英国政府机构改革研究

英国政府机构改革研究周志忍【摘要】英国执行机构改革的国际地位及其当前在我国产生的影响使其备受瞩目。

本文对执行机构改革背景及针对的问题、执行机构体现出的组织模式多样化原则、执行机构的管理体制、执行机构的改革趋势等进行系统描述讨论。

其目的在于阐明：执行机构改革的核心理念是机构类型和组织模式的多样化，其性质是一场管理革命而非机构的革命。

在此基础上，就英国执行机构改革对我国的启迪提出一些个人看法。

【关键词】执行机构；新公共管理；机构改革；行政分权The Reform of Executive Agencies in Britain and its EnlightenmentZHOU Zhi-renAbstract： The reform of executive agencies in Britain has an international influence and was taken seriously in our country. In this article， we demonstrate and discuss in detail of its background， problems， organizational types， administrative structures and the future directions. The intent of this article is to illustrate that the ideas underpinning the reform was the diversification of institutional types and organization models. In essence， the reform is a managemental revolution and not a institutional one. Based on this judgment， this article gives a personal perspective of its enlightenment to our country.Key words： executive agencies， new public management，institutional reforms， deconcentrationKey Words: Administrative Implementation；Governmental Executive Ability； New Public Management有三大理由使得我们有必要关注英国的执行机构。

一是它在英国政府改革中的重要地位及其国际影响。

在英国政府内部的理性化改革进程中，设立执行机构被认为是政府全面转换管理和责任机制的重大努力，是英国“最重要的行政改革措施之一”，标志着英国“公共服务改革的一个转折点”。

[1]这一改革在德国、法国、意大利亚、新西兰、荷兰、丹麦、芬兰等国家得到效仿。

[2]第二，英国执行机构改革对我国具有借鉴意义并产生了实际影响。

从深圳的“行政三分制”改革设想中，或多或少可以看到英国执行机构改革的影子。

因此，搞清英国执行机构改革的理念、原则、管理机制实践效果及其发展趋势，对我国对行政改革具有实践意义。

第三，执行机构改革属于保守党的政治遗产，工党执政后其命运如何？国内外学界有一种模糊看法，倾向于把工党的一些改革措施——特别是强调协同政府( joined -up government) 以克服公共服务的零散化——视为对执行机构的否定。

本文对英国执行机构改革的几个主要问题进行描述、分析和评价，澄清学术界的一些模糊认识，同时立足于我国政府改革的实践，就机构改革和组织设置提出一些个人看法，希望引起理论界和实践界的关注和思考。

执行机构改革针对的主要问题与改革原则象其他发达国家一样，英国当代的政府改革涉及到理念、体制、机制、操作技术各个层面，涵盖结构、政策、管理等各个领域。

但不论改革的内容多么广泛庞杂，都可以大致归结为三条主线：政府角色定位和职能结构的优化；社会力量的利用和公共服务社会化；政府部门内部的管理体制改革。

显然，执行机构属于政府内部管理体制改革的范畴。

从1979年的“雷纳评审”、1980年的“部长管理信息系统”、1982年的“财务管理新方案”到1988年的“下一步行动方案”，执行机构改革可以说既是前期改革的逻辑延伸，又是改革的一个重要的里程碑。

(1)执行机构改革的标志是1988年内阁办公厅效率小组起草的调研报告《改进政府管理：下一步行动方案》(由于伊布斯时任首相的效率顾问，所以该报告又称为《伊布斯报告》)。

在对前几年政府改革历程进行系统分析和反思并大规模实地采访调查的基础上，伊布斯报告对政府内部管理体制中存在的主要问题进行了如下总结：[3]1.绝大多数(95%)文官所从事的工作性质是服务的提供。

然而，部门内部的现有管理体制不是按照服务提供的需要设计的。

2.高级文官的特长是政策分析和政策咨询，关注的焦点是就政策问题向议会做出解释，忽视了内部的管理工作。

通向高级文官的道路是在部长的私人办公室或部内的决策部门任职。

因此，高级文官缺乏提供服务的经验和管理技能，具备管理经验的人地位低下。

3.部门工作具有多样性和复杂性，由于部长要就部内的政策和活动向议会承担责任，加上要向公众和媒体提供信息，部长的工作负荷超过了其个人能力。

导致超负荷的主要是管理方面的工作和细节而不是重大的政策和决策问题。

因此，需要减轻部长在管理操作方面的任务，使他们能集中于政策工作。

4.对各部的控制集中在预算和人事上，部门的绩效和工作的实际结果没有给予足够的注意。

财务管理新方案虽然在成本信息和开支责任方面有所进展，但依然缺乏测定和控制绩效的有效机制。

5.公务员队伍庞大而又多样化，不可能作为单一实体进行管理。

统一的录用体制、统一的工资级别、统一的考核标准不适合履行多样化的职责。

把上述各点及其相互关系做一梳理，可以把报告确认的问题归结为两大方面，即结构的单一性和管理的非现代性。

结构单一性表现在：政府机构和组织方式同质化，不论所履行的是政策制定、服务提供还是管制职能。

与此相对应，不论公务员的工作性质怎样，都用统一的录用体制、统一的工资级别、统一的考核标准，实施集中化的无差别式管理。

至于管理的非现代性，则主要表现在对管理不重视，管理人才地位低下，管理缺乏结果导向，绩效测定和责任机制的不完善等等。

针对以上问题，报告提出了改革的方向和应遵循的基本原则：1.各个部门应该根据职能和任务来组织工作；其体制和内部结构必须有利于高效率地执行政策，提供服务。

2.各部门的管理者必须采取必要措施，保证其工作人员具备有效履行职责和完成任务的技能和经验。

3.必须保持有效的外部压力和内部压力，促使各部门不断改进工作。

在上述原则下，报告提出了改革的具体建议和行动计划：设立“执行机构”(Executive agency)，承担执行政策和提供服务的职能；强化人力资源的开发和利用；保持外部压力以推动持续性改进。

后面两条涉及执行机构的人力资源管理和责任机制，实际上只是执行机构的衍生问题。

[4]改革的核心理念：组织模式和机构类型的多样化政府承担多样化的职能和服务，其提供服务的方式也多样化：从政府指令(如政府指令私人企业为其雇员提供社会保险)、特许经营、合同外包到服务的直接生产和供给，政府介入的程度依次递增。

[5]相应地，政府组织模式和机构的类型也应多样化。

执行机构改革针对的第一个问题是结构的单一性，依据的原则是“各个部门应该根据职能和任务来组织工作，其体制和内部结构必须有利于高效率地执行政策，提供服务”。

显然，作为一种新的机构类型，执行机构设立本身就是结构和组织形式多样化的一个体现。

英国财政部和首相公共服务改革办公室列出了政府可以利用的8种“组织模式”。

(2)其中，“公私伙伴”和“合同外包”涉及到与外部组织之间的关系，其余6种都属于政府内部的组织模式。

它们分别是：部门内属的独立董事机构(directorates within departments)；按执行机构模式运行的部门(departments running on agency lines)，执行机构(executive agencies)；独立于主管部门的机构(officesindependent’of their parent departments)；非部门执行性公共机构(executive non-departmental public bodies - NDPBs)；政府拥有的公司(government-owned companies)。

组织模式和相应的机构类型的选择取决于多种因素。

相关因素及其与组织模式选择的关系可做以下概括：(1)机构独立性或部长介入的必要性。

如果部长认为没有必要对机构日常运行实施直接的监控，“非部门执行性公共机构”可能是最佳选择，这类机构的地位和目标由法律明确规定，其运行管理由独立的董事会负责。

(2)如果机构履行的职责或提供的服务具有政治敏感性，部长期望对其管理决策保持了解，那么由现有政府部门履行职责就成为必要。

这时的具体组织模式和机构类型有三种，即部门内属的独立董事机构、独立于主管部门的机构、执行机构。

这三种具体类型的选择则取决于政治敏感性程度。

“独立于主管部门的机构”是1997年出现的新的组织模式和机构类型，“政府商务办公室”和“电子政务特使办公室”为其代表。

这类机构隶属于某一政府部门，但直接向部长或常务次官负责并汇报工作，不同于传统的沟通渠道和负责机制。

这种既隶属又具有不同沟通渠道和负责机制的特点，也许是“独立于主管部门的机构”的名称的由来。

从其职能特征来看，这类机构履行全新的职责，在提供服务的同时，还介入到整个政府有关领域政策的制定和推行。

当业务单一且具有程式化特点，政治敏感性程度不是很高，部长直接对日常运行负责既不现实也不合适时，执行机构就成为理想的选择。

执行机构被界定为“由确定的专人(一般为首席执行官)主管的具有明确边界的工作领域(discrete area of work)，主管人就日常管理向部长负责”。

执行机构之间存在差别，但其共同特征包括：明晰界定的业务范围或边界；在预先同意的责任框架下，履行向外部提供服务的职责；享有财务和人事方面的自主权和灵活性，以保证职责的有效履行；首席执行官就运营决策承担个人责任；发布年度运行和财务报告，依据既定目标对绩效进行评估。

上面的讨论旨在说明，作为一种新的机构类型，执行机构设立本身体现了组织模式的多样化。

下面所要说明的是，就执行机构而言，其结构和运作模式同样体现了多样化原则。