环境污染第三方治理的发展及完善建议_骆建华

企业环境污染第三方治理是指排污企业与专业环境服务公司签订合同协议，通过付费购买污染减排服务，以实现达标排放的目的，并与环保监管部门共同对治理效果进行监督。第三方治理成为企业环境污染治理新的选择，应用最典型的是电厂脱硫、产业园区和工业废水治理。

企业环境污染第三方治理探索

从20世纪70年代我国环境保护起步到20世纪90年代初的20多年间，我国工业污染防治一直走的是“谁污染，谁治理”的分散治污之路。直到1993年第二次全国工业污染防治工作会议提出“三个转变”策略，工业污染防治才开始从分散向集中治理转变，工业污染第三方治理的契机逐步显现。进入21世纪以来，推行市政公用事业市场化，特别是“十一五”以来，节能减排作为约束性指标，国家采取一系列措施，加大环境治理力度，带动了环境服务业的快速发展，也培育了一大批规模化的环保公司，技术和管理水平不断提升，业务范围逐渐向工业污染治理领域扩展，企业环境污染第三方治理条件日臻成熟。

第三方治理的两种模式

委托治理服务型。指排污企业以签订治理合

同的方式，委托环境服务公司对新建、扩建的污染治理设施进行融资建设、运营管理、维护及升级改造，并按照合同约定支付污染治理费用。在合同期内，环境服务公司通过运营确保达到合同约定的减排要求，并承担相应的法律责任。有的

是排污企业委托专业环保公司从治理方案设计、工程施工、调试到建成后的运营管理提供一条龙服务，并确保达到治理效果；有的是污染治理设施管理同原企业剥离，进行企业化的运作和独立核算。

托管运营服务型。指排污企业以签订托管运营合同的方式，委托环境服务公司对已建成的污染治理设施进行运营管理、维护及升级改造等，并按照合同约定支付托管运营费用。在合同期内，环境服务公司通过运营确保达到合同约定的污染减排要求，并承担相应的法律责任。有的是环境服务公司承担企业污染治理设施的运营，有的是环境服务公司同时参与排污企业的环境管理。

两种模式的区别在于环境服务公司是否拥有治污设施的产权，前者拥有或者部分拥有；后者不拥有产权，只接受排污企业托管，负责其治污设施运营管理。

第三方治理的两个突破口

一是大型工业企业，如火电行业脱硫特许经营。2007年在相关部门的组织协调下，火电厂将脱硫电价等相关优惠政策形成的收益权，通过合同的形式交给专业环保服务公司，由其承担脱硫设施投资、建设和运营，完成相应的脱硫任务。二是工业集中区，如工业园区、工业开发区废水及废弃物处理。前者由于其生产规模较大，产生的污染物量大而且相对集中，具备规模效应。后者的核心优势则在于“集中”所带来的污染物量的累积，因而更具备专业治污的条件。

环境污染第三方治理的发展及完善建议

Proposal on the Development and Improvement of Third-party Management over Environmental Pollution

■文/骆建华

摘 要 文章对我国企业环境污染第三方治理的概念、现状和发展进行了论述，提出企业环境污染第三方治理有利于排污企业治污效率的提高、有利于环保部门的监管、有利于环保产业的快速发展。但是，鉴于现阶段我国环境污染第三方治理存在责任转移障碍、税收障碍、融资障碍、经济风险和技术障碍，建议采取设立国家环保基金、实施税收优惠政策、拓展融资渠道、实施环境保险制度、建立诚信档案制度、加快立法进程、强化政府责任等措施来进一步推行环境污染第三方治理。关键词 环境污染第三方治理；特许经营；集中治理；环保基金；环境保险；环境诚信档案

第三方治理成为企业环境污染治理新的选择，应用最典型的是电厂脱硫、产业园区和工业废水治理。

ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 42 No. 20 2014

第三方治理的路径

经过多年实践，基本形成了第三方治理的路径，即环境诊断、治理方案设计、谈判与签署、项目投资、建设和运营、费用支付、纠纷仲裁、合同变更与终止等。

第三方治理的优势

相对于传统的“谁污染、谁治理”模式，企业环境污染第三方治理具有以下优势：

一是有利于排污企业治污效率的提高。排污企业治理设施转由掌握专业技术及管理经验的环境服务公司进行运营，可以降低治污成本，提高治污效率。同时排污企业作为业主，将会同政府环保部门一起对环保企业进行监管，可有效降低环境污染事件的风险。

二是有利于环保部门的监管。排污企业治污责任通过合同方式向环境服务公司转移，集中治理环保部门的监管对象大为减少，相应的执法成本也大幅降低。同时，排污企业与环境服务公司之间的合同关系，促使双方互相监督，互相制约，避免超标排污现象的发生。

三是有利于环保产业的快速发展。环境服务公司在企业污染治理领域开拓新的市场，提供新的服务领域，将由过去单纯的设备制造、工程建设、拓展到投资运营服务，为自身成长提供新动力，进而推动环保产业的快速发展。

企业污染第三方治理的障碍

目前，我国工业污染治理设施的社会化运营比例仍相对较低，只有5%左右，而城镇污水处理设施的社会化运营比例已达50%左右。究其原因，主要有以下几点：

责任转移障碍

第三方治理是由排污企业通过签订服务合同将污染治理工作委托给环境服务公司。问题是签订服务合同，能否将排污企业的治污法律责任转移至环境服务公司。从排污企业角度看，作为支

付治污费用的一方，实现治污责任的转移是其采用第三方治理的原始动机。如果不管排污企业是否已严格履行合同，仍需承担违法排污所涉法律责任，其对第三方治理的积极性将大为降低。要解决这个问题，法律上可以从调整责任主体角度着手，由过去的“谁产生，谁负责”调整为“谁排放，谁负责”。需要强调的是，调整责任主体的前提是排污企业严格遵守服务合同所规定的各项条款，如果排放未达标，根源是排污企业违反合同条款，则法律责任仍属排污企业。

税收障碍

排污企业如自行解决污染治理问题，则治理设施建设运营费用可计入企业生产成本，无须纳税。而一旦委托第三方的环境服务公司投资建设或运营管理，排污企业向环境服务公司支付的污染治理服务费用，环境服务公司则需缴纳各项税负，从整体上看，这无疑是增加了全社会的污染治理成本。特别是发电企业的脱硫项目，实行第三方治理（即特许经营）后，还涉及双重征税问题，即电网企业将1.5分/度脱硫电价支付给电厂须纳税，电厂再将此电价支付给脱硫企业又须纳税一次。双重征税加大了脱硫成本，不利于第三方治理模式的推行。

融资障碍

环境服务公司要负责治理设施的投资建设，就涉及到项目融资问题。由于治理设施附着于工业企业的主体设施之中，其所占土地的使用权也属于企业，作为第三方的环境服务公司不能将设施及土地作为抵押品进行贷款。同时，企业项目能否将企业间签订服务合同中的收费权作为质押品获得银行贷款，尚不明确。因此，环境服务公司的融资障碍也是推行第三方治理模式需要重点

解决的问题。

经济风险

与公用事业领域的PPP 模式不同，第三方治理模式中，环境服务公司的服务对象是工业企业，是一种企业间的合同行为，合同的履行存在较大的经济风险。比较常见的风险包括：排污企

业经营不善导致业务萎缩甚至倒闭、排污企业受上游企业影响或自身所属行业整体不景气导致企业生存困难等。这些风险都会使减排服务合同难

与公用事业领域的PPP模式不同，第三方治理模式中，环境服务公司的服务对象是工业企业，是一种企业间的合同行为，合同的履行存在较大的经济风险。

以得到有效履行。因此，推行环境污染第三方治理，如何妥善解决这些经济风险问题需要在制度上进行设计。

技术障碍

目前我国环境服务公司研发力量仍较薄弱、技术储备尚显不足，对于处理一些复杂工业污染问题可能力不从心。对于工业治理项目，特别是化工园区等特殊类型的废污水治理技术，国内环保企业优势不明显。因此，当务之急是加大环保科技投入，提高国内环保企业的研发水平，增强环保技术创新能力和集成能力，为第三方治理奠定基础。

推行企业污染第三方治理的基本思路

污染者付费。排污企业应依据污染物种类、数量和浓度，合理确定减排服务价格。并按照合同约定的方式，向环境服务公司及时足额支付污染治理费用，购买污染治理服务。

责任共担。排污企业承担污染治理的主体责任，环境服务公司承担合同约定范围内的污染治理责任。排污企业应确保合同约定的污染物排放种类、浓度、数量，严禁私自排放污染物。环境服务公司应确保污染治理设施正常运行和达标排放。

集中治理。新建工业项目原则上应集中建于工业园区，以实现污染物集中排放和集中治理。对于特殊类型污染物，工业企业应实施预处理，以达到入网要求；对于一般污染物，通过园区管网集中收集，由环境服务公司进行有偿专业化治理。

全过程控制。环境服务公司可为排污企业提供从工艺设计、工程建设、设备采购、生产管理到资源综合利用的全过程服务，从源头减少污染物的产生，确保稳定达标排放。

推动企业污染第三方治理的建议

设立国家环保基金。国家设立环保基金，推动第三方治理，支持环境服务公司投资运营工业污染治理设施。基金贷款项目还款期限长于银行期限，贷款利率低于银行贷款利率。

实施税收优惠政策。对于环境服务公司承担的第三方治理项目，其应征的增值税实施即征即退政策。环境服务公司从事第三方治理所得收入

单独核算，其所得税按减15%征收。对于环境治理设施，免征房产税和土地使用税。

拓展融资渠道。对于承担第三方治理项目的环境服务公司，鼓励银行对其实行应收账款、收费权质押贷款等服务创新，并在贷款额度、贷款利率、还贷条件等方面给予优惠。支持开展第三方治理的环境服务公司上市融资，发行企业债券、中小企业集合债券、短期融资券、中期票据等债务融资工具，鼓励融资性担保机构加大对其担保力度。

实施环境保险制度。引导保险公司开发相关环境保险产品，鼓励和督促高环境风险企业投保。在发生环境突发事件时，由保险机构负责对污染损失提供经济补偿。科学厘定保险费率，合理设计保险条款。

建立诚信档案制度。环保监管部门公开向社会公布第三方治理项目的治理信息，包括污染治理设施的运行情况、污染物排放达标情况，建立环境服务公司诚信档案。

加快立法进程。建立健全相关法律法规，明确监管部门、排污企业和环境服务公司三者的责任和义务，明确排污企业和环境服务公司之间的法律关系。

强化政府责任。发展改革部门加强指导，会同工信部门做好第三方治理试点和推广工作。环保部门强化对第三方治理的监管，严格执法。科技部门加大环保科研投入，鼓励环境服务公司作为研发主体参与环保科研，提高污染治理技术水平。

主 要 参 考 文 献

[1]国家环保局, 国家经济贸易委员会. 第二次全国工业污染防治工作会议[Z], 上海, 1993.

[2]国家发展与改革委员会, 国家环保总局. 关于开展烟气脱硫特许经营试点工作的通知（发改办环资[2007]1570号）[EB/OL], 2007-07-04. https://www.360docs.net/doc/6a3324538.html,/ newzwxx/200707/t20070710_147195.html.

[3]十八届三中全会. 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N]. 人民日报, 2013-11-15(1).

（作者系全国工商联环境商会秘书长）

对于工业治理项目，当务之急是加大环保科技投入，增强环保技术创新能力和集成能力，为第三方治理奠定基础。

ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 42 No. 20 2014

案例1 火电厂烟气脱硫特许经营

2007年，发改委与原国家环保总局印发了《关于开展火电厂烟气脱硫特许经营试点工作的通知》，以5大发电集团为试点，拉开了火电厂烟气脱硫特许经营的序幕。通过大力推广烟气脱硫第三方治理，到2010年底，火电脱硫机组的比例从2005年不足12%提高到86%，工业二氧化硫排放量较2005年下降14%，取得了明显成效。烟气脱硫特许经营是典型的工业专业治污模式。在政府部门的组织协调下，火电厂将国家出台的脱硫电价以及与脱硫相关的优惠政策形成的收益权，以合同形式特许给第三方脱硫公司，由第三方脱硫公司承担脱硫设施的投资、建设、运行、维护及日常管理等，完成合同规定的脱硫任务。烟气脱硫特许经营能够得到推广应用，很大程度上依赖于政策的推动，同时火电行业相对集中，生产规模大，也具备第三方的先天优势。

案例2 燕山石化与威立雅的合作

2006年，燕山石化与法国威立雅水务集团合作，在依托原有水处理装置和配套设施的基础上，借助威立雅的水处理技术和水务运营的管理经验，燕山石化的废水治理水平得到了进一步提高。污水回用装置处理能力提升了近70%，污水排放量每年减少1500万吨，污水回用做锅炉补给水，吨水直接运行费用比用新鲜水降低约2元，年节约运行费600万元以上。通过专业治污等手段，“十一五”期间，燕山石化实现了生产快速发展、污染逐年减少的绿色转型。与“十一五”初期相比，在原油加工量提高38%、销售收入增加59%的情况下，工业新鲜水用量下降28%，工业废水排放量下降48%，万元产值水耗下降55%，COD排放量下降54%。

案例3 上海化工园区废水的第三方治理

2001年，上海化学工业区经过招投标，选择中法水务（苏伊士环境子公司）作为合作伙伴，合作期限为50年，为园区内的企业提供从供水到污水收集处理的一整套水务服务，包括提供生活和工业供水、污水处理设施的建设、运营和维护，以及工业纯水的供应等。该项目2001年9月开工建设，2003年1月一期开始接纳废水。上海化学工业区中法水务发展有限公司由上海化学工业区发展有限公司、上海化学工业区投资实业有限公司和中法水务共同投资，总投资为 3.98亿元，中外双方出资比例各占50%。合资公司的客户包括：英国石油公司、德国的拜耳、巴斯夫在中国的合资企业，以及一些国内大型化工企业，如中石化等。根据规划，园区的污水厂是分期建设的，在每一期扩建时，合资公司都有机会充分了解工业用户的废水特点，对扩建的处理设施和处理工艺严格设计规划，确保污水厂的出水稳定达标排放。另外，污水厂设置了一定容量的应急池，为防止突发事件做好应急准备。

案例4 浙江松阳工业园区的第三方治污

2007年，浙江松阳县采用第三方治污模式，由杭州中奇环境有限公司投资建成第二家不锈钢生产废水集中处理中心，解决了工业区块不锈钢拉管企业的污水处理问题。该县工业园区的第三方治污始于2007年4月，在政府协调下，园区于当年6月与杭州中奇环境公司签订协

议，将不锈钢酸洗废水集中处理中心正式委托其运营。委托其治污以来，废水处理中心日处理污水量从200吨扩容到目前的1600吨，处理后的水质达到了国家规定的一级排放标准。采用第三方治污，达到了“1+1>2”的效果。一方面集中治污使不锈钢企业废水排放口由50个压缩为2个，更容易监管。另一方面，该模式最突出的贡献是降低了治污成本。按每家企业建设废水处理设施需80万元计算，集中的第三方治理与分散治理相比，节约近2000万元；按每家企业建废水处理设施需占地300平方米计算，集中处理与分散治理相比，节约了1万余平方米用地。浙江松阳县工业区采取的第三方治污模式，不仅解决了园区工业废水的治理问题，同时也极大地拓展了该县不锈钢产业可持续发展的空间。在第三方治污模式的带动之下，该县已逐步形成以不锈钢管材加工为主的产业集群。2010年，松阳县不锈钢产业总产值已达39亿元，被正式命名为“浙江省不锈钢管材产业基地”。

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