我国集体建设用地流转试点政策的演进与展望

让、 出租 、 让 、 租 、 押等 流 转 形 式 的具 体 定 转 转 抵
的名称 不 同 ， 但对 于 首次 流转 主体 的认定 思 路基
本 一 致 ， （ 镇 集 体 经 济组 织 、 集 体经 济组 即 乡） 村
织 和村 民小组 集 体经 济 组织三 类 ；对 于 受让 方 ，
除宅 基 地 流 转 限 制 受 让方 为 本 村 集 体 经济 组织 成 员 外 ， 他 建 设用地 流 转 的受 让方 都没 有特 别 其
各 地情 况 不 同 ， 对 于流 转 的试 点政 策框 架 已基 但
本 达成 共识 。
ｉ 关于 流转 主体 和 受让方 ． 各试 点政 策 关 于 集 体 土 地所 有 权 主 体 代 表
流 转 范 围 、 途 限制 、 转 程 序 ， 流 转 后 的 收 用 流 和 益 、 律 责任 等 问题 做 出 了 明确 规 定 ； 出 了 出 法 提
一
其 核 心 内容 是 仅 允 许指 定 范 围 内 的存 量 集 体建 设 用地通 过 转让 （ 包括 作价 投入 、 交换 ） 出租等 和 方 式进入 土地 市场 ， 不得 开发 大型娱 乐和 高档 但 房地 产开 发项 目， 并提 出 了集 体 土地所 有权 主体 代表 为 乡 （ 农工 商 总公 司或村 经济 合作社 ， 镇） 明
、
各阶 段典 型地 区集体 建设 用地 流转 试点
湖 成为全 国首批 开展“ 民集体 所有建 设用 地使 农
用权流转试点 ”地 区。 ０ ０ ２ ０ 年芜湖市颁布 了《 芜湖
政 策
１ 地方 自发试 点阶段 典型地 区—— 苏州 市 ． １９ ９ ６年 ， 国经 济 实现 了“ 我 软着 陆 ” 随之 而 内需等 经济政 策 出台 。 为当 时经 济发 展先头兵 作 的苏州 面 临着新 一轮 的土地 需求 ， 大量 的乡镇企
２０ ０ １年 ， 国土 资源 部和 国务 院法 制办 批 准
地 使用权 流转 管理 暂行 办法》 。该办法 范围和对 象 、 权代 表 、 价 管理 、 产 地 流转
限 和方 式 、 转 的程 序 、 流 使用 权 终止 的 益 处置和 管理 等方 面做 出 了详 细规 定 。
广 东 省顺 德 市 为 农村 集 体 土地 管 理 制度 改 革 试
和试 点政 策丰 富完善 四个阶段 。 在十 七届三 中全 会做 出 “ 逐步 建立城 乡统 一 的建设 用地 市场 ” 的 重大 战略 决定之 后 ， 各地 掀起 了流转 试点政 策 出 台热潮 。 本文 旨在通 过对各 阶段 典型地 区试 点政 策 的梳 理 ， 总结 各阶段 试 点政策 的宝贵 经验 和存 在 问题 ， 进而提 出相 关政策建 议 。
２ 关 于流转 的前 提 条件 ． 试 点政 策 基 本 上 都 对 土 地流 转 设 定 了一 定 的前 提 条件 ， 要 包 括 ： 转 土 地 必 须 符合 规 划 主 流 要 求 ； 转 土地 必 须权 属 合 法 、 晰 、 争 议 ； 流 清 无 土 地 流 转 必 须 经村 民会 议 三 分 之 二 以上成 员或 者 三 分之 二 以上 村 民代表 的 同意 ， 及 现使 用权 人 涉 的必须 经使 用权 人 同意等 。 ３ 关于 流转 形式 的确 定 ．
业 需要 改制 ， 所使 用 的集 体建 设用 地需 要显 化价 值纳 入 资产 管理 的范畴 ， 由此 涉及 的农村 土地 产
市 农 民 集 体 所 有 建 设 用 地 使 用 权 流 转 管 理 办 法》 确定存 芜湖 市 ５个镇 封 闭运行 ， 点 时间为 ， 试 ３ 。该办法 强 调试 点乡镇 的建设用 地利 用必须 年
符 合相 关规 划要 求和 土地 利用 计划 ； 对集 体建 设
用 地 的征 收 、 偿 方 式 、 转 范 围 、 转 管 理程 补 流 流 序 、 转 收益 分 配 等 内容 进 行 了规 定 ； 出 了集 流 提
镇建 设用 地 除依法 必须 征用 为 国有外 ， 以不 改 可
权 制度 问题无法绕 开 。１ ９ 年 ， ９ ５ 苏州 市率先 提 出
规定。
义 ，并特 别 规定 了土 地 出让 与 出租 用 于商 业 、 旅
游 、娱 乐 等 经 营 性 项 目应 该采 取 招 拍 挂 方 式 进
行 ； 定土 地所 得 收 益 中 的 ５ ％ 规 ０ 以上 应 当存 入 银
行（ 农村 信用 社） 专户 ； 明确 规定 集 体建 设用 地 不
了“ 集体 建设 用地 能不 能流转 ， 能不 能进 行试验 ” 的 问题 ， 于 １ ９ 并 ９ ６年 颁布 了 《 苏州市 农村集 体 存
变 集体 所 有 权性 质 ， 由乡镇 政府 统 一 开 发 ， 采用 招标 、 拍卖 等 方式供 地 并办理 集体 土地 使用权 手 续； 还规 定 建 设用 地 流 转 不得“ 地 ” 转 ， 须 裸 流 必 附着有地 上建筑 物 。 ３ 试 点政 策推广 阶段 典型地 区— —广 东省 ．
土地市场
点 。 试 点地 区经验 的基 础上 ， 东 省于 ２ ０ 在 广 ０ ５年 由省 政府 签 发 出台 了 《 东 省集 体建 设 用地 使 用 广 权流 转 管理 办法》 ，并逐 步将 试 点地 区 扩大 至 全 省 ２ 个 地市 。该办 法对 集 体建 设用 地 使用 权 的 １
土地市场
我集建用流试政的进展 国体设地转点策演与望
何 芳 黄 震魁 同济大 学经济 与管理 学院
自 １９ ９ ６年 苏州市 率先颁 布存 量建 设用 地流 转政策 以来 ， 国集体 建设 用地 流转试 点 已发展 我 了十 多年 。按试 点政策 的推进 程度 ， 可划 分 为地 方 自发试 点 、 国家批 准 试 点 、 点政 策 逐 步推 广 试
确 了集 体土 地 的产 权运 作主体 。 ２ 国家 批准试 点阶段 典型地 区—— 芜湖 市 ．
针对 集 体 建 设用 地 自发流 转 在城 乡 结合 部
及 经济 比较 发达 地 区普遍存 在 的现象 ， 调查研 在 究 的基 础上 ， 国土资源 部 于 １ ９ ９ ９年批 准 安徽芜