第五章 公共政策方案的规划与选择
第五章政策制定
举例：收入分配改革刻不容缓
中国已成全球贫富两极分化最严重的国家之一。数据表明， 中国社会贫富差距由改革开放初期的4.5：1扩大到目前的 接近13：1；城乡居民收入差距由1998年的2.52：1，扩 大到2011年的3.13：1；全国收入最高的10%群体和收 入最低的10%群体的收入差距，已经从1988年的7.3倍上 升到目前的23倍；全国居民基尼系数在1990年就已经达 到0.445，接近国际上公认的0.45警戒线，农村居民基尼 系数2011年达到0.3949，逼近0.4的警戒线。
在这一过程中，非正式群体的情绪、大众传播媒介起着十 分重要的作用。
政府议程：是指某些社会问题已引起决策者的深切关注， 他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题 列入政策范围这样一种政策议程。
政府议程的项目有新旧之分： 旧项目是指以常规形式出现的项目，如增加工资、财政拨
款、社会保障等方面的事项。 新项目是指因特定情况或事件引起的项目，如罢工、外交
2.象征性议程
象征性议题注重的是价值而不是资源，牵动的是社会共同 体的共同意识；
实质性议程和象征性形成互补关系： ——有时，政府因为某项实质性议程所提出的议题该如何
去做并不明确时，采取象征性的回应态度； ——有时，象征性议程所提出的问题，最终又会引起政府
采取实质性的议程来解决；
六、政策议程建立的障碍
（二）结构性社会问题
结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些 社会现象，如就业、人口、贫困、腐败。
第二节 政策问题的确认
一、问题确认
政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。 （感性→理性的认知）
陈庆云《公共政策分析》配套题库【章节题库】(公共政策方案的制定分析)
第五章公共政策方案的制定分析一、概念题1．政策制定过程（对外经贸大学2009年研）答：政策制定过程是指政策决策者根据面临的问题，提出解决方案，并使其转化为政策规范的过程。
政策制定系统担负着政策制定的任务，改进政策制定系统是提高政策质量的关键。
政策制定必须遵循科学的程序和运用科学的方法，以保证政策的科学性和合理性。
在政策制定过程中有两个基本要素：一是目标，二是方案。
政策目标是政策制定者希望通过政策实施所要达到的目的，政策方案是实现政策目标的具体途径。
在政策制定过程中，确定政策目标是前提，拟定政策方案是基础，选择优化方案是关键。
公共政策制定作为一个动态过程，一般包括确定政策目标、设计政策方案、论证评估方案、抉择方案等几个相对独立又密切联系的环节。
政策制定过程可分为：①广义上的公共政策过程，从政策问题的确认开始，一直到政策评估和政策终结为止。
站在宏观角度，关注从问题确认到政策终结这样一个完整的政策周期。
②狭义上的公共政策制定过程，是指从确立政策目标到抉择政策方案的过程。
站在微观角度，研究从确立政策目标到决策政策方案的微观过程。
2．孔多塞悖论（厦大2013年研）答：投票循环或投票悖论是指在采用过半数规则时，投票过程的次序至关重要，不同的次序会产生不同的选择结果，各种政策方案，都有可能被通过的现象。
包括：①孔多塞悖论，是指在只存在两个备选方案时，多数票规则是有效的；而当面对三个或更多个的备选方案时，多数票规则便会显得不那么有效，通常会出现循环投票现象。
即在多数票规则下，可能没有稳定一致的均衡结果，而是在各种选择中循环。
②阿罗悖论，又称阿罗不可能定理，是指不可能存在一种社会选择机制，能够使个人偏好通过多数票规则转换为成社会偏好。
3．方案规划（首都经贸大学2007年研）相关试题：政策规划（中国传媒大学2012年研）答：政策方案规划是指公共权力机关针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标、设计政策方案并进行优选抉择的过程。
公共政策第5章第1讲
某一社会情况是社会问题 二、社会问题的类型 三、当前的热点社会问题
一、什么时候由谁来认定某一社会情况 是社会问题
社会问题是指一个社会的大部分成员和一部分 有影响的人物认为某种社会状况不理想或不可取， 应该引起全社会关注并设法加以改变。
克隆羊多莉诞生引发争议
1997 年 2 月22日，应该一位科学家成功地克隆出了 一只羊“多莉”。它的诞生震惊全世界。克隆技术 的产生意味着克隆人成为可能。绝大多数人认为， 人类应该采取联合行动，避免“克隆人”的出现。
3、食品安全——不要事后诸葛亮
有人说，中国人在食品中完成了化学扫盲，从 大米里认识了石蜡；从火腿里认识了敌敌畏；从咸 鸭蛋、辣椒酱里认识了苏丹红；从火锅里认识了福 尔马林；从银耳、蜜枣里认识了硫磺；从木耳中认 识了硫酸铜 ……今年，三鹿、鸡蛋又让我们知道了 三聚氰胺的化学威力。
4、看病难——不敢进医院
(3)结构不良问题通常涉及不同的决策者，政策 目标之间相互冲突。备选方案及其结果可能是未知 的，也不能够确定其风险。
质量状态
优良
清晰可辨 少量可计算 少量 少量 有限 共识 可把握
适度
清晰可辨 大量可计算 少量 大量 有限 共识 不易把握
不良
模糊或有争议 不可计算 大量 大量 无限 冲突 无法把握
过失性社会问题产生于偏离社会正常生活和规 范的一些过失行为，如青少年失足和社会犯罪。社 会规范允许一定程度的行为偏差；“偏差”具有一 定的相对性。
结构性社会问题指由社会自身结构不合 理所导致的一些社会现象。结构性社会问题 涉及社会生活的许多方面，其中最突出的就 是各种各样的不平等现象。 由价值观变化引发的结构性社会问题也 不在少数。如家庭问题、劳动问题、人口问 题、环境问题。
公共政策的规划及制定过程
（3）产生权威性政策产品。
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第二节 公共政策决策的主要模型
（1）完全理性决策模型 其基本步骤如下：建立各种完备的运作排序目标；提出各种可能的政策方案；预测每 一种方案的成本效益和期望值；计算每一方案净预期值；比较并确定具备最高净预期 值的方案；输出完全理性政策。
在选择政策目标时，首先弄清楚政策目标与政策任务的联系和区别。其次，要弄清楚 理想与现实的关系。再次，还需要协调总目标与子目标的关系。最后，还要充分考虑影 响政策目标的各种因素，设计政策预案。 （2）政策方案设计 政策预案的设计，实际上是对实践活动的各要素及其方案的选择。包括进行政策方案的 轮廓设计和对方案加以细化两部分内容。
首先，要体现政策制定者所代表的社会利益。其次，要符合执政党和国家的总路线， 总目标。再次，符合宪法和法律的规定。最后，还要符合社会的道德规范和行为准则。 （5）政策规划的具体性原则 • 首先，政策方案语言须明确，具体，清晰。其次，包括实现目标的明确时间期限。 再次，应规定明确的约束条件和适应范围。最后，政策方案应尽量量化。
三 、政策决策的过半数同意规则 该规则要求至少有1/2以上的投票人支持的决策方案才算通过。其特征主要表 现在：一是具有更高的决策效率。二是少数服从多数。三是更能节省决策成本。
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第四节 公共政策的采纳与合法化
。
一、政策的采纳 公共政策采纳是指政策制定机构和决策者决定采取某项政策 方案的过程与行动。政策采纳阶段是政策制定过程中最重要 也是最关键性的阶段。
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第三节 公共政策规划中的行动主体组合
• 一、政策规划中的集体思维 • 政策规划说到底是政策行动主体积极思维活动的结果。之所以重视政策规 划中集体思维，是因为集体思维具有一定的优势。首先，集体思维可以保证理 论与知识的完整性。其次，可以让不同群体的利益得以充分表达。最后，可以 避免决断中的片面性与主观性。但不可否认的是，集体思维也存在着缺陷，使 组织受到“集体思维缺陷”的影响。 • 二 、政策行动主体的组合形式 • 政策网络 是指在政策预案提议的最初阶段上，解决政策问题的各种方案还 在酝酿，没有形成界限分明的政策主张的时候出现的政策主体的组合。 • 政策社群 是指在政策中以共同的信息﹑价值﹑利益为基础联系在一起的政 策行动主体组合。 • 政策支持联盟 是指在政策规划环节中，维护﹑坚持和追求不同利益的政策 代理人，组织机构汇集到一起，形成的基于利益和政策价值选择的稳固的同盟 。 • 三 、政策规划中行动主体共识的形成
宁骚公共政策学-完整版笔记
公共政策学在其发展的第二个阶段 上，在以下四个方面取得了显著的成就：
（1）方法论的多样化。 （2）对政策过程研究的重点的转变。 （3）对政策过程中的价值因素和伦理因素的 作用给予了重视。
• 我们学习和研究公共政策学，其必要性或 者基本的意义有以下几个方面：
第一是为了改进政策系统，提高政策质量。
第二是为了教育群众理解公共政策，运用政 策争取和保护自身的和公共的利益，以适 当的方式向公共组织特别是公共权力组织 提出政策建议。
第三是为了推动社会科学和自然科学各学科 的研究工作具有公共政策研究的取向。
二、这一学科概念有如下内涵：
（一）这门学科的研究对象是公共组 织、尤其是公共权力机关制定和执行 的公共政策。
（二）按理性的原则来衡量，这门学 科具有准科学的特征。
（三）学科内容上公共政策学具有跨学 科或多学科交叉、渗透的特征。
（四）这门学科的研究活动具有鲜明的 功利性，十分看重研究工作对公共权力 机关的功能活动所产生的作用，明确地 以改进政策系统、提高政策质量并成功 地改造社会与自然为研究目的论假设与实践经验相 一致，而且这种一致必须在相同的条件下反复、 重复进行的检验都能够得到证实。
(2)科学的第二个品格就在于它是人类理性思维 的产物。
(3)科学的第三个品格是其理论结构具有逻辑完 备性和逻辑一致性。
(4)科学的第四个品格在于它注重简单性原则。
3.公共政策学的品格
宁骚
主编
ISBN:7-04-012263-4
教学安排
一、总学时数：60 二、学分：3 三、教学目的
宁骚《公共政策学》笔记
宁骚《公共政策学》笔记《公共政策学》宁骚（2010最新版）第一章公共政策学的学科要素第二章公共政策与政策工具第三章政策系统与公共决策体制第四章政策过程及其理论模型第五章政策问题与议程设定第六章政策方案的规划与抉择第七章公共政策执行第八章公共政策的评估与监控第九章公共政策的稳定、变动与终结第十章公共政策学知识的应用第一章公共政策学的学科要素※公共政策学：公共政策学是这样一门学科，它尽可能的运用科学方法研究公共政策的内容、过程与产出，探索其固有规律，形成系统性知识，并运用这种知识进行政策分析，进而通过公共权力机关将研究结果转化为政策实践。
※公共政策学的学科要素有：①研究对象②概念体系③研究方法※政府组织即公共权力组织的决策行为，是公共政策学研究对象的核心和重点。
※公共政策学的研究对象：（一）公共政策：作为公共政策学的研究对象的公共政策，指的是公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策。
可以区分为三个层次：1、具体的个别政策；2、政策群和政策链：（1）政策群：是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党某一较长时间内制定和实施的内容各异但理念同源、导向相近的政策的聚合体。
（2）政策链：是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党为解决同一政策问题而先后制定的在内容上具有一致性、在形态和功能上具有差别性的一系列政策。
3、政策一般：从无数项具体的个别的政策和众多的政策群、政策链中，抽象出所有的政策的共同的本质和属性。
（二）政策系统。
对政策系统的研究应予重视的四个突出问题：1、直接的政策制定系统中决策者的类别差异；2、公共政策的直接主体系统对对象系统的地位的相对性；3、公共政策的直接主体与政策支持系统的地位的相对性；4、公共政策制定系统内部的结构。
有四种类型：①线性结构②职能结构③线性—参谋结构④矩阵结构（三）政策过程：决策行为是选定目标和选取最优化方案并付诸实施的行为。
公共政策学复习资料
公共政策学第四章：公共政策与政策工具一、什么是公共政策？公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的未解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案.二、公共政策的基本功能？1.管制功能政策主体要制约、禁止政策对象不做什么，或者说要使政策对象不发生政策主题不愿见的行为,就必须使政策对政策对象的行为具有管制作用。
这种功能是通过政策的条文规定表现出来的.2。
引导功能为了解决某个政策问题，政府依据待定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导,使得政策具有导向性。
引导功能是政策的积极功能。
3.调控功能调控功能指的是政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种社会矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用.4。
分配功能在通常情况下公共政策容易把利益或利益分配给与政府主观偏好一致或基本一致、最能代表社会生产力发展方向者及普遍获益的社会多数者。
三、公共政策的本质？公共政策的社会本质在于它是公共行与偏好性的矛盾体，这一本质蕴含于公共权利机关为着具有公共性、偏好性或自利性的政策目标而进行社会资源配置和社会价值分配的行为中。
关于公共政策的公共性：公共政策是公共权利机关为解决公共问题实现公共利益而制定的,这就是公共政策的公共性.1.公共政策的公共性产生于公共权力机关的公共性；2.公共政策的公共性来自于它处理的问题是大多数民众的问题，即以民众问题为取向;。
公共政策必须以谋求公共利益为目标。
关于公共政策的偏好性：政策过程对于政策主题来说始终是一个选择的过程：政策问题的认定、政策方案的择定、政策工具的配置以及怎样进行政策评估，等等,所有的环节和功能活动的安排，都是政策主体选择的结果。
而每个选择都体现着政策主体的偏好。
这种偏好性是公共政策的根本属性之一。
四、公共政策的基本特征？1.政治性、权威性与强制性。
2。
公共性与偏好性的对立统一。
3.实然与应然的统一。
4.回应性与普遍性的统一.五、什么是政策工具？政策工具指的是被设定为旨在实现一定政策目标的各种措施、策略、方法、技术、机制、行动、作为以及配置的人力、资金、设备、资源等手段。
宁骚 公共政策学00318(五章~10章)
• （2）按照其建立过程中各项功能活动的先 后次序，分为：①界定或认定议程②规划 议程③磋商议程④循环议程； • 政策议程的类型： • 1、系统议程：指政治系统正式讨论和认定 有关公共政策问题的过程 • 2、政府议程，即正式议程：指政府组织正 式讨论和认定有关公共政策问题的过程； 政府议程的分类： • （1）按照议程项目的新旧状况，分为：① 旧项目②新项目，
• 国外有学者将公共政策议程按照政策问题 的重要性程度划分为： • 1、实质性议程：是指认定哪些影响深远和 潜在意义重大的政策问题的议程； • 2、象征性议程：指一些政策问题虽然属象 征性的，但也会引起社会和决策者政治上 的关注的议程
• 进入政策议程的条件： • 1、事件或问题必须明朗而严重； • 2、要有政治权威领导人及专家学者的预测 性发动； • 3、要有正常，民主和开放的察觉机制与过 程。
• 3、类别分析法：是科学研究的常规方法之 一，同样也是政策问题的分析方法之一， 通常要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程； • 4、层次分析法：将政策问题的原因划分成 可能原因、合理原因和可诉原因三个层次 的一种分析方法。其实属一种分类分析方 法； • （1）可能原因：是指一切有可能促成某种 问题得以产生的因素； • （2）合理原因：是指以科学的研究或直接 的经验为基础所探查出的问题成因；
• 政策设计的逻辑结构： • 1、方案设计的基本要素：①结果②目标人 群③执行机构④法规 • 2、政策的联系机制构成：①规制②工具③ 假定
政策规划的主体：
• 1、政策规划的政府主导化：体现在规划的 组织和管理方面。在现实的政策规划过程 中，政府可能不仅仅在规划的组织和管理 上占主导地位，在规划方案进入抉择阶段 上也可能常常占主导地位；其中有政府的 地位的影响，也有政府在设计方案时往往 比较务实等原因
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第三节 公共政策的抉择
一、公共政策抉择的含义
•公共政策的抉择，就是由公共政策的制定者,根据 政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决 策制度和程序规定，对解决有关政策问题的行动方 案做出决定性选择的过程。 •公共政策的抉择实际上就是将有关政策加以合法化 采纳的过程。
二、公共政策的抉择主体
• 1.国家元首
•(二)可行性评估 •(1)技术可行性，主要衡量政策或规划的具体产出 是否达能达到预期目的。 •(2)经济与财政可能性，主要关心政策规划的成本 大小、产出的收益多少。 •(3)政治可行性，主要考量政策规划对相关权力或 利益集团的影响来衡量政策或规划的成效。 •(4)行政可操作性，主要关注在特定的社会环境特 别是行政环境中实施某项政策规划的可能性，如人 员配备是否到位等。
三、确定政策目标的原则
• • • • • 1.实事求是 2.面向未来 3.系统协调 4.明确具体 5.伦理考量
第二节 公共政策方案的规划
•一、政策规划的含义与特征 •1.政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实现 一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方 案与行动步骤的过程。 •2.政策规划的特征 •(1)从政策规划的主体来说，多元化和政府主导并 存。 •(2)从时间进程上来看，政策规划主要存在于政策 目标的确定与政策抉择之间。
二、政策规划的主体
•1.政策规划的政府主导化 Fra bibliotek2.政策规划的主体多元化
三、政策方案的设计原则 •1.紧扣政策目标 •2.规划多重方案 •3.方案彼此独立 •4.方案要有创新 •5.方案切实可行
四、政策规划中的政策转移
•1.政策转移对政策规划的作用： •(1)其他国家的相关政策方案对于本国的方案制定 具有启发性，也许会提供不同的思路。 •(2)其他国家政策在执行过程中暴露的缺陷，也能 够给本国政策方案的制定提供经验和教训，避免重 蹈覆辙。 •(3)其他国家成功的公共政策,容易得到各方的认 同，并且各主体会依据本国的情况，对政策做出相 应的修改。
•2.政策转移的程度 •(1)一是复制（copying），即指政策直接的完全的 转移； •(2)二是效法（emulation），即借鉴公共政策背后 的思想观念； •(3)三是混合（combinations），即混合不同的公共 政策； •(4)四是启发（inspiration），即其他国家的政策可 能导致本国的政策变化。
• 2.行政首长
• 3.民意代表
• 4.法 官
三、决策者要注意的问题
•1.尊重科学分析的价值
•2.考虑各方利益的平衡
•3.发挥个人决断的作用
四、公共政策抉择的合法化
•1.政策内容的合法化
•2.决策过程的合法化
•3.政策的法律化
五、常规决策与危机决策
•1.危机决策一般是一种特殊类型的决策，具有显而 易见的不可逆转性，它要求在相当有限的时间里和 在相当有限资源的约束下做出重大决策和快速反 应。 •危机决策的构成一般需要具备三个要素： •(1)决策问题的发生、发展具有突然性、急剧性， 需要决策者当机立断； •(2) 可 供 决 策 者 利 用 的 时 间 和 信 息 等 资 源 非 常 有 限； •(3) 事 态 的 发 展 危 及 决 策 单 位 、 决 策 者 的 根 本 利 益，并且决策的后果很难预料。
• 2. 常规决策是指遵循一般决策程序和
有关制度的决策行为活动过程。
本章习题与思考题
• • • • • • • 一、名词解释 公共政策目标 政策规划 公共政策抉择 危机决策 二、思考题 1、公共政策的基本目标是什么？ 2、确定政策目标原则和意义是什么？ 3、政策规划方案的设计原则是什么？ 4、决策者要注意哪些问题？公共政策决策的合法化 表现在哪些方面？ • 5、危机决策的构成一般需要具备哪些要素？
•3.基本的公共政策目标 •(1)依据政策目标的地位，有基本目标和具体目标 之分。 •(2)基本目标一般包括： •①公平：机会公平；分配公平；最终状态公平； •②效率 •③自由 •④安全 •(3)在现实当中，这些目标之间的关系本身就是极 端复杂的，既有一致性，也会有相互冲突之处。
二、确定政策目标的意义
•3.政策转移失败的因素： •(1)信息不全的政策转移（uniformed transfer），是 指对于该政策的信息了解不充分，不清楚它在原国 家是如何运行的。 •(2)不完全的政策转移（incomplete transfer），是指 虽然政策转移发生，但是使得该政策在原国家获得 成功的某些重要因素却没有采纳。 •(3)不当的政策转移（inappropriate transfer），是指 没有充分注意到政策借用国与政策输出国之间在经 济、社会、政治和意识形态背景方面的不同。这三 方面因素都可能导致政策转移的失败。因此，在政 策规划阶段，一定要谨慎的对待政策转移。
第五章 公共政策方案的规划与抉择
第一节 公共政策目标的确定
一．何谓公共政策目标 •政策目标（Policy Goals）就是有关公共组织特别是 政府,为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要 达到的目的、指标和效果。 •1.关于公共政策目标的特征 •问题的针对性 •未来的预期性
2.关于政策目标的分类 长远政策目标和近期政策目标； 全国性政策目标和地方性政策目标； 国内政策目标和对外政策目标； 全局性政策目标和局部性政策目标； 政治统治性和管理性政策目标、经济政策目标、 文化政策目标以及社会政策目标等； 公益性政策目标和特殊性政策目标。
•3.政策转移失败的因素： •(1)信息不全的政策转移（uniformed transfer），是指对 于该政策的信息了解不充分，不清楚它在原国家是如何 运行的。 •(2)不完全的政策转移（incomplete transfer），是指虽 然政策转移发生，但是使得该政策在原国家获得成功的 某些重要因素却没有采纳。 •(3)不当的政策转移（inappropriate transfer），是指没有 充分注意到政策借用国与政策输出国之间在经济、社 会、政治和意识形态背景方面的不同。这三方面因素都 可能导致政策转移的失败。因此，在政策规划阶段，一 定要谨慎的对待政策转移。
五、政策方案的评估与择优
•方案评估与择优的两种主要方法：预测性评估和可 行性评估。 •(一)预测性评估 •1.预测性评估的步骤 •(1)方案调查 •(2)详细研究 •(3)进一步的分析 •(4)试验式证实
•2.预测性评估的方法 •(1)德尔菲技术（Delphi Technique） •(2)时间序列分析（Time Series Analysis）