美国是如何制定联邦政府预算的
09年第8期：美国联邦预算程序概述
国外审计动态第8期（总第249期）审计署审计科研所2009年12月7日美国联邦预算程序概述一、美国政府职责划分及行政管理与预算局美国宪法向联邦政府授权，同时也向其他50个州授权，同样，每个州也把大部分职责授予其地方政府。
联邦政府的主要职责是确保国防和国土安全，管理国际事务，向个人、州及地方政府提供援助。
同时，联邦政府也为一些国内事务提供服务，例如邮政系统、退伍军人医疗、农业补贴、教育和住房补助等（上述这些，不到联邦预算的10%）。
州和地方政府为大部分的国内事务提供服务，诸如学校、警察和消防、医院、供水、垃圾处理和道路等。
州政府和一些地方政府有税收的权力，并可以将税收用于自己的项目。
虽然经常把州、地方政府预算与联邦政府预算加总分析，由于州和地方政府预算与联邦政府预算分设，就其本身而言，美国没有国家预算。
— 1 —行政管理与预算局OMB（the Office of Management and Budget）隶属于总统行政办公室而不是财政部。
OMB负责协助总统履行预算、政策、立法、管理和政府采购的职责，其官员包括一名局长，两名副局长和几名项目负责人，所有的这些人都是由总统任命，且局长是总统的内阁成员。
OMB共有500名职业雇员来分析问题，草拟政策，提供建议和支持。
二、联邦预算联邦预算根据上下文的内容有着不同的意思：（1）总统预算。
是总统关于下一个财政年度的计划，总统预算以账薄文件的形式转交给国会，并以电子的方式对外公布。
但是，总统预算只是总统对国会的建议，还没有通过国会表决，所以不是最终的预算。
（2）国会预算决议。
这是国会通过的预算决议，是一个反映了国会预算的整体性预算。
但是，它既不是法律也不是最终的预算。
（3）最终预算。
预算制定的最终结果是一个控制收入和支出的联邦法律集合。
总的说来，这个集合构成了最终预算，但是没有单个文件可以被称为最终预算。
同美国的其他法律一样，收入和支出法案必须在国会的众议院和参议院两院进行表决，并以多数票通过。
外国财政制度
外国财政制度外国财政制度是指其他国家在财政管理方面的具体制度安排和管理方法。
不同国家的外国财政制度存在一定的差异，但都是为了实现财政收支平衡、促进经济发展和社会福利的目标而建立的。
本文将以美国财政制度为例，探讨外国财政制度的一些特点和运作机制。
首先，美国财政制度以分权为基础，实行联邦制度。
根据美国宪法的规定，财政权力被分配给联邦政府和各个州政府。
联邦政府负责制定和执行全国性的财政政策，包括税收政策、预算编制和货币政策等；各个州政府负责管理本州的财政事务，包括税收征收和支出决策等。
这种分权的制度安排既保证了联邦政府对全国范围内的财政事务有更大的控制权，又保留了各个州政府在财政管理上的自主权。
其次，美国财政制度注重预算管理。
美国每年制定联邦预算，以规定全年的收支情况和财政政策的方向。
预算的编制和通过过程相对独立，既需经过行政机构的提出，也需经过国会的审议和批准。
预算编制过程中，相关部门和国会委员会进行充分协商和辩论，确保各方利益的平衡。
此外，美国还实行总统行政预算，即由总统向国会提交的财政政策建议和预算方案，以指导财政政策的制定和实施。
再次，美国财政制度注重税收制度的建立和完善。
美国税收制度由联邦税和州税两个层面构成。
联邦税主要有个人所得税、企业所得税、消费税和关税等，以满足联邦政府在财政收入上的需求；州税主要由各个州自行征收，如销售税、房地产税和个人所得税等。
税收制度的建立和完善，既要照顾到国家的财政需求，又要考虑到社会公平和经济效率的平衡。
最后，美国财政制度重视管理和监督机制的建立。
美国设立了国内财政部门，负责全国范围内的财政管理和监督工作。
此外，还设立了联邦预算局，负责监督和评估联邦预算的执行情况。
这些机构的设立和运作，有助于提高财政管理的透明度和效率，防止和打击腐败行为，保护公共资源的合理利用。
总之，外国财政制度是各国根据自身国情和发展需要，建立的一种具体的财政管理制度安排和管理方法。
美国财政制度实行分权、注重预算管理、建立完善的税收制度和管理监督机制等特点，为其他国家在财政管理上提供了有益的借鉴和参考。
美国现行联邦政府预算编制机制
美 现 联 政 预 编 机 国 行 邦 府 算 制 制
口 林 玲
但经过国会 １７年和１８年分别对 ９４ ２ ９ 现代预算 的定义 ， 即作为汇集所有政府 收入与 细的预算草案。 ９１ 现在总统所提交的预算 支 出的单一 的立法文件 ，直到２世纪初才传 人美 １２年法案的补充和完善 ， ０ 美 第三十一条 的相关规 国。 近年来 ， 最迟每年二月的第一个星期一 ， 总统 向 的格式必须根据《 国法典》 国会提交 由他 的预算办公室牵头编制 的按功能分 定 。 从克林顿总统开始 ， 将联邦政府预算分为四卷。 ２ ０ 年的联邦政府预算以预算文告 （ ０４ 少于两页 ） 为 类 的预算草案 。然后 ， 的预算委员会开始 编制 国会
能结束与极端社会党的较量 ， 联邦政府不得不暂停 代 的能源危机前反映国家除农业 以外 的自然资源 ， 办公几天。 已经按新的联邦能源政策拆成四个小项 目： ①能源 过 去总统可 以按他认 为最合理 的形式提交详 供应 ； ②能源的信 息、 政策和调 整 ； ③能源储备 ； ④
一
４ ２一 （ 人大研究） ０６年第 ２ （ ２ｏ 期 总第 １０ ） ７期
和“ 目” 项 结构形式详细说明各个行政机构的任务。
、
总统预算草案
从 １９ 年 《 府 绩 效 和 成 果 法 》ｇｕｅ ｅ ｅｔ ９３ 政 ｏｖｍ ｍ ｎ ｐｒ ｒａｃ ｄ ｅｕｓ ｃ ｏ １９ ） ｅ ｏ ｎｅ ｓｌ ｔｆ ９ ３开始 ， ｆｍ ｎ ａ Ｒ ｔＡ 草案还必
（） ５ 自然资源和环境３０ ０
成。一般来说 ， 由于联邦制政府的职能界定 比较明
确 ，项 目” “ 也就 比较容易划分。
绩效和成果联系起来 ， 应该说这种按业绩来管理支
美国联邦预算法发展简析
美国联邦预算法发展简析James L.Chan内容摘要：美国联邦预算法本质上是由一族法律组成的。
从美国建国到现在，在复杂的政治斗争中，美国联邦预算法不断得到发展，逐渐形成为一个完整而有效的体系。
本文界定了美国联邦预算法的范围，回顾了美国联邦预算法发展的历史经历，并总结了其发展过程中的一些基本规律和特征。
希望能对中国的预算法改革有一定的借鉴作用。
一、美国联邦预算法界定首先应该指出的是，“预算法”这个术语应理解为是用来指导政府预算编制、批准和执行的“预算程序法”或者“预算体系法”。
以区别于那些包含预算（授权和拨款）的法案。
从某种意义上说，美国宪法是最重要的预算法案。
它规定了相对于各个州政府而言联邦政府的权限，并建立和确定了联邦政府中立法、行政和司法部门的权力。
但是美国宪法中关于预算过程的规定并不详细1。
因此美国颁布了很多个别的法案（大多在20世纪里颁布）来填补宪法中关于国会和总统在政府预算过程中角色规定的空白。
从美国建国到现在，这些预算法案已经发展成为一族法案，形成了一个全面的法律体系。
表1给出了它们之间的层次关系。
表1预算法案和规则的层次1其只规定：“除了依照法律的规定拨款之外，不得自国库中提出任何款项。
”管理与预算办公室中关于预算编制，递交和执行的第A-11号通知如上所述，美国宪法建立了制定、执行和解释预算法案的基本政府构造和制度（国会、行政和法院三权分立），为很多后来颁布的预算法案提供了基础。
宪法以下是国会和总统颁布的制定法，包括编制，递交，批准和执行的预算制度，程序和决策规则。
最近的（2005版）的管理与预算办公室第A-11号通知就是一个包括预算编制，递交和执行的全面文件。
美国联邦政府的预算周期可以分成相继而关联的三个阶段：预算编制，预算审批和预算执行。
不同的预算阶段涉及到不同的预算法案。
表2给出了预算法案的功能结构。
表2按功能分的预算法体系职能适用的预算法律总概1787年《美国宪法》编制和递交1921年《预算和会计法案》1993年《政府业绩和结果法案》1990年《联邦信贷改革法案》商议和批准1974年《国会预算法案》1985和1987年《平衡预算和紧急赤字控制法案》(失效)1990年《预算实施法案》(失效)1995年《择项否决法案》(失效)执行1870年《反超支法案》1974年《扣押控制法案》在预算编制阶段，联邦政府部门机构编好预算申请，交付管理与预算办公室审评和最后总统的批准，这一阶段以总统的预算提议递交到国会为结束。
西方国家的预算实践
西方国家的预算实践-以美国联邦预算为例财政是所有国家一切政务的物质基础。
没有经济上的支撑，政府机构将无法运转。
同时，国家预算的每一分钱的去向及其使用都事关国民的切身利益。
因此，国家预算编制中的民主决策和执行中的民主监督至关重要。
财政权力的民主化是民主政治的主要支柱。
有人甚至认为，从历史发展来看，西方的议会民主和三权分立政制是在财政权力的民主化过程中得以逐步确立和完善的。
上文已经指出，预算是一个过程,分为编制一审议批准一执行一决算共四个阶段。
参与这个过程的有内阁、议会和审计部门。
从总体上看,三者独立行使权力，各司其职，从而形成相互制衡相互监督的关系（Check and Balance) ,但是从民主决策和民主监督的角度看，议会的作用更大一些。
本节以美国为例，介绍分析西方发达国家预算的编制、执行和监督的框架及其运行机制。
美国是联邦制国家,各地方政府独立性相对较大,各地做法也有一定差异。
因此，本节只讨论联邦预算过程。
(一）行政当局的预算编制美国实行的是收支两条线预算编制制度，预算支出和预算收入分别由不同政府部门编制是美国预算制度的特色。
负责预算支出编制的是白宫下属的行政管理与预算局，负责预算收入编制的是财政部。
虽然美国的财政年度是每年的10月1日至次年的9月31日，但是预算的编制在其生效前 17-18个月就开始，加上执行和决算前后整个过程跨越3个年度。
下面以 2001年预算为例分析介绍美国的预箅编制过程。
先看预算支出这条线。
行政管理与预算局（下称预算局）的支出预算编制工作启动最早。
虽然2001年预算在2001年10月开始生效，但2000年4月该局就要求政府各部、委及所属各司（局）处制订本部门的2001年预算年度的开支计划。
5月底政府各部、委的财政主管机构（预算财务司）将汇总后的预算支出计划报送预算局。
以各部委报送的概算为基础,该局大约花2 个月时间，即在6 —7月份综合各部、委的支出计划,编制整个联邦政府的预算纲要计划，为各部委确定各自的支出上限，并下达各部委。
美国的预算制度
美国的预算制度引言：美国作为全球第一大经济体，其预算制度在全球范围内具有重要影响力。
美国的预算制度是一个复杂而庞大的体系，涉及到联邦政府、州政府以及地方政府的财政管理。
本文将对美国的预算制度进行深入探讨，包括其机制、特点以及对美国经济发展的影响。
一、美国预算制度的机制1. 联邦政府预算机制：美国联邦政府的预算制定由行政部门和立法部门共同参与，其中以国会的角色最为突出。
国会通过立法程序批准联邦预算，包括政府支出和税收收入的计划。
行政部门则负责具体的预算执行和管理。
同时，国会设立了财政预算办公室（Congressional Budget Office, CBO）来提供预算政策咨询和评估服务，以保证预算的合理性和透明度。
2. 州政府预算机制：美国的州政府也有自己的预算制度。
各州政府通过立法程序确定预算，并委托执行部门负责预算的具体执行和管理。
与联邦政府类似，各州也设立了相应的预算办公室来提供预算政策咨询和评估服务。
二、美国预算制度的特点1. 分权制度：美国的预算制度体现了明显的分权特点。
不同层级的政府都拥有独立的预算制定和执行权力，各自有责任管理和分配财政资源。
这种分权制度确保了各级政府的财政独立性和灵活性，同时也增加了政策决策的复杂性和协调难度。
2. 长期债务问题：美国预算制度面临的一大挑战是长期债务问题。
由于长期的财政赤字，美国政府不得不借债来弥补预算的不平衡。
这导致美国国债不断增加，给未来的财政可持续性带来了巨大的风险。
3. 政治化倾向：美国的预算制度常常受到政治因素的影响，预算的制定和执行常常受到各政党的斗争和利益分配的因素影响。
这种政治化倾向可能导致预算的合理性和效率受到一定的影响，给预算执行带来一定的不确定性。
三、美国预算制度对经济发展的影响1. 经济刺激政策：美国预算制度允许政府在经济不景气或危机时采取刺激政策，通过增加支出和减税来刺激经济增长。
这种刺激政策在过去的金融危机和大萧条时期发挥了重要作用，有效地促进了经济的复苏。
美国联邦预算法律体系的演变
美国联邦预算法律体系的演变与启示政府的预算行为已经成为西方政治制度研究的一个重要视角。
因为在所有的宪政体制之中,预算权都是一项实质性的权力,预算都是政府行为的核心环节,是一切政治活动据以展开的基础。
政府功能的发挥,必须有赖财政的支持;没有钱,政府什么事也办不成。
同时,各种财政报表及议会中所争议的预算数据,也必然直接对应于特定的政府行为。
在美国政治制度的研究中,国会的预算权一直是学者关注的重点,许多学者都把政府的预算活动看作是考察美国政治制度及政府行为的一个窗口,透过这个窗口,就可以把握住纷繁复杂的政治生活。
一、美国制宪与对预算的重大影响1787年5月至9月，美国12个州的55名代表会聚费城，由乔治·华盛顿任会议主席，经多方讨论、协商和妥协，制订出一部新宪法，即1787年美国联邦宪法。
在费城会议中诞生的1787年美国联邦宪法，是世界上第一部成文宪法，对美国及世界产生了重要的影响，其中对预算管理权限和各级政府职责划分做了较为详细的规定。
1．预算管理权限。
美国联邦宪法将征税权授予国会，同时对联邦政府的征税权力作了限制，规定：“征税法案应由众议院提出，但参议院可以以处理其他法案的方式，提出或批准修正案”。
同时，在以下四个方面限制了联邦政府的征税权力：(1)各州必须实行统一的无歧视性税率；(2)除非与人口比例完全相称，否则，不许征收直接税；(3)不许非法剥夺公民的生命、自由与财产，不能无合理补偿地将私人财产充作公用；(4)不许对各州的出口商品征税。
宪法规定，联邦政府筹集财政收入的手段不仅仅限于税收，还可以用借债的形式抵补财政赤字。
在预算审议上，总统与国会相互制约。
总统在每年的元月下旬向国会递交预算报告，提出下一财政年度政府的施政纲要、财政方针、征税总额、支出总额、预算盈余或赤字总额。
国会主要在征税和拨款问题上对预算报告进行审议。
征税法案和拨款法案经参众两院通过后，再由两院协商委员会协商，达成两院一致的文本，最后由两院大会分别予以表决。
美国联邦预算与国防预算的构成及决策
美国联邦预算与国防预算的构成及决策顾 伟 李 健2017年3月16日，特朗普政府公布了名为《美国优先：一份使美国再次伟大的预算大纲》的2018财年预算蓝皮书，这也是特朗普总统元，减幅为28.7%；教育部预算削减了92亿美元，减幅为13.5%。
美国总统的预算申请实际上就是一份政策宣言，蕴含着总统独整、准确把握特朗普时期美国的国内外政策有着重要参考价值。
其中，作为在选择性支出中占比最高的国防预算仍将是各方关注的焦邦土地的使用费、交通设施的通行费、管制和司法收费（如移民、护照、版权）等。
近几年，美国整体的财政状况不断恶化，财政赤字加速增加，相应的，美国政府对非税收收入的重视程度显著提高，份额有了较大提升。
税收收入是美国联邦政府收入的主要来源，主要由个人所得税、工资税和企业所得税构成。
其中个人所得税是联邦政府最大的收入来源，与企业所得税一起作为审查并形成报告。
以这些活动为基础，两院预算委员会分别着手编制预算决议。
预算决议设定了美国今后5年—10年的预算总额，包括总支出、收入，财政赤字或盈余及公共债务等，并分别为20个职能领域确定具体的年度预算上限，这实际上相当于国会为年度预算的编制创新确定了“边界”和框架。
在预算决议编制完成后，分别在参众两院各自表决通过，之后视情况举行两院联合会议，对两个版本的预算决议可能的分析进行协调，彼此妥协后，原则上应于2016年4月15日前就统一版预算决议分别表决通过。
预算决议虽然无需总统签批，也不具有法律效力，却可以为国会审查总统预算申请提供统一框架，并为其他预算相关委员会随后工作提供基本遵循，因此成为国会防国会编制并通过拨款法案 预算决议仅仅为美国的联邦预算确定了总体框架，而对各项目的具体拨款则是有赖于更为细致精确的拨款法案，在拨款法案与预算决议之间，还有一个授权法案相关联。
美国会规定禁止任何未经授权的拨款行为，并且拨款额不得超过授权额。
所谓年度预算授权法案是指有授权支出权力的各国会相关职能领域委员会（众议院有15个授权委员会，参议院有17个授权委员会）依据之前通过的预算决议，分别起草的各自对口联邦机构和联邦项目的预算授权立法，主要是从法律层面决定美国政府可以“干什么”，可以设立哪些具体项目。
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美国是如何制定联邦政府预算的
联邦预算过程确实是一个非常复杂的过程。
许多力量或因素都会影响联邦预算，其中有些是法律明文规定的，比如说总统在制定预算草案时的作用和权力；而其他一些则源于政治体系，基于某种既成事实而产生。
同时，虽然大多数美国人可能会觉得当前的联邦预算并不能反映他们的价值观，但是人民的力量最终必将凌驾于美国政府之上，因为我们拥有通过投票选举民选官员的权利和职责。
许多美国人认为，很难、甚至根本无法让华盛顿的那些官僚听到自己的呼声，这种感觉或许是真实的。
要改变这种状况，第一步是搞清楚在华盛顿究竟发生了什么。
预算程序如何从无到有
美国宪法规定，“掌控钱袋子”是国会的职能之一。
国会拥有的这种权力既包括开征新税和收集税款的权力，也包括在需要的时候借款的权力。
不过，宪法并没有明确指定国会应该怎样行使这些权力，宪法也没有明文规定，预算过程究竟应该如何展开。
同样地，宪法也没有明确规定总统应该在管理国家财政的事务中扮演一个什么样的角色。
既然宪法没有确立一个法定的预算程序，那么历代的美国立法者也就不得不在实践中逐渐构建出一个预算程序来了。
针对预算过程进行立法的一个里程碑式的法律是1921年的《预算与会计法案》，目的是提高联邦政府的财政管理水平，以应对第一次世界大战后的复杂形势。
根据这个法案建立的许多关键性的预算机构在今天仍然在发挥作用，并且影响着整个联邦预算。
该法案要求建立联邦预算局（后更名为美国行政管理与预算办公室，直接对总统办公室负责，指导各联邦机构制定各自的战略计划与预算，同时还是总统的会计室）、审计总署（以对联邦支出进行审计，后又被更名为政府问责办公室），该法案还要求联邦政府的行政分支每年都向国会提交年度预算案。
搭建起当前预算过程的整体架构是根据1974年通过的《国会预算与截留控制法案》，该法案增强了国会在预算过程中的职能，使其作用更加突出。
该法案要求白宫与参议院预算委员会在国会预算问题上采取联合行动，同时要求创建国会预算办公室，提供关于预算问题和经济问题的没有党派偏见的分析报告以及其他信息。
法案还要求白宫与参议院分别提出一个年度预算方案，从而使国会有机会提出自己所认定的优先预算项目，并且确定支出与税收的总体水平。
后来，国有又通过了一系列旨在规范预算过程的法律，其中包括：20世纪80年代通过的《葛兰姆法案》，即《平衡预算和紧急赤字控制法案》，它创设了一个机制，能够通过自动削减某些支出的方法来控制年度预算赤字；2011年通过的《预算控制法案》要求启动联邦债务削减过程，保证在10年内使联邦债务减少2.4万亿美元。
制定预算之前
在国会一方，年度预算过程的官方正式名称则是拨款过程（appropriations process）。
每个联邦政府机构、每个联邦项目能够得到多少资金，都由国会通过的拨款法案
（appropriations bills）决定。
但是，国会在批准任何一项拨款之前——无论是建造公路，还是为初等学校学生购买牛奶——，都必须先通过一个相关法案，阐明联邦政府确实正在从事与拨款相应的事务。
这些法案称为授权法案（authorization bill）。
授权通常可以覆盖若干个年度内，因此授权立法不需要每年都像拨款法案那样经国会审议通过。
当某项跨年度的授权期满后，国会往往会通过新的授权法案，以便继续执行将与之相对应的联邦项目，这个程序被称为再授权。
其他事项也可能需要授权，这是因为存在着一些不适用拨款程序的联邦支出。
这类支出称为直接支出或法定支出。
授权法案为法定支出提供了合法权力。
联邦预算五步骤
联邦预算的制定程序包括以下五个主要步骤：
第一步：总统向国会提交预算请求（预算案）；
第二步：国会众议院与参议院投票通过预算决议案；
第三步：国会众议院与参议院小组委员会“审定”拨款法案；第四步：国会众议院与参议院就每个拨款法案进行投票，并弥合分歧；
第五步：总统签署拨款法案，预算成为法律。
美国宪法要求联邦政府分为立法、行政与司法三个分支，以保证任何一个人或任何小团体都不能掌握过大的权力。
权力分散于三个分支，任何一个分支的权力都受其他分支的限制，这是一个分权制衡的体系。
立法分支指国会——众议院和参议院，它的主要职能包括：通过法律，制定政府年度预算。
行政分支由总统办公室与各联邦政府机构构成。
行政分支的主要职能包括执行与实施联邦法律，监督各种联邦项目。
司法分支由最高法院、上诉法院，与地方法院组成。
司法分支主要职责是，解释联邦法律，确定它们是否符合美国宪法的精神。
美国宪法的授权不仅仅赋予每个分支一些权力，而且还赋予每个分支某些高于其它分支的特定权力。
这就是所谓的分权制衡体系。
例如，国会制定法律，但是总统可以否决国会制定的法律；反过来，国会也可以推翻总统的否决。
同时，如果发现任何法律违背了宪法，最高法院都可以推翻它；最高法院法官任职实行终身制，但是他们是由总统任命的，总统任命的最高法官需经参议院批准，而且最高法官也可能受到弹劾。
行政分支与司法分支的预算申请由国会批准，但是国会也有自己的预算，而且可能被总统否决。
设计这样一个联锁系统的目的正是为了防止任何一个联邦政府分支获得太大的权力。