公务员聘任制与任期制

公务员聘任制与任期制宋世明国家行政学院公共管理教研部教授宋世明：这一讲它的题目叫《职位聘任与任期制》，这一讲的主要内容，它的大背景实际上属于公务员的更新机制。

我们国家公务员制度的更新机制由录用、职务任免、培训、交流、辞职辞退、退休、职位聘任管理环节构成。

优化更新机制的关键，大家都知道，还是严格进口，畅通出口。

如何严格进口？由老师给大家结合录用考试制度已经给大家讲过，我这一讲侧重的是如何畅通出口。

中国公务员的更新机制，由一二三四五六七，七个环节构成。

这次公务员法当中变化最大的是两点，这两点一是创设了职位聘任，二是明确了领导成员职务实行任期制，这两点创新是中国公务员更新机制的两大创新。

公务员队伍必须流水不腐，户枢不蠹，应该吐故纳新，新陈代谢，这样整个公务员队伍才有生机和活力。

一、我国公务员更新机制面临的主要问题第一个问题简要给大家介绍我国公务员制度更新机制面临的主要问题。

第一，进口不严，出口不畅的问题继续存在。

第二，专业化不够与灵活性不足的问题并存。

专业化不够，是指的社会需求的公务员的专业化水准，还没有达到应有的水平，还不足以满足社会的需要，还不足以满足发展社会主义市场经济的需要。

灵活性不足，也就是在操作方面在具体操作的层次上还是有些灵活不够，僵化有余。

这是两大问题，下面我简要做一点解释。

今天职位聘任与任期制主要侧重于探出口上，主要集中在出口上。

出口不畅，不仅是中国公务员制度管理的一个难题，出口不畅实际上也是西方国家公务员制度的老大难的问题。

西方国家它是如何结果出口不畅的问题呢？我简要地给大家介绍一下。

（一）进口不严，出口不畅的问题继续存在自20世纪80年代以来，伴随西方国家大规模的行政改革，西方国家为了解决出口不畅的问题，采取了一个办法——越来越多采取聘任制公务员的方式畅通出口。

各位，大家都清楚，公务员制度在西方的确立有两大标志：第一，职务常任；第二，凡进必考。

职务常任，我们通常说就是常任制公务员，常任制公务员在管理实践当中给人带来的感觉就是稳定有余，灵活不足。

灵活不足，是说他有点灵活性，但是灵活性不够，不够到一定的程度上就是出口不畅。

西方越来越多的国家为了解决出口不畅的问题，主要是扩大职位聘任的范围。

当今世界各国据有案可查的资料，新西兰、瑞典、瑞士这样一些国家，聘任制已经成为公务员的一个最基本的任用方式。

德国的公务员队伍当中，聘任制公务员占到70%；传统意义上的常任制的纯粹国家公务员只占到30%。

世界上有一个极端，就是美国的佐治亚州，美国的佐治亚州为了解决公务员队伍出口不畅的问题，1996年向世界宣布，完全取消了公务员制度，在政府工作的公务员，统统称为政府雇员，所谓的政府雇员就是跟在私营部门工作的普通工作人员一样，按照《劳动法》来管理，按照《民法》来管理，这是西方发达国家解决出口不畅他们采取的措施。

我在学理上把西方国家的公务员制度分为两大类型，第一大类型，我把有一些国家，你比如说新西兰、瑞典、瑞士、丹麦这样一些国家，归为职位型公务员制度。

除此之外，另外一种类型，多数国家，日本、韩国、中国、德国、法国，这样一些国家的公务员制度，我把它做了一个类型划分，那就叫职业型公务员制度。

长话短说，什么叫职业型公务员制度？什么叫职位型公务员制度？所谓的职位型公务员制度有一个基本的理念，政府工作人员的雇佣，它是被一个特定的职位所雇佣，因此凡是实行职位型公务员制度的国家，政府工作人员的任用根据职位的存废而进退流转，这是职位型公务员制度的一个基本特征。

瑞典，我们不能说瑞典没有公务员制度，美国的佐治亚州可以向世界宣布取消了（1996年向世界宣布了），瑞典没有对世界宣布取消公务员制度，它的国家还有公务员，但是公务员已经不是常任制了，那么这些国家，我坦率地说为了解决畅通出口的问题，更好的适应社会的发展，聘任制是最基本的任用方式。

好了，什么叫职业型公务员制度呢？所谓的职业型公务员制度基本理念，各位，我公务员是被一个特定的职业所雇佣，不是被一个特定的职位所雇佣。

用德国的社会学家马克思•韦伯的话来说，国家和政府里面这一批工作，是一个属于特定的职业，有一个专有名词叫公共职业，我不是被一个特定的职位所雇佣，我是被国家所雇佣，所以，我的职位是终身的，我是常任的。

我所在职位取消了，没有法定理由，不经法定程序，不能随便地免职、辞退、降职、进行正级处分。

世界各国，特别是世界发达国家，或者说实行公务员制度历史比较长的国家，它的一个基本的发展趋势是从职业型公务员制度迈向职位型公务员制度。

换句话说，在公务员制度建立的初期或者准确地说在20世纪80年代之前，常任制是西方国家最基本的一种公务员任用方式，80年代之后越来越多的国家在越来越大的程度上采取职位聘任方式解决畅通出口、增强活力的问题，这是西方给大家一个基本的背景。

（二）专业化不够与灵活性不足的问题并存西方在建立公务员制度的时候，各位，它也在追求公务员制度的专业化，但他当时的一个理念是什么呢？没有职业化就没有专业化，通过职业化实现专业化。

简单地讲，公务员只有常任，才能提高他的专业化水准。

20世纪80年代之后，随着整个的西方逐步迈入信息社会，国家、政府、老百姓、社会唯一对公务员提的要求不变的就是还是要你不断地提高你的专业化水准，但是提高你专业化水准的手段、方式发生了变化，要求是不变的，可变的是方式。

以前只有职业化，才有专业化，现在是依靠灵活性，实现专业化。

不变的是专业化目标的共同追求，可变的是实现专业化的方式。

到现在为止说的是西方。

中国不同于西方。

美国是1883年确立公务员制度的，中国是1993年确立公务员制度的。

英国确立公务员制度的时间更早一些，是1854年。

我们国家条例也罢，出台《公务员法》也罢，它基本上是在职业型公务员制度这个框架之下添砖加瓦，不断完善。

所以，我们为了解决畅通出口的问题，需要做的是确立职位聘任的法律地位。

但是有一条，职位聘任跟常任制不能平分秋色。

下面我们集中力量探讨一下我们国家创设职位聘任的一些基本原因。

二、职位聘任（一）创设职位聘任的主要考虑第二部分给大家简要介绍一下职位聘任，这是本讲的第二部分。

关于职位聘任第一个问题，给大家简要交流一下创设职位聘任的主要考虑，有这么三大考虑。

第一个考虑是为了更好的吸引高级专门人才。

这个高级专门人才首先是高级专业技术人才，坦率地说，就是高级的信息技术人才。

为什么呢？很简单。

大家都知道，计算机信息技术的发展是20世纪80年代以后的事情，网络技术的发展是20世纪90年代以后的事情，中国公务员队伍当中大家可以对照一下，40岁到45岁的公务员除个别的以外，在信息技术方面，或者说掌握信息技术的能力基本上可以说是先天不足，这种先天不足不是公务员个人的问题，它是时代造成的先天不足。

大家想一想，40-45岁这个年龄段的公务员，他们其中的一部分人已经在机关当中处于中上层，进入了管理层职位，进入了战略层职位，那么他年龄段在这个地方，信息技术能力先天不足，怎么办呢？那么采取职位聘任的方式，就可以把高级的信息技术人才，高级的专业技术人才吸引到机关当中来，为机关服务。

从世界各国政府管理的大势所趋来看，政府有不断的、可持续的从私营部门引进、借鉴一些先进的办法，这是大势所趋。

一般来说，最先进的管理办法、最先进的管理理念、最先进的管理技术，首先在企业里运营。

西方各国20世纪80年代以来的行政改革，号称是新公共管理改革。

什么叫新公共管理？所谓的新公共管理，无非就是引进私营部门先进的管理办法，提高政府绩效，既然你管理技术都是从私营部门引进的，那么引进一部分私营部门的人才也未尝不可。

坦率地讲，随着我们国家社会主义市场经济的发展，中国的人才跟整个社会的结构分布会发生变化，党政机关以外的人才，散布在社会上的人才越来越多，这些人才也是我们政府机关提高绩效、提高经济性、提高效率性、提高效能性，一个人才资源。

那么，这批人才资源是不是完全通过录用考试？完全通过调动的方式？那也未必。

通过职位聘任的方式，可以使政府机关比较灵活地引进私营部门的高级人才。

只要于我们有利，我们何乐而不为呢？！第二个，它是为了增强公务员制度的生机和活力。

简单地讲，第二个需要，第二个根据，增加中国公务员制度的弹性。

这一个理由，主要是针对一些辅助性人员、辅助性职位的。

什么叫辅助性职位？打水、扫地、复印、文件传递、打字、输入、上传下答，它不需要一些高端人才，它不需要人力资本的大力投入，它只要规范、准确、热情、稳定就行了。

在公务员法立法的过程中有一种观点提出来，能不能在职位分类中加一个类别辅助性职位，没有什么不可以，但是为了从简化分类这个角度考虑，没有设一个辅助性职位，这个问题没有解决，怎么办？通过职位聘任来解决这个问题。

不管是简单劳动还是复杂劳动，都需要尊重。

不管是高端人才还是低端人才，其人力资源都需要去开发。

人力资源开发的手段，一般来说有三条：第一，宏观手段。

宏观人力资源开发的主体是国家与政府；开发的手段是法律与法规，那么我们设职位聘任就是一种在宏观上开发人力资源的一种手段。

中观开发的主体是用人单位；开发的方式是使用性的用人，但是它没有相应的制度设计，比如说没有相应的职位聘任这样一种制度设计，单位领导，用人单位难以比较灵活、高效地开发人力资源。

当然了，人力资源开发还有一个微观手段，微观的主体那就是个人，就是在座的你我，那么开发的方式就是天行健，君子自强不息。

职位聘任就是一方面为开发高端人才；另外一方面，为了开发低端的辅助性的人力资源，这是设职位聘任的两大依据。

设职位聘任的第三个依据，有助于推动执法型事业单位人事制度改革。

众所周知，我们国家的事业单位从个数上来说是130万，从人力资源规模来说，3000万多一点。

我们长话短说，事业单位的改革必须走分类管理之路。

根据一些研究成果，根据相关的政策性文件，把事业单位一般归为三类，一类是社会公益型；第二类是生产经营型。

社会公益型它是一种特定的改革方式，生产经营型又是另外一种改革方式，那么生产经营型的事业单位，比如说出版社，比如说市场竞争力比较强的研究所，它本来就是企业，所以生产经营型的事业单位它可以走企业化之路。

最关键、最困难的是第三类，执法型的事业单位。

什么叫执法型的事业单位呢？就是承担行政职能的事业单位，它承担行政职能，或者是授权执法，或者是委托执法。

它的组织性质是事业单位，它的职能性质就是承担的行政职能，从客观上来讲，我们有一批事业单位它属于执法型的事业单位。

比如说，证券监管、保险监管、资格认证、环境质量监管、运输管理等等，这样一些事业单位它承担行政职能，它的经费来源，或者是由财政拨款，或者是依法收费。

那么请问，执法型事业单位改革的方向是什么？从方方面面的研究来看，从现在试点改革的实践方向来看，执法型的事业单位组织改革的方向是成立行政执法机构，这个行政执法机构，第一，职能法定；第二，职能单纯，就是执法；第三，决策与执行分开。