关于城市农民工养老保险问题的思考

关于城市农民工养老保险问题的思考作者：夏园牛淑珍来源：《时代经贸》2013年第04期【摘要】农民工日益成为经济建设中的重要群体，农民工为城市经济的发展作出了巨大贡献，对促进城乡共同发展有着重要意义。

如何完善我国社会保障体系，应对城市农民工养老保险制度的缺陷，切实维护农民工的权益，已成为亟待解决的问题。

本文对城市农民工养老保险现存问题及产生原因进行了具体分析，并提出了相应的对策和建议。

【关键词】农民工；养老保险；问题；建议据《2011年国民经济和社会发展统计公报》公布，2011年全年我国农民工总量为25，278万人。

其中外出农民工15，863万人，本地农民工9，415万人。

[1]如何完善2.5亿农民工群体的养老保险关系问题，避免农民工的社保利益遭受损失，成为目前亟待解决的问题。

城市农民工养老保险问题的解决对于维护社会稳定，构建和谐社会具有重要的意义。

一、城市农民工养老保险现存问题分析（一）农民工职业不稳定，参保率低从全国总体情况来看，多数农民工职业不稳定、收入低、流动性较强，从而形成农民工的收入低与养老保险高费率之间的矛盾；农民工流动性强与养老保险缴费年限长之间的矛盾。

根据有关研究，农民工在1年之内发生职业流动的比例超过了50%，在一个地方工作的平均时间为2～3年，频繁的流动，导致参加养老保险的农民工需要频繁地办理养老保险接续手续，而目前农民工养老保险转移接续依然十分困难，许多农民工嫌麻烦而不愿意参加养老保险。

截止2009年末，全国仅有约10%的农民工为基本养老保险体系所覆盖。

[2]（二）城镇社会保险门槛较高现行城镇社会保险门槛较高，其缴费标准对于农民工的收入状况来说构成不小的压力。

同时，城镇社会保险操作方法也不够灵活，没有针对农民工的特点和需求设计专门的执行办法。

比如，农民工养老保险办法规定，农民工只有在统筹区域内缴费累计满15年后才可领取基础养老金。

如缴费年限不满15年，劳动力跨统筹区域流动将无法带走养老保险缴费的社会统筹部分，即使退休后也不能在流出地领取基础养老金。

而农民工的就业恰恰呈现出工作流动性大和工作场所不固定的特点，他们很难在同一个社会保险统筹区域累计工作15年。

这促使农民工宁愿选择将来回乡寻求养老保障，也不愿参加社会养老保险。

（三）缺乏政府和企业的有力保障由于农民工普遍受教育程度有限，文化素质较低，工作的流动性较强，在城市中不易于管理，这使得政府对农民工群体长期持一种审慎的态度。

政府在承认他们对城市发展做出的积极作用的同时，又认为他们的存在对社会造成了各项制度的混乱和不安定因素，因此政府采取的措施也大多偏向于管治而非保护。

农民工作为中国传统户籍制度下的一种特殊的身份标识，在某种程度上也可以被定义为“弱势群体”，在生存状态的很多方面都会被边缘化。

在一些地区，由于地方不愿或难以承受高额的财政负担，要求参保人员有本市的长住户口，或者缴纳一定年限的保险金。

同时，农民工养老保险缴费金额高。

按规定，单位应按职工工资的20%为其缴纳养老保险费，个人按工资的8%缴纳。

企业作为盈利性经济实体，以追求经济利益最大化为目标，认为与农民工签订正式劳动合同的经济成本较高，流动风险较大，所以往往持谨慎态度。

而农民工整体工资水平不高，生活压力较大，将个人缴纳部分认为是一种不小的经济负担，往往不愿意参加养老保险。

很多农民工认识不到养老保险的重要性，而是愿意将工资寄回农村，寻求将来回乡养老。

（四）转移接续机制尚不完备资金问题是养老保险制度改革和建设的核心问题，因为一旦全国性的社保平台建立起来后，转入地政府要补贴转入农民工的社会统筹部分，必然增加地方财政负担，所以地方往往对转入设置很多条件[3]。

这造成了这些地区农民工养老保险关系转移接续难上加难。

而当农民工回到自己家乡时，由于某些落后地区的养老保险还没有普遍推行，城乡养老保险对接困难，农民不得不退保。

根据2010年1月1日起施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，对于农民工养老保险主要解决了以下四个问题：第一，从2010年1月1日起不得退保，承认农民工在各地养老保险的缴费年限，有效解决以往农民工养老保险不断参保退保，难以达到15年的参保年限而享受不到养老保险待遇的问题。

第二，除转移个人缴纳的全部本息之外，还需转移12%的单位缴费，用于平衡地区间的社会保险基金，减轻转入地将来要承担的支付责任，较大限度地避免各地区特别是发达地区为保护自身利益而设定转移条件的情况。

第三，不管是各城市之间还是城乡之间的户籍如何不同，都不影响养老保险权益的累计。

第四，简化了养老保险手续，明确了办理流程。

《暂行办法》的出台意义重大，体现了党和政府对农民工这一弱势群体的关心，但是对于跨省流动时，基本养老保险关系的转移仍然有着一些规定，如在每个参保地的累计缴费年限均不满10年的，将其基本养老保险关系及相应资金归集到户籍所在地，由户籍所在地按规定办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇、农民工在城镇参加企业职工基本养老保险与在农村参加新型农村社会养老保险的衔接政策，需要另行研究制定。

同时《暂行办法》并没有适用所有农民工，只是适用于在城镇就业并与用人单位建立劳动关系的农民工，但不适用于在城镇从事个体经营的农民工以及在乡镇就业的农民工，这部分人群只能参加其它类型的养老保险，如新型农村社会养老保险，但是还没有制定出具体的企业职工基本养老保险与在农村参加新型农村社会养老保险的衔接政策，在建立整个社会的养老保险制度必须考虑结合其自身特点。

[4]二、城市农民工养老保险问题产生的原因（一）我国现行三元养老保障体系的缺陷我国现行的养老保障体系为“三元型”，即机关事业单位退休金制度、城镇职工基本养老保险和新型农村社会养老保险。

其中近1.6亿农民工面临城乡养老保险关系转移接续问题。

而城镇职工基本养老保险和新农保两个险种在责任主体、资金来源、缴费标准、养老金待遇领取条件等方面均不同。

现行城镇职工基本养老保险制度中，企业和个人承担主要缴费责任，缴费标准相对较高，且存在明显的地区差异。

新农保制度中，由于许多地区的农村集体经济实力有限，国家和个人承担主要责任，缴费标准相对较低，养老金待遇与前者存在明显差距。

现行养老保障体系的种种缺陷给农民工养老保险关系的顺利转移接续带来重重困难。

（二）各地区农民工养老保险模式实施上的差异我国现行的农民工养老保险模式主要有以下几种类型：1.综合型养老保险。

该种模式以上海市为主要代表，具体实施中引入商业化运作机制，是将农民工的养老、医疗、工伤等多种风险放在一个制度框架内统一承办的社会保障方式。

2.融入型养老保险。

该种模式以广东和深圳为代表，是把农民工的社会养老保险纳入城镇职工养老保险制度的框架，使农民工和城市市民享有同等的待遇，其缴费标准较高。

3.独立型养老保险。

该种模式以北京市为主要代表，主导思想是为农民工设计独立的社会养老保险制度。

这种模式坚持“缴费基数低，待遇水平低”的“双低”标准，用人单位和农民工个人的缴费负担相应有所减轻。

可见，各个省市和地区之间在现行的农民工养老保险制度实施上各不相同，差距较大且相互独立，由于地方利益保护和农民工的经济承受能力有限等因素，势必给农民工养老保险关系的统筹和转移接续带来一系列的困难。

（三）农民工自身特点的限制首先，农民工在城市中主要从事建筑行业和服务业，收入水平较低且流动性强。

一般难以达到在一个地区连续缴费达15年这个最低的年限要求，往往处在不断更换工作城市或回乡的流动状态，退保和转移接续的现实问题使他们本身对参保的信心不足。

其次，农民工对养老保险制度缺乏相应的了解，参保意识薄弱，相当一部分人的思想还停留在落叶归根、养儿防老的传统农村家庭养老模式上。

再次，用工企业为了尽量减少用工成本，最大限度地提高自身的利益，往往通过一些途径，逃避为农民工缴纳保险费的责任。

农民工由于普遍文化水平较低，对国家相关政策了解有限，维权意识较低。

三、完善现行农民工养老保险制度的建议农民工养老保险制度的建立和完善，有助于建立城乡统一的劳动力市场体系，提高国家和社会在老龄化高峰来临时承担风险的能力。

建立和完善农民工养老保险制度，既要符合当今社会的发展需要，又要结合农民工自身的特点和实际需求。

（一）政府应加快完善农民工养老保险制度我国的农民工养老保险制度之所以存在种种问题，归根结底是因为国家没有制定出一套合理的法律保护制度。

对一些关键问题，比如农民工的参保方式、养老保险转移等方面做出明文规定，确保农民工参加养老保险能够做到有法可依。

同时应明确政府、企业、社会在农民工养老中的责任与义务，避免各相关主体无法律的规制而逃避应负责的义务。

20l0年新施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，虽然有利于农民工养老保险关系转移问题的解决，但在实际操作过程中，由于信息化程度不高，没有形成网络的互联，造成技术上难以实施。

所以政府还应加大投入，搭建全国统一的信息平台，扫清转移接续的技术障碍。

（二）建立统一的统筹和转移接续办法实行养老保险统一的社会统筹，可提高参保率，扩大覆盖面，降低养老保险的风险。

要实现养老保险的全社会统筹，主要应解决两方面的问题：1.打破地域壁垒。

目前，各地区参保模式、缴费水平和待遇水平有较大差异，养老保险关系的转移接续会直接触及各地区的财政利益，因此各地方政府对养老保险关系的转移接续问题认识各不相同，制定的政策法规也各不相同。

为了解决这个问题，我们可以借鉴美国的做法。

在美国，每个公民自出生起就必须注册一个个人的社会保障号码，它记录了个人的各种信息，包括工作、居住、纳税、信誉等情况。

这种社会保障号码类似于我国的居民身份证。

因此，我们可以效仿美国社会保障号码的做法，扩大身份证号的功能，为养老保险的社会统筹和信息化管理做好前期铺垫。

为打破地域壁垒，消弭各地区的财政利益保护问题，首先应明确出台统一的政策，具体实施中可效仿欧盟的做法，采取养老保险的分段计算。

在保持社会统筹和个人账户相结合的管理模式不变、不转移统筹基金的前提下，按各参保地规定分段计发。

[5]2.打通技术障碍。

目前，农民工规模庞大且流动频繁，而具体职能部门管理方式和技术手段的不成熟，使农民工在办理养老保险转移接续手续中产生诸多不便。

这使得建立全国农民工社保信息系统成为必要性举措。

只有构建专门的农民工养老保险电子信息化平台，才能打通农民工养老保险的统筹和转移接续的技术障碍。

政府应加大投入，实行一体化管理，以统一的软件和网络平台支持农民工养老保险的管理体系，保障农民工养老保险个人账户的安全和及时转移。

在统一的信息化平台下，每个人都有社会保障卡，将个人身份证号码作为农民工本人在全国通用、终身不变的社会保障号码，以方便全国各地的社保经办机构随时查询个人养老保参保、缴费等权益记录信息。