公共政策内容提要

第一章绪论第一节公共政策的含义一、什么是公共政策社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。

其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行动规定或命令、国家领导人口头或书面的指示，政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。

拉斯韦尔关于政策制定过程的分析关注于在政府内部的决策制定过程，很少谈及外部的或周围环境对政府行为的影响。

他简单地假设决策制定由可预计的少数参入的政府官员所限定。

这个模式的另一缺点就是缺少内部逻辑性，特别是在政策结束后的评估方面，应该在出现负面效应之前对政策进行评估，而不是在这之后。

尽管如此，这个模式在政策科学发展中仍然具有很高的影响力。

尽管不完全正确，但它在对整个政策过程组合成整体之前，通过允许隔离每个进程并对之检验而确实降低了研究公共政策的复杂性。

拉斯韦尔的描述构成了由加里.布瑞尔在19世纪70年代早期完善的模式的基础。

按布瑞尔的说法，政策过程由六个步骤组成：1）确立/初始化，2）预先评估，3）选择，4）执行，5)结果评价，6）终止。

布瑞尔认为确立和初始化代表在初步了解一个问题的次序中最早的步骤。

这一步，他认为，将通过对问题症结理解的描述和建议的解决方案来分类。

第二步，预先评估注重对在第一步形成的每一个不同的解决方案相关的风险、成本和效益进行计算。

这包括技术鉴定和评估标准选择。

这一步的主要是排除不能实行的方案从而缩小可能的选择范围，并按期望值对剩下的选择方案排序。

第三步决定采用某一方案，或者都不采用，或者是综合在评估之后剩下的各个解决方案。

剩下的三个步骤就是执行选择，对整个政策过程结果进行评估，根据评估达到预期的结论终止该政策。

Thormas Dye 提出一个独特而简洁的公共政策定义，他描述为：“政府选择做或者不做的事情” 这个定义可能太简单了，他不能提供使公共政策概念化的手段方法。

它包括了公共政策中从购不购买文件夹到发不发动核战争的每一个政府行为的现象，这没有提供将政府行为中微不足道的和重要的现象分离开来的方法。

尽管如此，Dye 的定义并非一无是处。

首先，Dye清楚说明公共政策制定的代理者是政府。

这意味着私有商业决议，慈善组织、利益集团、个体及其他社会团体所做的决议都不是公共政策。

当我们谈论公共政策的时候，我们所说的是政府行为。

尽管非政府组织参入者的行为可能也的确影响政府所做的事情，但这类组织的决议或行为并不能有他们自己而成为公共政策。

医学专业解释肺癌的成因及其建议的减少受它影响的范围的解决方案可能影响政府实际上如何处理这个问题。

然而，由专业组织建议的对这个问题的解决方案本身不是一项公共政策；公共政策是一个政府实际上采取的措施。

其次，戴伊强调这样一个事实：公共政策涉及政府方面是有所作为还是无为这一基本选择。

这个决策由国家及其机构里的个人所作出。

公共政策以其最简单形式来说就是政府作出的采取某种行动的选择。

稍微较难掌握的概念是“无为”：也就是说，政府决定什么都不做，不作出新计划，或只是维护现状。

然而，这些决定应该说是特意作出的，例如政府决定不通过增加税收来为艺术和保健提供额外的资金。

举个例子，我们有自由把自己家的内墙漆成我们自己选定的颜色，这个事实并不意味着它是一项公共政策，因为政府从来没有特意决定不限制我们在这个范围的选择权。

由政治家或者对政策目标选择及其实现途径感兴趣的团体，在特定的条件下，所做出的基本上是在这些参入者力所能及的范围内的一系列相关的政策。

一个或一队参入者为解决所关心的问题或事件而进行的有目的的行动过程第二节公共政策的具体表现形式一、西方国家三权分立体制下的公共政策第三节公共政策的特征、类型和作用一、公共政策的特征政治性、价值选择性、层次性、阶段性、功能多样性、合法性、权威性、普遍性、稳定性。

二、公共政策的类型三、公共政策的作用导向功能、管制功能、调控功能、分配功能第二章 政策主体、客体与政策环境第一节 政策主体第二节 政策客体政策主体政策客体研究的是公共政策的作用对象及其影响范围，即所要处理的社会问题和公共政策的目标群体。

一、社会问题转化为政策问题社会问题就是指实际条件与应有条件之间的偏差，或者是实际状态与社会期望状态之间的差距。

社会问题的属性：1、社会问题是一种客观条件；2、社会问题是一种主观定义；3、社会问题受价值判断的影响；4、社会问题是一个关系到大多数人的问题；5、社会问题的形成往往具有一个发展过程；6、社会问题往往是系统性的问题。

二、目标群体目标群体接受和服从某项政策的原因：1、政治社会化的影响；2、传统思想观念和行为习惯的制约；3、对政策形式合理与实质合理的看法；4、对成本收益的权衡；5、对大局或整体的考虑；6、避免受到惩罚；7、环境条件的变化。

第三节政策环境一、公共政策与政策环境的关系公共政策是政策环境的产物，二者存在辩证统一的关系。

它们相互联系、相互依存、相互影响、相互作用。

就其关系而言，环境决定和制约政策，起主导作用；政策则改善和塑造环境，具有反作用。

首先，公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的。

其次，公共政策必须适应政策环境。

再次，政策环境的变化必然导致公共政策的发展变化。

最后，公共政策对政策环境具有一定的能动作用。

三、政策环境的构成因素1、地理环境的影响地理环境对政策系统存在着直接或间接的影响，这种影响是永恒的。

但过分夸大地理环境的作用，忽视政策系统自身的能动性，则会导致“地理环境决定论”的机械唯物主义，所以要用辩证的观点看待两者之间的关系。

2、经济环境的影响社会经济环境对公共政策制定具有决定性的影响。

无论什么性质的国家和地区，其政府决策体制、目标、职能、行为、原则、方法等都要受到经济环境的制约。

一方面，经济环境是人类社会生活中最基本的环境，政策系统不可能超越经济环境所提供的条件和要求；另一方面，政策系统对经济环境的反作用主要表现在它可以促进或延缓生产力和科学技术的发展以及生产关系的健全与完善，只有正确地认识经济环境，才能有效地制定和执行公共政策。

3、政治传统与政治文化的影响政治文化是政治心理和主观活动的集中表现形式。

由于政治文化中政治意识、民族政治心理、人的政治价值观、政治信仰等包含有主观的成分。

因此，无论是政策制定者还是政策执行者，都处于一定的文化传统氛围中，并因此在公共政策的形成和实施过程中不可避免地带有主观判断、价值选择和文化取向的色彩。

因此，公共政策也包含了主观的认知成分。

4、社会变迁的影响凡社会制度（包括社会的根本制度和各种具体制度）、社会结构、社会组织、社会人口、社会规范、哲学、宗教、文学艺术、风俗习惯等一切社会现象突发的、急剧的变化或渐进的、缓慢的变化都可以叫做社会变迁。

社会变迁不同程度地影响到社会系统的平衡，所以必然会对公共政策造成冲击。

公共政策必须随着社会变迁而不断地调整其政策目标与内容、执行方式和手段，坚持改革的方向，使之能跟上形势变化与发展的脚步。

5、国际环境与公共政策一个国家所处的国际局势及所拥有的国际地位都是制定和调整内政外交政策的主要依据。

随着科学技术的迅速发展，交通、通讯工具的不断完善，国际交往日益频繁，各国之间相互依赖的程度不断增强，国际社会呈现出错综复杂的局面，国际环境因素对各国公共政策的影响将有增无减。

思考与练习1、试述公共政策的特征？2、西方三权分立体制下的公共政策及中国议行合一体制下的公共政策的具体表现形式是什么？3、政策主体的种类有哪些？4、目标群体之所以能够接受和服从某项政策，其一般原因是什么？5、政策环境的构成要素是什么？第三章政策模型及其相关理论第一节几种重要的政策分析模型–理解公共政策的有效途径一、传统理性模型：决策追求最优解传统的政策理论认为，任何决策都是目标性的行为，达到目标当然会有很多途径和手段。

所谓理性的选择就是要做出最大价值的选择，即选择达到目标的最优方案。

传统理性模型所要求的最优选择应具备如下条件：（1）把决策行为视为整体行为而非群体行为。

（2）决策者具有绝对理性。

（3）决策目标单一、明确和绝对。

（4）决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好。

（5）决策过程中不考虑时间和其他政策资源的消耗。

但传统理性模型的前提假设有很大缺陷：第一，决策目标不是单一、明确和绝对的，而是多元、模糊和相对的。

第二，人是感情动物，存在理性缺陷，其行为往往受到个人偏好、性格特征等非理性因素的影响。

第三，人处理信息的能力是有限的。

第四，决策所面临的情况往往是价值冲突而非价值一致。

第五，决策总要受制于时间、人力、物力、财力等资源条件的限制。

所以，传统理性主义受到多方面的质疑与批判。

西蒙等人认为，传统理性主义从经济人假设出发，以逻辑推理方式所确立的规范性政策理论无法解释现实生活中政策制定过程的实际行为。

传统理性模型只能被认为是一种理想的追求，而缺少实践的基础。

二、有限理性模型：决策追求满意解西蒙认为，现实生活中决策者的理性是介于完全理性与非理性之间的有限理性，他们不是经济人，而是行政人。

行政人的价值取向和目标往往是多元的，受到多方面因素的制约，经常处于变动状态且表现出冲突特征。

行政人的知识和能力水平可能是有限的，其决策行为往往会受到其心理因素的一定制约，他仍不可能也不奢望发现最优解，只要找到满意解就知足。

有限理性模型对人们的实际决策行为作了比较真实的解释，为政策理论及其实践的发展开辟了一个新的方向。

三、渐进主义：新政策是对旧政策的补充和象征美国学者林布隆在批判传统理性模型的基础上提出了渐进模型。

他认为，政策制定的实际过程并不完全是一个理性过程，而是对以往政策行为不断补充和修正的过程。

政策的制定只能根据以往的经验，在现有的政策基础上实现渐进变迁。

决策者要依据现在方案，通过与以往政策的比较，考虑不断变化的环境需要，对以往政策进行局部的、小范围的调适，逐渐把一项旧的政策转变成为一项新的政策，也就是“积小变为大变”的过程。

渐进模型带有明显的保守主义偏见，不符合社会变革的需要。

特别是在人口剧增、资源匮乏、环境污染、货币贬值、物价飞涨、社会动乱、战争爆发这些突变的形势下，渐进模型显得无能为力。

因此，渐进模型这种墨守陈规、维持现状、不求改革与创新的倾向，对不少发展中国家，尤其是需要进行改革规划的许多领域内是不适用的。

四、小组意识模型：源自凝聚力的群体狂想症美国学者詹尼斯1992年出版了《小组意识》一书，提出了一种关于群体不良决策的理论模型。

詹尼斯认为，在决策小组中存在着一种寻求一致的行为模式，这种现象在面对面进行问题讨论的时候表现得更为明显。

小组成员趋向于怎样更好地达成一致，注意力完全集中在这方面了，从而忽略了如何去寻求更好的解决问题的办法。

詹尼斯称这种行为趋向为心理传染病，或叫群体狂想症。

小组意识表现这样一些特征：（1）一致性思维；（2）有倾向性地选择信息；（3）极端化的盲目情绪；（4）对群体的过分自信；（5）很强的群体凝聚力；（6）群体成员的共同性。