模糊

为什么新时期基础教育要走均衡发展之路均衡发展的意义和内涵是什么如果均衡发展不能落实，它的严重影响和后果上什么怎么辩证认识均衡

发展，防止偏差和失误这些问题并不是每位教育行政领导和学校领导十分清楚的。认识不清当然行动不力，基础教育均衡发展就难以奏效。认识清晰到位，工作就能主动，就能创造条件推进。

四、我国区域经济发展与基础教育均衡性发展的关系

区域经济发展与基础教育均衡性发展之间是相互促进、相互制约的关系。这种关系通常表现为四个环节上协调相关。首先是从区域经济的发展到基础教育投入的增加，这是一个政府行为的过程，反映了一个区域政府在教育经济之间的直接作用；其次是由不断增加的教育投入促进区域内基础教育的均衡发展，这一过程是以区域经济的发展为前提的，同时也是教育资源实行统筹兼顾的过程；再次是正是由于区域内基础教育的均衡发展导致整个教育水平的提高，这一过程反映了投入教育资源的利用率以及教育体系自身的协调发展水平与发展能力；最后一个环节是由教育水平的量上的提高促进了经济的进一步增长，这一过程则不仅是教育体系培养人才能力与效率的体现，亦是一个区域内教育体系人力资本转化能力的反映。在我国，教育作为一种“准公共产品”，其主要是由政府进行供给的。政府不仅通过财政支持以拨款的形式建立各种学校、提供各种学习机会促进教育产业的发展，而且通过税收等协调机制促进个人对教育支付规模的扩大。这一过程中不仅涉及教育投入总量上的变化，同时也含有政府教育投入方式上的转变与调整。对于教育部门而言，教育内部结构的不合理、不同层次教育资源分配的不协调等影响教育部门资源利用效率的情况还普遍存在。基于以上对协调关系的认识和分析，可以将我国区域经济发展与基础教育均衡性发展的关系划分为以下四个基本命题：

一是区域经济的发展促进了基础教育投入的增加

“百年大计，教育为本”，“发展教育，功在当代，利在千秋”。教育之于国家民族，之于经济的社会的发展进步，其重要性怎么强调都不过份。但在有些时候，对教育的重视，往往又仅停留于“口惠而实不至”，

或者“打大雷下小雨”，结果是导致教育与其经济、社会的发展的不相适应甚至严重脱节、滞后，以致又反过来阻碍或拖慢经济、社会的发展和进步。造成这方面的原因一方面是政府的决策所致，另一方面是由于区域经济的发展不快，根本无力关注教育投入，或心有余而力不足。但令人欣喜的是，这几年来，区域经济取得了长足发展，各地在教育强省、教育强市的战略决策指导下，真抓实干办教育，无论是在政策导向上还是在财政的实际支持上，其力度都堪称前所未有。各级政府都明确了教育投入占财政支出比例的下限, 规定教育财政支出占本级财政支出比例；保证教育财政支出与本级财政支出比例同步增长；保障财政教育经费总量的法定增长,并高于财政收入法定增长率；制定了中小学生均公用经费(分地区)基本标准，规定政府农村教育投入必须保证中小学的基本生均经费。可以这么讲，区域经济的发展是基础教育投入的不可缺失的先决条件。由此，政府要在基础教育的经费投入中占有主导地位，在经费投入和资源配置上，强化对困难地区和学校的政策倾斜，少搞“锦上添花”，多搞“雪中送炭”。

二是基础教育投入的增加促进了基础教育均衡性发展

基础教育均衡发展既是一种全新的教育理念，也是一种科学的教育发展观。温家宝同志指出：“没有教育机会的均等，就谈不上社会公平。谁能享受良好的义务教育，谁就能获得更多的发展机会，否则就难以融人现代社会。”由此可见，基础教育均衡发展何等重要。仍而，基础教育的均衡发展又是建立在教育经费的持续投入上的。没有教育经费的持续投入，基础教育均衡发展就将是一句空话。区域内优质教育资源的平衡分布、现代化教学设施的装备、校园校舍的建设等等，都需要花钱，而且要花大钱。但办教育的效果，又不是立竿见影的。这就需要决策者具有立足当下、着眼将来的长远目光。同时，还要以大局思维来思考发展教育与经济、社会的发展进步的关系这个问题。否则，便可能会被目前的利益遮蔽

双眼。正所谓，“不谋全局者不足以谋一域，不谋长远者不足以谋当前”。

三是基础教育均衡性发展使得教育水平得到了提高

由于区域经济、社会发展的不均衡性以及教育基础的差异，基础教育的非均衡性是客观存在的。基础教育均衡只是一种教育的理想，其发展之路往往是一条从不均衡到均衡，又从均衡到新的不均衡，再到新的均衡的探索发展之路。过去均衡的，发展到现在不一定均衡；现在均衡的，发展下去也不一定均衡。但综观这一轨迹，其不断发展是不容置疑的。基础教育的均衡发展不是过去我们常做的狠抓示范，狠抓“点上开花”，也不是简单的“扶弱抑强”，以牺牲示范学校的发展、使示范学校“削峰填谷”作为代价，使所有学校都“齐步走”。均衡发展的关键是努力把低水平的教育抓上去，逐步减少直至消灭薄弱学校，不断壮大优质教育资源．着力提高优质资源的共享度，使更多的人接受更高、更好的教育。均衡发展的教育不仅要鼓励部分学校勇于“冒尖”、先“富起来”，做“领头雁”，而且更注重“冒尖”的学校能够发挥示范、辐射作用，“先富带后富”、“先富帮后富”，带领基础相对薄弱的学校共同提高。正是由于这样大面积的阶梯式发展，螺旋式上升，整个基础教育的均衡发展将会成为可能，整个基础教育的水平将会由“聚沙成塔”实现整体的提升。

四是教育水平的提高又对经济增长起到了促进作用

当前，世界经济正从农业经济、工业经济进入知识经济时代，教育已成为人类社会最重要的活动之一。《世界经济发展宣言》（草案）指出：“促进世界全体人民（不论国家、地区、种族、性别和贫富）的教育和技能发展，消除愚昧无知，大力培养人力资源，促进世界经济发展。”自教育活动产生以来，就和社会经济发展有着不可分割的联系。

其实，自古以来，有关教育促进经济增长的思想并不少见。泰雷克指出，“教育对一个社会的经济健康而言，是必不可少的组成部分，因为教

育可以使公民变为理性的人。”亚当·斯密认为，“学习的时候固然要花一笔费用，但是这种费用可以得到偿还，赚取利润。”大卫·李嘉图指出，“教育是训练好习惯、培养上进心、义务感和责任心的工具，如果没有教育，人们就会贫穷。”不仅西方学者，中国哲人先贤们早在2000多年以前也认识到教育的重要性。“一年之计莫如树谷；十年之计莫如树木；百年之计莫如树人。”“教育也是一种投资，而且这种投资符合经济发展趋势，是科学的。”一经济学家曾打了个这样的比方，“如果我们用10亿元集中投入一两个项目，很可能一两年就可以见效益；如今，我们用10亿元进行农村免费义务教育的投入，一段时间或者若干年后其经济效益和社会效益不可估量。”仔细剖析这些论述，笔者以为，正是由于教育水平的提高，受教育人的素质得到了极大提升，从而为今后社会的发展创造财富奠定了坚实的基础。

综上所述，笔者以为，区域经济发展与基础教育均衡性发展的关系是相辅相成、反哺共生的，区域经济发展是基础教育均衡性发展的先决条件，基础教育均衡性发展是区域经济发展后因，二者因果相承，相克相应。明确了这一关系，对推动区域经济条件下的基础教育均衡发展将起到不可替代的作用。

五、我国基础教育均衡性发展的路径

教育进步的一个基本特征就是建立教育正常运行的秩序与规则。从上而下建立规则，从上而下健全法律法规，是保障经济、社会可持续发展的必由之路。当前宏观层面行政管理体制的制约、教育行政监督的法律支撑缺位，虽然区域实践与探索带来区域性的短期繁荣，但却给区域经济社会与教育持续地、均衡地发展带来了不确定或者消极的响。在今后教育体制改革中，政府行为的最重要的功能就是要建立起完备的教育法律体系，为教育均衡发展保驾护航。

（一）强化宏观调控