公建民营养老机构的运作分析与对策研究——以珠海市L养老院为例

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公建民营养老机构的运作分析与对策研究——以珠海市L养老院为例

胡玉娟　熊俊超

( 珠海城市职业技术学院，广东　珠海　519090 )

【摘　要】本研究试图探索珠海市公建民营养老机构的试点动态，调研发现试点运作存在合同法律保障不够具体、资金的筹措渠道较为狭窄以及公益性与商业性的平衡问题，进而提出为促进公建民营模式长期可持续发展，公建民营模式应在长期照护体系的公共规划下因地制宜、循序渐进的推进，明确政府的责任确保公建民营的公益性，运作小型化项目有利于提升非营利机构的承接能力，扶持公益组织同时完善监管机制。

【关键词】珠海；公建民营；养老机构；对策

2006年2月，国务院印发了《关于加快发展养老服务业的意见》，意见明确提出：“积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业。”公建民营养老模式开始起步，此后该模式在北京、上海等地进行了试点，并取得了一定成效。2012年民政部在《社会养老服务体系建设十二五规划》中又一次强调了“鼓励有条件或新建的公办养老机构实行公建民营”。2013年12月，民政部《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》指出：“公办养老机构特别是新建机构应当逐步通过公建民营等方式，鼓励社会力量运营。通过运营补贴、购买服务等方式，支持公建民营机构发展。”各类政策的出台为我国公建民营养老机构的发展提供了有力的支持，并起到了强大的推动作用。公建民营作为破解我国养老机构发展困境的一条路径，它的现实意义和历史作用都有待时间的验证。

珠海市L养老院作为2014年国家民政部立项的广东省唯一一个养老院公建民营改革试点项目，在推动珠海市养老机构的社会化进程中迈出了重要一步。试点机构在摸索前行的过程中出现了哪些问题以及总结了哪些经验呢？如何运作才能有效的推动公办养老机构走市场化道路呢？本研究试图分析公办养老机构走向市场化的公建民营运作模式中遇到的重点、难点问题，并在此基础上提出操作性较强的政策建议。

一、珠海市公建民营试点养老机构建立和运行的背景

珠海市于2010年进入老龄化社会。珠海养老机构中公办占近六成，本应承担机构养老的主要责任，但由于大部分公办养老机构地处较为偏远的乡镇，加上管理不善，导致空置率很高。政府相关部门关于公建民营模式发展政策始于2015年3月起草的《珠海市人民政府关于加快发展养老服务业的实施方案》（征求意见稿），提出将加快公办养老机构的扩建改造步伐，在明晰产权的基础上，通过公开招标，以承包、联营、合资、合作等方式，交由社会力量运营，实现运行机制市场化。随后，在2015年5月起草了《珠海市公办养老机构实施公建民营管理办法》（征求意见稿），成为珠海市首个专门规范公办养老机构公建民营运营行为的办法。

珠海市L养老院前身是乡镇敬老院，后由珠海市福彩基金投资500万元兴建，最多可容纳160名老人入住，于2013年10月正式运营。恰逢珠海市政府正在进行养老机构“公建民营”试点的选点工作，当地政府为进一步提升和改善辖区五保老人的养老、康复和临终关怀等社会事业服务，以满足社会需求，决定与L养老院签署为期20年的合作合约，成为国家民政部立项的广东省唯一个养老院公建（助）民营改革试点项目。

按照协议，合作期内L养老院可免费使用中心的土地，可对现有物业改建和扩建，资金自筹，对收入自行分配，并保障当地五保户老人的基本养老需求。改建后的中心产权属政府所有，由L养老院经营管理。合作期满后，L养老院将中心的土地使用权、原有及扩建地上的建筑物及原有和新购设备、设施无偿移交给当地政府，无需给予任何补偿。

项目的目标是：结合当地的农业资源及相关政策优势，中心的升级改造及未来经营，将配套园艺、农作、食疗、水疗、中医、西医等养治未病、身心康复服务等会员套餐项目，致力于打造田园农庄式的“生态”养老休闲乐园。同时，还需提供保障当地五保户、残疾人等弱势群体基本生活的长期照料服务，辐射当地居家老年群体，是一个集养老、康复、临终关怀、老年病、慢性病预防、治疗及养生保健等功能于一体的、医养结合的新型综合型农村养老服务中心。

二、珠海市公建民营养老机构试点中的问题分析（一）合同的法律保障不够具体

由于公建民营是新生事物，没有成功经验可借鉴，再加上我国对养老服务政策比较宽松，政府在和L养老院签订相关合同时，仅仅只是构建了大致的框架，对于其中的细节没有进行详细的说明。在调研中了解到，由于合同过于模糊不清，签订合同的双方对未来的预见性不够充分，容易造成一些个体单位为追求个人盈利，与养老服务机构非营利的宗旨相背离。一方面，这种方式展现了政府给予的充分自主性及发展空间，但因为公、民合资和委托经营的模式都缺乏发展基础，构建的合同关系中双方的权利以及义务缺乏相应的法律条款说明，很有可能导致出现问题没有指定部门给予处理从而不了了之的情况。

（二）资金的筹措渠道较为狭窄

养老服务机构即便在获得政府某些优惠的政策支持的情况下，其机构依然难以避免资金缺乏、活力不足的局面。

第一，公、民合资和委托经营模式在某种程度上将其他的合作组织拒之门外，在资金、人力资源、设备等方面都会有部分流失。L养老院正是由于资金没有及时到位，造成扩建工程拖延。

第二，在养老服务机构中，捐助等社会公益项目在其中的比例也相对较少。这些都对养老服务机构未来的发展极为不利。

（三）公益性与商业性的平衡问题

作为珠海市第一个公建民营养老服务模式试点，L养老院策划初期通过了专业咨询机构的可行性评估，但实际运行中显露出初期定位还有进一步厘清的空间。例如项目的功能定位基本目标是盈亏平衡，但这里“盈亏平衡”的概念模糊，是指长期平衡还是年度平衡？经济型运作就意味着对利润的追求，这也是经营者参与的动力，即使是非营利机构，也必须要关注利润，才能使项目可持续运行下去，在L养老院公建民营运作中呈现出福利事业和经济运作的矛盾。大多养老机构面临着共同的问题：部分老年人需

基金项目：本文为珠海城市职业技术学院教科研重点课题“珠海老年人长期照护服务体系研究”（项目编号：20151207）的阶段性成果。