地方政府专项债券发行操作要点分析

地方政府专项债券发行操作要点分析
为引导项目单位、项目主管部门全面了解政府专项债券发行操作要点，防范政府专项债券法律风险，本文结合政府专项债券的相关法律规定及山西省政府专项债券发行情况，就项目收益专项债券发行的操作要点作出如下分析。

一、政府专项债券定义
地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

地方政府专项债券可分为普通专项债券与项目收益专项债券，项目收益专项债券包括标准化项目收益专项债和非标准化项目收益专项债。

二、政府专项债券支持项目范围
发行地方政府专项债券的关键特征之一是项目遴选，而项目确定系由县级－市级－省级－财政部自下而上进行上报筛选，因此在上报或遴选项目时，需分析确定某一项目是否为公益性项目，是否属于政府专项债券支持的项目范围。

按照《山西省财政厅关于贯彻落实国务院常务会议精神做好专项债券项目申报储备工作的通知》（晋财债［２０１９］４３号）的规定，专项债券重点支持的项目范围为：
１、交通基础设施领域，包括铁路、收费公路、机场（不含通用机场）、水运、城市轨道交通、城市停车场；
２、能源领域，包括天然气管网和储气设施、城乡电网（农村电网改造升级和城市配电网）；
３、农林水利领域，包括农业、水利、林业；
４、生态环保领域，包括城镇污水垃圾处理；
５、社会事业领域，包括教育（学前教育和职业教育）、卫生健康、养老、文化旅游、其他社会事业；
６、物流基础设施领域，包括城乡冷链物流等；
７、市政和产业园基础设施领域，包括供水、供气、供电、供热、产业园区基础设施。

专项债券用作项目资本金的范围包括铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。

综上，项目实施单位和项目主管部门如拟通过政府专项债券解决项目建设资金，应首先从项目本身判断是否属于前述山西省专项债券
重点支持项目范围，这也是律师事务所出具无发行障碍法律意见时重点核查的要素之一。

三、地方政府专项债券参与主体
项目收益与融资自求平衡地方政府专项债券发行过程中涉及多个主体参与，包括项目发行主体、项目实施主体、项目主管部门、项目建设单位，不同的参与主体其职责分工不同。

１、专项债发行主体
根据地方政府专项债券相关法律政策规定，政府专项债券的发行、偿还主体均为省、自治区、直辖市政府和省政府批准的计划单列市政府，其职责主要包括：批准省级财政部门报送的省本级及所辖各市县下一年度各类专项债券需求；按照专项债务管理规定，审核确定分类发行专项债券实施方案和管理办法，组织做好信息披露、信用评级、资产评估等工作。

２、项目实施主体、项目主管部门
因项目收益专项债券对应的项目一般为市政基础设施和公用事业等方面的公益性项目，且地方专项债发行主体与运营收益主体的脱节，政府选择项目实施主体倾向于选择地方市县政府职能部门、事业单位或国有企业，项目主管部门为项目所属行业的主管部门。

行业主管部门、项目单位负责配合做好专项债券发行准备工作，包括制定项目收益和融资平衡方案、提供必需的项目信息等，合理评估分类发行专项债券对应项目风险，切实履行项目管理责任。

四、专项债券项目情况及资金平衡方案编制要点
专项债券项目情况及资金平衡方案的编制可由财政部门会同项目主管部门组织项目单位编写，也可委托第三方专业机构编写。

根据财预［２０１７］８９号文的规定，平衡方案主要包括八方面内容：１、公益性事业项目主要内容；主要包括项目实施主体、项目建设内容及规模、项目审批情况、项目建设进度及计划等；
２、项目重大经济社会效益分析；
３、项目投资额、自有资本金及资本金到位情况、已有融资情况；
４、项目预期收益涉及的相关收费政策内容、收费政策合法合规依据、覆盖群体分布、预计产生反映为政府性基金收入或专项收入的稳定现金流收益规模分析；
５、项目预期收益、支出以及融资平衡情况；按照《山西省财政厅关于规范政府专项债券发行前期工作的通知》，预期项目净收益覆盖融资成本倍数需≥１．１倍，项目收益能否达到与融资自求平衡是律所出具无发行障碍法律意见的核查要点之一，因此项目预期收益测算的合法合规性亦需尤其注意，项目单位或中介机构应防止过度包装项目收益；
６、项目融资计划，包括项目发行地方政府专项债券募集资金计划、分年专项债券发行规模和期限安排、专项债券投资者保护措施；
７、潜在影响项目收益和融资平衡结果的各种风险评估；
８、其他需要说明的事项，按照山西省政府专项债券发行的相关规定，平衡方案中还应包括委托第三方中介机构情况和相关主管部门、项目单位职责。

五、地方政府专项债券风险防控
《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》指出坚持举债要同偿债能力相匹配。

地方政府、项目单位和金融机构加强对重大项目融资论证和风险评估，充分论证项目预期收益和融资期限及还本付息的匹配度，合理编制项目预期收益与融资平衡方案，反映项目全生命周期和年度收支平衡情况，使项目预期收益覆盖专项债券及市场化融资本息。

因此政府专项债券风险防控应渗透专项债券的全生命周期，具体而言：
１、项目申报阶段
在项目申报阶段，项目单位及主管部门应做好项目储备工作，从项目性质进行风险防范，确保项目为有一定收益的公益性项目，该阶段可借助律师事务所咨询项目是否符合政府专项债券项目范围，避免项目审核阶段被否决的风险；对基础设施建设项目，需关注其是否取得相关审批手续，如立项、选址、环评、用地、施工许可等，避免项目建设存在违建的法律风险；同时为避免投资估算不准确的风险，可聘请专业的可行性研究报告编制单位，对项目可行性以及建设投资进行专业论证与评估。

２、项目审核阶段
项目审核阶段引入第三方专业机构、相关行业专家、市县财政局参与审核，对项目的前期准备工作进行严格审核，确保项目的真实性和合法性，对项目成本和收入测算进行详细论证，确保其符合实际情况，防范成本测算、收入测算不准确风险，从源头上抑制不合理项目发债增加政府隐性债务风险。

３、项目发行阶段
项目发行阶段应做好专项债券信息披露，包括发行信息披露、存续期信息披露、重大事项披露、债券资金调整用途披露。

按照《地方政府债务信息公开办法（试行）》、《关于做好２０１８年地方政府债务管理工作的通知》、《地方政府专项债务预算管理办法》等相关法律规定，地方政府债券资金使用要严格按照披露的项目信息执行，存续期内确需调整债券资金用途的，应按规定履行相关程序后，由省级财政部门予以公告或以适当方式告知债券持有人。

《财政部关于支持做好地方政府专项债券发行使用管理工作的通知》明确如专项债券资金用途调整涉及预算调整的，需按程序报人大常委会批准。

因此为防范债券资金用途调整引发的风险，建议在编制资金平衡方案时作一定情况变化后的债券资金使用处置方案。

４、项目建设运营阶段
为确保项目收入专项用于偿还政府专项债券资金，债券项目应独立运作，资金专款专用，专户管理，将专项债券资金与单位自身资金分别开立项目债券资金托管账户和偿债资金账户，托管账户专门用于
专项债券募集资金的接收、存储及划转；偿债资金账户专门用于项目专项收入和项目运营支出费用的接收、存储和划转。

项目运营阶段建议设置定期验收和质检制度，确保运营单位严格把控产品和服务质量，加强合同管理，维护项目合法权益；设立运营收入预测预警机制，如发现收入预测不能完全覆盖债券当年还本付息时，提醒运营单位调整运营方案，保障项目收入能够完全覆盖债券当年还本付息的规模。