区域限批制度研究
2023年水资源调研报告
2023年水资源调研报告2023年水资源调研报告1为贯彻落实中央和省委省政府有关文件精神，实行最严格的水资源管理制度，推进我省水资源保护与管理，5月，省政协人资环委组织部分委员和专家，赴赣州、萍乡、新余三市就“加强水资源管理与保护工作情况”开展了专题调研。
现将有关情况报告如下：一、水资源基本情况我省降雨相对丰沛，水资源比较丰富，多年平均水资源总量1565亿m3，居全国第七位，人均水资源量3700m3，高于全国平均水平（2200m3），但不到世界平均水平的1/2。
目前，我省水质总体较好，据对全省446个主要水功能区的监测评价结果，达标率达到85%以上，主要城市集中式饮用水源地水质全部达到Ⅲ类以上。
随着经济社会的发展，我省水资源问题开始显现，水资源开发利用与保护的压力进一步增大。
一是由于缺少大型水资源配置工程，水资源调节能力差，开发利用率仅为17%左右，工程性缺水问题较为突出。
二是虽然水质状况总体较好，但呈恶化趋势。
以鄱阳湖为例，上世纪八九十年代鄱阳湖水质全部为Ⅲ类以上，其中Ⅰ、Ⅱ类水平均占70％以上；进入21世纪，特别是以后，Ⅰ、Ⅱ类水只占50％，Ⅲ类水占32%，劣Ⅲ类水占18%；（丰水年），Ⅲ类水以上占71.3%，劣于Ⅲ类水占28.7%。
二、水资源管理与保护工作成效（一）完成水量分配，基本划定水资源管理“三条红线”。
我省在全国率先完成主要江河水量分配，在此基础上设区市水量分配细化工作也基本完成。
经省政府印发了《江西省（鄱阳湖）水资源保护工程实施纲要》，基本划定全省水资源管理“三条红线”。
（二）严格水资源论证制度，水资源管理逐步规范。
随着最严格水资源管理制度的实施，水资源论证作为项目审批的前置条件已得到大多数政府部门的认可。
通过水资源论证进一步规范了取水许可，推进了水资源有偿使用制度的落实，取用水管理逐步规范。
（三）水环境监测水平逐步提高，水资源保护基础进一步夯实。
从开始，我省累计自筹资金4000余万元，完成了1个省中心和8个分中心水质分析化验室的建设和改造。
区域限批制度
区域限批制度区域限批制度又称为区域限制制度，在某些特定领域内，对某个地区或某些地区的审批数量进行限制，以控制资源的分配和管理。
该制度可以有效地解决资源过度集中的问题，保护环境和生态平衡，促进区域经济的均衡发展。
首先，区域限批制度可以防止资源的过度集中。
在一些特定领域，比如房地产、能源等，资源的开发利用会导致资源的过度集中在某些地区，进而造成一些地区资源匮乏的情况。
区域限批制度可以通过限制某个地区或某些地区的审批数量，实现资源的相对均衡分配，避免资源过度集中给某些地区带来的不平衡和不公平。
其次，区域限批制度可以保护环境和生态平衡。
在一些特定领域，资源的开发利用会对环境和生态系统造成破坏。
如果不加限制地进行审批，可能会出现过度开发的情况，进一步加剧环境污染和生态失衡。
区域限批制度可以通过限制审批数量，控制资源的开发利用，保护环境和生态系统的完整性和稳定性。
此外，区域限批制度可以促进区域经济的均衡发展。
在一些发展比较迅速的地区，资源的过度集中会导致经济的不平衡发展，一些地区可能会因缺乏资源而发展乏力。
通过区域限批制度，可以实现资源的相对均衡分配，推动各个地区的经济发展，减少由资源不均衡带来的不平等问题。
然而，区域限批制度也存在着一些问题和挑战。
首先是如何确定限批的具体区域范围。
在实施区域限批制度时，需要确定限制审批的地区范围，这需要有一套科学合理的划定标准，以确保限批的效果实现预期目标。
其次是如何平衡不同地区的利益。
在限制审批数量时，需要平衡各个地区的利益，尽量避免一些地区因限批而受到不利影响。
最后是如何有效管理和监督限批过程。
在实施区域限批制度时，需要建立健全的管理和监督机制，确保限批过程的公平公正和透明度。
综上所述，区域限批制度在控制资源的分配和管理、保护环境和生态平衡、促进区域经济的均衡发展等方面具有一定的优势和作用。
但在实施过程中，也需要解决好一些问题和挑战，使得区域限批制度能够更好地发挥作用，实现预期目标。
区域限批的法律解读
区域限批的法律解读——行政法与环境法的视角曹炜（华东政法大学经济法学院上海200042）摘要：区域限批目前在立法以及实践上处于混乱不清的状态，由于区域限批决定的做出属于抽象行政行为中的发布规范性文件的行为，具有可以反复适用、针对不特定相对人、救济困难等特点，极易导致行政权的滥用，因此，应规范对区域限批的使用。
从行政法视角上来看，这符合控权的理念和比例原则的要求以及我国行政诉讼的实际情况。
从环境法视角上来看，这有利于制度之间的衔接、符合经济发展与环境保护协调发展原则的要求，有利于环境治理手段的制度化，避免“运动式”、“休克式”环境治理手段的负面影响。
关键词：区域限批；抽象行政行为；规范性文件2007年1月，国家环保总局（现为环保部）首次启动了“区域限批”，对多个污染严重的行政区域以及企业集团实行区域及行业限批。
1随后，多个省市紧跟环保部的步伐，相继出台地方性的规范性文件，对一些地区、流域、行业、企业实行限批，甚至国土资源部也准备采用这一制度。
2然而，从理论和实践层面来看，区域限批仍然处在混乱不清的状态。
在实务上，操作比较混乱，在理论上，存在很多误解。
因此，要正确理解和施行区域限批，避免其所带来的负面效应，需要从理论上对其进行相应的分析，为制度实践提供理论支持。
一、问题的提出区域限批最早的法律依据是2005年出台的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。
该决定第五条第（二十一）项规定：“严格执行环境影响评估和三同时制度，对超过污染物总量控制指标，生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有重大影响的建设项目。
”此后，2008年6月，环保部发布了《环境影响评价区域限批管理办法（试行）（征求意见稿）》（以下简称意见稿），该意见稿对区域、行业、企业限批的内容进行了详细的规定。
从法律效力上来讲，该管理办法仍然没有出台，并不能成为正式的法律依据。
但是这一文件对各地有关区域限批的规定的出台起到了重要的指基金项目作者简介：曹炜（1987—），男，江苏淮安市人，研究生，研究方向：环境资源法。
总量控制区域限批制度
总量控制区域限批制度
总量控制区域限批制度是国家对某些特定领域或特定地区设置的一种管理制度，旨在通过限制其批准或发展的总量来调控该领域或地区的发展。
该制度的设计初衷是为了控制某些领域或地区的过度发展，避免资源浪费、环境污染等问题的发生，并促进经济、社会、环境的可持续发展。
通过限制批准或发展的总量，可以有效控制相关行业或地区的规模和数量，避免产能过剩或土地过度开发等问题。
总量控制区域限批制度通常会设定一定的指标和标准，例如某个地区的建设用地总量、固定资产投资总量、污染物排放总量等，在这些指标和标准范围内进行管理和控制。
相关部门会对相关项目进行审批或核准，确保其不超过设定的总量限制。
总量控制区域限批制度在实施过程中需要平衡相关部门管理和市场创新的关系。
一方面，相关部门需要根据宏观经济和社会发展的需要，制定合理的总量控制，保证总量控制的有效性和科学性；另一方面，相关部门也需要给予市场主体一定的自主决策权和创新空间，鼓励市场主体提高效率、创新技术，以适应总量控制的要求。
总量控制区域限批制度在不同领域和地区可能采取不同的具体措施和管理方式，例如限制土地供应、控制资源利用、核准投资项目、减少污染排放等。
这种制度的实施需要相关部门加强监督和管理，在相关部门与市场的协同作用下，实现相关领域或地区的可持续发展目标。
区域限批制度
区域限批制度
区域限批制度即以地域、国家或地区维度来限制特定商品的进出口数量，是加强商品
价格体系的一项主要手段。
区域限批制度的现行措施和实施细则，主要是控制特定商品的
进出口。
一般而言，进口商品数量一般比出口商品数量要少。
这些措施可以通过采取一些定额限制、入口限制或贸易制裁，等多种方式来实施，以
达到框架内的目标。
这样的措施，可以有效帮助国家和地区限制特定商品的进出口，维护
各种微观与宏观利益，控制重要商品价格和价格波动，有效保护本地生产者的利益。
国家和地区可以根据自身的特点，结合未来的发展形势，确定贸易政策的细节。
一般
而言，区域限批制度的具体措施有：控制商品的最低价格、最大贸易配额、合理的关税、
定期的流动性管理等。
同时，行政部门可以实施定额管理制度、禁止或限制特定商品的进
出口，以及设立测试和检验机构检验货物质量和标准等。
使用区域限批制度时，还要考虑到各种国际协议，如国际货物贸易组织的有关议定书等，以及把握各国的贸易背景及其发展趋势，为各地实施准确、有效的区域限批制度奠定
必要的依据。
另一方面，实施区域限批制度也需要遵循基本的审慎原则，科学确定控制商品的进出
口数量，详尽和准确地记录政府授权的信息，避免各种“盲目”和“不当”控制行为，以
便确保经济增长和社会安定。
从社会效益来看，区域限批制度是为了有效拉动本国经济发展和实现社会和谐，而制
定的一项重要的贸易控制方法，主要是通过合理调节特定商品的进出口数量，建立和完善
商���价格体系，以控制相关商品价格和价格波动，保护货币流通秩序、实现货物贸易、劳动力流动和对外投资等，实现普遍繁荣。
环评区域限批制度
环评区域限批制度
环评区域限批制度是指在环境评价过程中，根据不同区域的环境敏感性和压力情况，对项目进行限制或限制其审批数量的制度。
其目的是保护环境，防止环境污染和生态破坏。
环评区域限批制度主要有以下几个方面的内容：
1. 区域划定：根据不同地域环境的特点和敏感性，将国土划分为不同的区域，如生态脆弱区、水源保护区、重要生态功能区等，并制定相应的环境保护政策和限制措施。
2. 项目审批限制：在环评过程中，对于那些对环境影响较大的项目，可以限制其审批数量或者在特定区域进行审批，以减少对环境的压力和影响。
例如，限制高污染、高耗能行业的项目数量或者在特定区域集中审批。
3. 环境指标要求：在环评过程中，对项目提出更加严格的环境指标要求，确保项目在环保方面达到一定的要求，并减少对环境的影响。
4. 环境容量控制：通过环境承载能力评估，确定每个区域的环境容量，限制项目数量和规模以确保环境的可持续发展。
5. 健全监管机制：加强对环评区域限批制度的监管，建立科学的环境监测和评估体系，确保项目符合环保要求，并对违规行为进行处罚。
环评区域限批制度能够有效地控制项目规模和数量，保护环境资源，促进可持续发展。
然而，实施该制度需要政府和相关部门的有效监管和执行，同时也需要与经济发展相协调，避免不必要的影响。
环评区域限批制度
环评区域限批制度1. 简介环评区域限批制度是指为了保护环境和生态系统，对特定地区的环境影响评价（以下简称环评）项目进行限制和管理的一种制度。
该制度通过对项目的审批和监管，确保项目在实施过程中符合环境保护要求，最大程度地减少对环境的负面影响，维护生态平衡。
2. 制度背景中国作为世界上人口最多的国家之一，经济快速发展带来了巨大的环境压力。
过去，为了追求经济增长，一些地方忽视了对环境的保护，导致了严重的污染问题。
为了解决这些问题，中国政府采取了一系列措施来加强环境保护工作，并引入了环评区域限批制度。
3. 制度目标•减少对生态系统的破坏：通过限制特定地区内的环评项目数量和规模，减少对当地生态系统的破坏。
•提高项目审批质量：通过加强对环评报告的审核和监管，提高审批质量，确保项目在环境保护方面符合要求。
•促进可持续发展：通过限制环评项目的数量和规模，鼓励企业转向更加环保和可持续的发展路径。
•加强公众参与：通过加强对环评过程中公众意见的征集和考虑，增加公众对环评项目的知情权和参与度。
4. 制度框架4.1 区域划定根据地理、生态、经济等因素，将特定地区划定为限批区域。
这些地区通常是生态脆弱区、重要生态功能区或者已经受到严重污染的区域。
4.2 项目审批在限批区域内，对环评项目进行审批前需要经过严格的审核程序。
审批机关应当组织专家对环评报告进行评估，并听取公众意见。
4.3 监督管理一旦项目获得批准，在实施过程中需要进行监督管理。
相关部门应当加强对项目的监测和检查，确保项目按照批准的环评报告实施，并及时采取措施应对可能出现的问题。
4.4 公众参与在环评过程中，公众有权了解并参与相关决策。
环评机构应当及时公布环评报告，并听取公众意见。
相关部门应当认真考虑公众意见，并及时向公众反馈决策结果。
5. 成效与问题5.1 成效•保护生态环境：限制和管理环评项目，减少对生态系统的破坏。
•提高审批质量：加强对环评报告的审核和监管，提高审批质量。
全面贯彻新《环境保护法》大力推进生态文明建设
倒计时：42年 瀕危原因： 地球暖化、温度升高
亚马逊热带雨林
倒计时：12年
消逝原因：人为过度开发
环境污染分类
1. 农业污染：美.蕾切尔· 卡逊《寂静的春天》 ， 追求产出，大量使用农药、化肥、植物生长 激素。“666、DDT（伤肝、肾、神经系 统）、缩二脲与含磷农药致癌”，外来物种 的入侵（水花生、浮萍），种子安全（杂交） 2. 工业污染：水（矿泉水）、气（酸雨）、生 （耳膜、心脑血管）、渣（放射性、生育）， 尤其是重金属污染（京广线中断、四川镉污 染）（三致） 3. 生活污染：生活垃圾、生活污水 《增长极限》、《只有一个地球》
19
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发展
生存
去年两会前夕，群众最关注问题的问卷调查，环境治理已经 超过了腐败排在群众最关注问题的第一位。
基本的环境质量是一 种公共产品，是政府必须 确保的公共服务。
要像对贫困宣战一样， 坚决向污染宣战！ 环保法的执行不是棉 花棒，是杀手锏!
环保法的颁布与修改
2014年4月24日，第十二届全国 人民代表大会常务委员会第八次会议 表决通过了新的《环境保护法》，本 次修改明确了新世纪环境保护工作的 指导思想，增加了政府、企业各方面 责任和处罚力度，被专家称为“史上 最严的环保法。”修订后的环保法加 大惩治力度：“企业事业单位和其他 生产经营者违法排放污染物，受到罚 款处罚，被责令改正，拒不改正的， 依法作出处罚决定的行政机关可以自 责令改正之日的次日起，按照原处罚 数额按日连续处罚。”每年6月5日为 环境日。
基本国策
1989年环保法 2014年新环保法
第四条 国家制定的环境保 第四条第一款 保护环境是 护规划必须纳入国民经济和 国家的基本国策。 社会发展计划，国家采取有 利于环境保护的经济、技术 政策和措施，使环境保护工 作同经济建设和社会发展相 协调。
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区域限批制度研究
摘要：区域限批是国家环保总局对存在严重环境问题的相关企业或区域做出的行政处罚措施，在环境执法中发挥了积极作用，然而实践中也存在缺乏相应的法律依据，违背我国依法行政的法治理念。
通过对区域限批的法律分析，提出了完善的相关建议，使其法定化，对其适用条件、救济、程序等问题进行了严格的法律规制。
关键词：区域限批；行政处罚；环境保护
中图分类号：D912.6 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2009）18-0113-02
一、我国区域限批制度概述
（一）域限批制度的概念及其背景
区域限批是指如果一家企业或一个地区出现严重环保违规事件，环保部门有权暂停这一企业或地区所有新建项目的审批，直至该企业或该地区完成整改。
2007年1月10日在国家环保总局第三次“环评风暴”中，河北唐山、山西吕梁、贵州六盘水、山东省莱芜４个行政区域和大唐国际、华能、华电、国电四大电力集团除循环经济类项目外的所有建设项目，都被国家环保总局停止审批。
这是“区域限批”在实践中第一次被运用，并取得了明显效果。
（二）区域限批制度的理论价值和实践意义
区域限批制度对促进我国生态文明建设，用行政手段平衡经济效益和环境保护，使我国环境法制建设收到了很好的社会效果，实现了法律效果、社会效果、政治效果的高效统一。
区域限批被认为是一种行政处罚手段，通过实施区域限批来促进产业结构的调整，实施国家的宏观调控政策。
该制度是环保部门能动用的最大限度的行政手段，有望改善目前“先污染后治理”的恶性循环，对我国生态文明建设起到非常重要的作用。
区域限批作为一种行政处罚，存在着立法的不足，实现依法治国需要建设好这一关键性的环境法制制度。
它是督促行政机关加强环境保护、实现经济社会可持续发展、保障社会公众环境效益的有效手段，对行政区域限批制度执行在理论上具有一定的指导意义。
二、区域限批制度的法律分析
（一）区域限批制度的法律依据
实施区域限批已具备明确的规定依据，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第二十一条明确规定：“对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目；对不能稳定达标或超总量的排污单位实行限期治理，治理期间应予限产、限排，并不得建设增加污染物排放总量的项目”。
国家发改委、国土资源部、国家环保总局、银监会、国家统计局、国家安监局、国家质检总局、国家工商总局2006年12月18日下发的《关于印发清理和督査新开工项目工作情况报告的通知》明确规定：切实把好建设项目开工建设关口。
明确开工建设必须符合的产业政策、投资管理、土地管理、环评审批、节能评估、信贷政策等各种条件。
发改委将会同有关部门，加强对各地执行新开工项目条件的监督检查，对各项建设程序执行不力的地区，将采取暂停项目审批（核准），暂停安排国家投资等惩罚措施。
（二）区域限批制度的法律性质
区域限批对行政相对人、第三人的严重侵益性使得明确界定其性质很有必要，对我国依法行政，环境法制建设有重要的理论意义。
区域限批应当属于行政处罚
的范畴。
行政处罚是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，
有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的
合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为（违
反行政管理秩序的行为）给予人身的财产的、名誉的、或其他形式的法律制裁的
行政行为。
（三）区域限批制度的合法性
《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第二十一条明确规定“对
超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂
停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目；对不能稳定达标或
超总量的排污单位实行限期治理，治理期间应予限产、限排，并不得建设增加污
染物排放总量的项目”。
除此之外，关于区域限批的主体、期限、程序都没有明确的规定，容易导致行政权力的滥用，不利于保护相对人和第三人的权益。
区域限批设定为一种行政处罚必须要有法律的明确且具体的授权。
根据《行
政处罚法》第9、10、11条的立法精神，作为对相对人权益有重大影响的行政处罚，设定权仅限于全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规，其
他任何的规范性文件都不在此列。
但是，《决定》既不是法律也不属于行政法规，只是国务院制定的行政规范性文件，因此而设定区域限批这种行政处罚缺乏合法性。
三、区域限批制度的现状
（一）实施区域限批制度的现状
由于区域限批制度是2007年后中国环保总局实施的具有中国特色的措施，目前国外暂未发现相关制度的研究，因此它是具有中国特色的一项制度。
国内学者
对它作了一些探究，但几乎都从行政的角度或者法律的角度对它加以分析。
综上
所述，我国的环境法制建设有待于加强以下两方面的研究：
1.区域限批制度立法研究。
立法的内容或问题主要有：环境资源基本法或
《环境保护法》修改研究，修改《行政处罚法》、《环境影响评价法》中环境资
源法律问题研究，另外，结合省、自治区、直辖市的地方立法进行研究。
2.生态文明和依法行政观下的环境法制建设基本理论研究。
如区域环境法学
理论，环境保护和经济效益平衡问题，环境法的治理机制，21世纪环境资源法的
发展趋势与展望。
（二）区域限批制度的经验和教训
区域限批制度敦促地方政府或大型企业认真落实科学发展观，采取切实有效
的措施节能减排，加强环境保护，对我国建设资源节约型环境友好型两型社会有
很强的实践意义。
在资源环境成为制约中国经济社会发展主要瓶颈的情势下，地
方政府和有关部门都参与到对违规者的处罚中，改变了环保部门唱独角戏的局面，那些不顾环境资源限制和国家产业政策，以违法手段盲目发展经济，给经济结构
调整带来极大的成本，而区域限批从源头上遏制了这些高污染高耗能企业的违规
发展。
区域限批违反了责任自负的原则，对新增项目的限批把以前污染者和现在污
染者应追究的法律责任转嫁到未来者身上，让没有违反法律的人承担法律责任，
不符合现代法制理念。
区域限批这一行政手段体现了环保部门治理环境污染的决心，也反应了当前体制的弊端对环保的束缚。
四、区域限批制度的完善
（一）区域限批法定化
首先，修改《行政处罚法》解决来源和程序问题，将区域限批明确纳入《行
政处罚法》调整范围，适用该法基本原则、规则和程序的规定。
其次修改单行法
解决实体问题。
既可以在修改《环境保护法》或《环境影响评价法》时加入相关
条款，也可以在类似《能源法》、《电力法》的单行法中根据其特殊性增设区域
限批的特殊规定，使区域限批成为一项环境基本法律制度。
（二）在行政法规中细化区域限批的构成要件
实施区域限批至少应当具备以下条件：（1）被限批对象环境指标不能达标或者排污已经或将要超过总量；（2）违法结果已经或能对公共利益造成严重损害；（3）违规主体没有实施有效整改。
（三）区域限批设定相应的行政救济程序
区域限批在目前行政诉讼框架下，作为抽象性行政行为规避了司法审查，不
符合司法最终解决原则的要求，有剥夺了相对人及利害关系人申请司法救济的权利，有损行政行为的公信力和权威性。
在法治社会中，无救济即无权利。
区域限
批作为一种处罚，极易损害相对人的合法权益，应当在《行政复议法》、《行政
诉讼法》、《国家赔偿法》中有具体的规定。
但是，目前的实践表明，实施行政
救济程序迫在眉睫。
（四）实施区域限批的程序问题
通过程序规制权力行使是实现行政行为正当化的有效途径，因此应重视行政
程序对区域限批的规制。
为了防止行政主体滥用职权侵犯相对人和第三人的权益，应当规定其决定程序和审査决定程序，明确决定程序的审査内容、方式。
听取当
事人的意见，告知当事人即利害关系人有申请听证的权利。
参考文献：
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[5] 金瑞林.环境与资源保护法学[M].北京：高等教育出版社，2006.
（责任编辑：鲁小萌）。