长沙大河西先导区建设总体方案及对策

长沙大河西先导区建设总体方案

为认真贯彻党的十七大精神，全面落实国家促进中部崛起的战略决策，积极探索建设资源节约型和环境友好型社会（以下简称“两型社会”）的新路子，构建促进和带动“3+5”城市群发展的战略新平台，设立长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区长沙大河西先导区（以下简称长沙大河西先导区）。现制定如下方案：

一、建设长沙大河西先导区的目的和意义

国家批准长株潭城市群为“两型社会”综合配套改革试验区，这是历史赋予我们的重大机遇、重大使命和重大责任。高起点、高标准谋划建设好长沙大河西先导区，对于落实国家统筹区域发展战略、探索“两型社会”综合配套改革、扩大长株潭城市群辐射功能、促进中部地区快速崛起，具有重大的现实意义和深远的战略意义。

（一）建设长沙大河西先导区是探索“两型社会”改革路径的必然要求。当前，我国改革正处在攻坚阶段，许多深层次的体制障碍需要突破。国家在武汉城市圈和长株潭城市群同时布点“两型社会”综合改革试验区，其主要目的

是促进中部快速崛起和探索建设“两型社会”的新机制，通过体制机制创新，突破转变经济发展方式的瓶颈制约，以此释放新的动力，促进区域经济持续较快发展。“两型社会”建设是一个全新的课题，没有现成的模式可循；同时也是一项复杂的系统工程，改革的任务非常繁重。长株潭城市群作为内陆地区，思想观念相对滞后，国际化和市场化程度仍然不高，发展的水平和层次相对较低，在长株潭城市群整体推进改革面临诸多困难和问题。如在推进行政管理体制改革、统筹城乡发展、推进产业转型等方面，由于城市之间、城乡之间差异较大，不宜采取“一刀切”的方式在较大范围内全面推开。与此同时，“两型社会”综合改革需要付出一定代价，如果推进的力度太小就达不到改革的预期效果，只有加大改革攻坚力度，才能较好地获得改革成功经验，但也面临更大风险。点上突破、面上推广是我国改革开放的基本经验，长株潭城市群综合配套改革亟需选择一个特定的区域，作为载体和抓手，先行探索推进新型工业化、新型城市化、生态环境建设、城乡统筹等方面的改革路径，在一些重点领域和关键环节率先突破、积累经验，从而把改革的成本降到最低、把改革的风险控制到最小，进而推动改革达到最佳效果。

（二）建设大河西先导区是创新内陆地区发展模式的客观

需要。我国的综合改革试验已取得对外开放、吸引外资的“外向型”经验，而“内生型”改革与发展经验有待全面探索。同时，在资源环境约束不断加大的条件下，现有的发展模式已难以解决城市建设中所遇到的资金、土地、产业发展等瓶颈制约。内陆地区如何发挥自身优势、破解发展难题、转变发展方式，实现科学发展、和谐发展、可持续发展，是需要深入研究和探索的问题。长沙的科技人才实力雄厚，拥有国家级软件产业基地、生物产业基地、新材料产业基地和信息服务基地，工程机械、文化创意均具有较强的科技支撑和产业基础；长沙服务业特别是文化产业特色鲜明，现代传媒产业享誉全国，文化休闲产业蓬勃发展，卡通动漫原创总量全国第一。建设长沙大河西先导区，通过整合利用自身的独特优势和现有的良好基础，有利于探索以自主创新为动力、以高新技术产业和现代服务业为主要特征的内生型经济发展模式，促进长沙的科技创新优势转化为经济优势，必将对长株潭城市群的改革创新和发展产生深远影响。

（三）建设长沙大河西先导区是发挥试验区示范作用的有效载体。建设“两型社会”综合配套改革先导区，就是要把它作为改革试验的“孵化器”，通过在一些重点领域大胆突破，率先探索建设“两型社会”的有效途径与实现形

式，初步建立比较完善的市场经济体制，初步构建资源节约和环境友好的制度保障体系，在长株潭城市群起到先导、示范和引领作用，并将经验加以提炼推广，为全国的改革发展提供示范和借鉴。长沙经过近年来的持续快速发展，其经济基础、资源禀赋、创新能力在长株潭城市群乃至中部地区具有较强的比较优势，并在国有企业改革、节约集约用地、加强节能减排、环境治理等方面积累了一定改革经验，完全有能力有条件较快地规划建设好先导区。长沙大河西先导区拥有国家级高新技术产业开发区和两个省级工业园区，生态环境条件优越，有利于率先建立国家级循环经济区，成为全国生态文明建设的示范；长沙大河西先导区覆盖了广阔的农村腹地，有利于率先建设城乡最充分就业区和社会保障全覆盖区，成为城乡统筹发展的示范；长沙大河西先导区拥有众多科研机构、一大批科技人才队伍和高素质劳动者，有利于率先建设国家创新型科技园区，成为全国创新型试验区的示范。

（四）建设大河西先导区是形成区域经济带动效应的战略选择。一个区域的发展需要有增长极来带动，只有持续增强增长极的集聚和扩散功能，才能有力地带动区域经济的大发展。上海的浦东新区、天津的滨海新区等这些新区的建设，都是通过设立一个特定的区域，形成强大的聚辐效

应，进而带动整个城市和区域的发展。建设长沙大河西先导区，从长沙发展层面看，就是要通过改革促进发展，不断提升长沙的综合承载能力和服务功能，在更大范围内优化配置资源，带动周边地区快速发展。从长株潭城市群来看，先导区沿湘江西岸对接湘潭九华工业园和株洲高新技术产业开发区，可以推动三市科技、人才、高新技术产业等优质资源的有机链接，形成湘江西岸创新创意产业带。从全省来看，通过规划建设好金洲配套产业带，积极承接沿海产业转移，可以与常德、益阳等周边城市对接发展；通过进一步提质改造岳麓山风景名胜区，可以对接韶山、衡山乃至张家界的旅游资源，构建极具魅力的人文生态旅游带，将更好地促进和带动“3＋5”城市群乃至全省经济社会发展。从中部崛起层面来看，通过放大长株潭城市群“两型社会”综合配套改革试验区的综合政策效应，促进中部快速崛起，形成优势互补、共同发展的区域协调发展格局。

二、建设长沙大河西先导区的基本思路和战略目标（一）指导思想。以科学发展观为指导，全面贯彻落实十七大精神，按照“两型社会”综合配套改革的要求，扩大范围、扩大功能、扩大权限，放宽政策、放松管制、放开市场，选择一个特定的区域，推行特殊的体制，实施特别

的政策，实现跨越式的发展，以世界眼光、国际水准、现代理念，坚持先行先试、敢闯敢试、边干边试，率先在重点领域和关键环节创新突破，率先形成有利于能源资源节约和生态环境保护的体制机制，率先走出一条有别于传统模式的工业化、城市化道路，努力把先导区建设成为长沙率先基本实现全面小康的战略平台、促进中部崛起的战略支点、全国“两型社会”建设的示范区域。

（二）主要原则。建设长沙大河西先导区必须坚持改革创新、扩大对外开放，最大限度激发先导区发展的活力；必须坚持统筹协调、实施基础先行，高起点、高标准推进先导区建设；必须坚持科技驱动、注重产业支撑，大幅提升发展规模、质量和效益；必须坚持环境优先、促进和谐发展，实现人与自然、经济与社会、城市与农村协调发展；必须坚持示范先导、发挥辐射功能，带动和促进区域经济发展。

（三）区域范围。按照量力而行、重点突破的思路，先导区划分为规划区、核心区、起步区三个层级。

规划区：包括岳麓区、高新区、望城县的乌山镇、黄金乡、白箬铺镇、雷锋镇、高塘岭镇、星城镇，以及宁乡县的夏铎铺镇、金洲乡、历经铺乡、玉潭镇、城郊乡，用地

总面积约1200平方公里。

核心区：包括岳麓区、高新区和望城县的雷锋镇、黄金乡、星城镇、高塘岭镇，用地总面积约570平方公里。

起步区：包括岳麓区的滨江新城、岳麓山景区、含浦镇、坪塘老工业区、高新区、雷锋镇等，用地总面积约150平方公里。

（四）功能布局。立足现有基础，整合优质资源，实施组团式高强度开发，着力规划建设好产业、生态、文化、城镇功能区。

产业功能区。着力建设“三区”：一是现代服务区，以滨江新城为主体，以建设中心商务区为核心，重点发展商务、商贸、金融、总部经济，布局国际会议中心、国际连锁商业街、中央公园、高尚商务楼宇等。二是高新产业区，以高新区为基础，以金洲开发区为补充，重点发展先进制造、新材料、电子信息、生物、新能源和节能环保产业，建设出口加工基地（保税区）、服务外包基地、新材料产业基地、软件产业基地和产业转移承接基地等。三是现代农业和农产品精深加工区，以望城国家农业科技园区和食品工业基地为基础，沿西三环线以外区域，重点发展现代农业、农产品精深加工项目，建设和完善农业科技示范基

地。

生态功能区。着力构建“一轴一带一廊”：“一轴”即湘江生态轴。“一带”即岳麓山—莲花山生态带。“一廊”即沩水河、八曲河、马桥河、龙王港、靳江河有机联系的生态走廊。

文化功能区。着力构建“一城一园一基地”：“一城”即岳麓山大学城。“一园”即文化创意产业园。“一基地”即科技创新和成果转化基地。

城镇功能区。着力构建“一核四组团”：“一核”即主城区。“四组团”即高星组团（包括高塘岭镇、星城镇）、金玉组团（包括金洲乡、玉潭镇）、含浦组团（包括含浦镇、坪塘镇）、雷锋组团（包括雷锋镇、高新区）。

（五）战略目标。着眼于带动全省、辐射全国、对接全球，到2020年力争把先导区建成为“两型社会”综合配套改革的示范区、高新产业的集聚区、城乡统筹的样板区、生态宜居的新城区、支撑发展的增长极，实现核心区基本建成、再造一个新长沙的宏伟目标。

——“两型社会”的示范区。基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式，主要污染

物排放得到全面控制，可再生能源比重显著上升，生态环境质量全国领先。到2020年，先导区单位地区生产总值综合能耗跻身全国省会城市先进水平。

——高新产业的集聚区。新型工业化取得显著成效，自主创新能力不断增强，构建以高新技术产业、先进制造业、文化创意产业、现代服务业为主的“两型产业”体系。到2020年，科技进步对经济增长的贡献率达70%以上，高新技术产业总产值达4000亿元以上。

——城乡统筹的样板区。建立以工促农、以城带乡的长效机制，率先建成共享型的社会事业体系、普惠型的社会保障体系、创业型的社会就业体系、服务型的社会管理体系。到2020年，城乡居民人均可支配收入分别达60000元和40000元以上。

——生态宜居的新城区。以满足人的全面需求为目标，坚持环境优先，基础先行，形成比较完善的现代化城市综合服务设施，成为生态良好、功能完善、品质优雅、生活舒适的宜居新城。到2020年，建成区面积达200平方公里，常住人口150万人以上。

——支撑发展的增长极。转变发展方式取得重大进展，城市综合承载能力大幅提升，产业和人口迅速集聚，成为支

撑长沙、带动全省、辐射全国的重要发展引擎。到2020年，先导区核心区实现地区生产总值达3000亿元，地方财政收入达300亿元。

（六）实施步骤。按照统筹规划、分步实施的原则，先导区建设分“三步走”：第一步，起步阶段（2008—2012年），核心区骨架基本拉开，起步区主体功能区基本形成；第二步，快速发展阶段（2013—2020年），综合实力全面提升，核心区主体功能区基本形成；第三步，成熟发展阶段（2021—2030年），基本实现现代化，带动辐射能力显著增强，先导区基本建成。

三、长沙大河西先导区综合改革的主要任务

先导区改革试验的主要任务是：以探索推进“两型社会”建设的新体制机制为核心，加快形成六大体系，即产业发展体系、科技创新体系、规划建设体系、生态环境体系、城乡统筹体系、管理制度体系。

（一）探索新型工业化发展模式，构建资源节约型和环境友好型的产业发展体系。以转变经济发展方式为核心，注重产业结构的高端化，紧跟世界科技研究与发展前沿，坚持工业化与信息化相融合，先进制造业与现代服务业相融合，造就区域优势，不断增强产业核心竞争力，着力构建

符合“两型社会”要求的现代产业体系。

——探索加快发展“两型产业”的新机制。着力发展以节能、节地、节水、节材的循环经济和环保产业，促进先导区的产业向资源节约型、环境友好型方向发展。以发展壮大高新技术产业为主体，着力建设电子信息、新材料、新能源、航天航空、承接产业转移等国家级产业基地和一批优势产业集群。鼓励支持发展以金融服务、文化创意、现代物流、电子商务等为重点的现代服务业。突出发展都市型、生态型农业，重点发展农产品精深加工项目。——探索产业园区、产业基地开发建设的新模式。加大现有产业的整合提升力度，新上项目严格按照产业规划要求布局。推进产业园和产业带建设，促进产业的集群化、配套性和循环式发展，形成若干特色鲜明、辐射和带动性强的产业聚集区。

——建立健全激励与约束并重的产业发展政策体系。制定先导区产业发展指导目录，强化项目投入和产业布局的选择性和限制性，完善企业准入和强制淘汰机制，提高项目准入门槛，建立劣势企业退出通道。制定先导区优先发展的产业支持政策，引导外来资金更多地投向高新技术产业、现代服务业和现代农业。

（二）加快推动自主创新，构建富有活力的科技创新体系。以自主创新和科技成果转化为重点，积极推动国家级创新型园区试点，建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，引导和支持创新要素向先导区集聚，促进科技成果向现实生产力转化。

——构建全国一流的区域性科技创新体系。强化企业技术创新主体地位，依托高校和科研院所，建立知识创新体系。鼓励企业设立技术中心、研发中心和博士后工作站。实施一批重大科技专项，鼓励高新技术产业化。建立有利于节约资源的新工艺、新技术、新设备和新材料的研发和推广运用机制。实施知识产权和技术标准战略，实行专利、商标、版权三合一的知识产权管理体制。

——完善加快科技成果转化的体制机制。依托全国科技成果交易博览会平台，建立和完善产权交易市场、股权托管中心、技术交易市场等交易平台，建设全国最具影响力的科技成果交易市场。引导社会化投资，设立创业投资基金，创新风险投资产品。完善投资机构、金融机构和融资担保机构的合作机制，联合建立中小企业投融资平台，促进科技成果流动和转移，加速科技成果产业化步伐。

——创新科技人才流动机制。鼓励科技人才在教学、研究

和开发经营之间的合理流动，促进不同所有制企事业单位加强科技创新的合作。推进长株潭三市科教、人才等创新资源的整合共享，实行人才全球招聘制度，试行高级人才双聘制度，探索非档案化人才管理模式，形成一套促进人才汇集机制。建立与国际通行做法相衔接的人才评价机制和职业资格认证体系。

（三）探索新型城市化建设模式，构建科学合理的国土管理和规划建设体系。树立规划节约是最大节约的理念，以国际水准和创新思维提升规划水平。以规划指导建设，按照“用地节约、建设节俭、设施节能”的要求实施生态型组团式建设，努力建设布局合理、功能完善的现代化新城区。

——深化规划管理体制改革。根据长株潭城市群“两型社会”综合配套改革的总体框架，科学编制先导区的经济和社会发展总体规划、城市建设规划、土地利用规划以及各专项规划。创新规划管理机制，以规划引导项目，以规划配置资源，统筹设计未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，促进经济、社会、人口、资源、环境和重大基础设施在空间上的优化配置。

——创新城市建设和管理模式。科学建立主城区、四组团

以及中心镇的等级规模结构，树立适度超前和全寿命周期成本最小理念，加强城市基础设施建设。探索建立“大交通”管理体制，建设高效便捷的公共客运网、物流网和信息网。创新城市净化、美化、亮化和绿化的精细化管理机制，营造舒适优美的人居环境。

——创新基础设施建设投融资机制。改革政府主导的城建投入机制，组建先导区建设投融资平台，广泛吸纳各类资本参与城市建设。探索重大项目建设通过发行股票、债券等方式融资。探索市政公用事业市场化运作机制和公共产品价格形成机制，促进公共资源的合理配置。

——创新节约集约用地的体制机制。实施投资强度分级分类控制，探索实现耕地占补平衡的各种途径和方式。创新土地利用规划管理模式，建立城乡统一的土地管理制度，建立征地补偿和被征地农民安置安居和农村土地流转的新机制，改革集体建设用地土地使用管理制度。

（四）探索生态文明建设新机制，构建促进可持续发展的生态环境体系。坚持生态优先，建设生态文明，增强资源环境承载能力，探索环境补偿机制，实现经济发展与资源节约、环境保护的有机统一。

——探索建立环境优化与经济增长相协调的体制机制。明

确不同区间的生态环境功能定位和发展方向，划定优先开发、重点开发、限制开发、禁止开发区域，留出生态缓冲空间。围绕生态文明建设，探索建立新的环境经济政策，建立“两型社会”综合指标体系。

——建立推进循环经济发展的体制机制。大力推广节能、节地、节水和节材的新技术和新工艺，积极发展清洁生产。建立健全促进循环经济发展的各项政策和技术标准，规划建设循环经济示范企业、示范园区，形成若干循环经济产业链，探索重点行业、重点领域循环经济发展模式，努力把先导区建设成为国家级循环经济示范区。

——探索建立市场化生态环境补偿机制。按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，逐步建立政府、企业、社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制。强化资源有偿使用和污染者付费政策，探索推行资源环境资产化管理和环境产权、使用权交易制度。严格执行地区污染物排放总量控制及排污许可证制度，探索建立排污权交易所。——创新环境监管体制机制。建立健全战略环评、规划环评及项目环评机制。健全环境监测预警、环境执法监督、应急综合指挥系统，大力推行环境污染责任保险（“绿色保险”）制度，广泛推广环境监管技术和设施，构建全覆

盖的环境监管系统。探索建立“两型社会”指标监测和评价体系，实行目标责任制和资源环境问责制。

（五）打破城乡二元结构，构建一体化发展的统筹城乡体系。加快破除城乡二元体制障碍，全面推进公共财政投入向农村倾斜、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，扎实推进社会主义新农村建设，率先形成城乡经济社会发展一体化新格局。

——建立城乡生产要素市场一体化的体制机制。深化农村土地制度、农村集体林权制度改革，探索土地承包经营权资产化、资本化改革，建立土地承包经营权流转市场。培育发展新型农村金融组织，完善农业保险和再保险体系，推进农村金融体制改革创新。建立农民专业合作社和农村服务组织的政策支持体系，引导资金、技术、人才等资源向农村流动。

——建立城乡基础设施建设一体化的体制机制。创新以项目为载体的农村投入机制，加强农村交通、水利、电力、能源、通讯、垃圾处理等基础设施建设，推动社会公共资源全覆盖，实现城乡公共设施的对接和共享。

——建立城乡基本公共服务一体化的体制机制。以实现基本公共服务均等化为取向，深化教育、医疗、文化、社会

保障等体制改革，建立覆盖城乡居民的义务教育体系、社会保障体系、公共卫生体系和文化服务体系。

——建立城乡劳动力就业一体化的体制机制。健全城乡平等的就业机制，完善支持自主创业政策和就业援助制度，大力推进职业教育和农村劳动力培训，努力建设职业技能全员培训区和充分就业区。

——建立城乡社会管理一体化的体制机制。深化户籍制度改革，建立一元化的户籍制度，放宽农民进城落户的条件。实行乡镇改街道，行政村改社区，推进镇（乡）街合一、村社合一。

（六）消除“两型社会”建设制度壁垒，构建与国际接轨的管理制度体系。破除转变经济发展方式和城市发展模式过程中的体制弊端，率先基本建立与国际接轨的社会主义市场经济体制，形成促进经济持续增长、社会和谐发展、资源有效利用、环境不断优化的管理制度。

——推进行政管理体制改革。切实转变政府职能，探索实行职能有机统一的大部门体制，减少和规范行政审批，提高决策效率。探索推行先导区产业发展、基础设施建设的公司化运作模式。创新政府公共服务的提供方式，区分不同类别的公共部门，实施不同程度的市场化改革，推进政

府向市场购买公共服务。

——创新金融服务体系。构建先导区统一的投融资平台，负责先导区的融资、重大项目的投资和债务清偿。设立先导区产业发展基金，重点支持两型产业发展。探索设立期货交易机构、排污权交易所、债券市场等金融组织。鼓励发展私募资金等各类投资基金。

——构建现代市场经济规则体系。以国际化、市场化为方向，最大限度发挥市场机制作用。借鉴成熟市场经济国家的成功经验，构建对接国际惯例、适应“两型社会”建设需要的政府经济管理规则、市场交易规则、企业行为规则等市场经济规则体系。

——创新对内对外开放的体制机制。从政策优惠、创新创业、优化服务等方面，集中营造有利于承接产业转移的体制环境。完善“大通关”制度，争取设立出口加工区。积极实施“走出去”战略，加强对外投资促进和服务体系建设，鼓励和支持符合条件的企业向跨国公司发展，构筑参与国际经济合作与竞争的新优势。

——推进社会管理体制改革。以推进政务公开和网上审批为重点，加快电子政务建设，努力实现社会管理科学化、透明化。健全社区服务管理系统，加强基层自治组织建设。

大力培育和发展各类市场和社会中介组织，提高经济活动的社会组织化程度。

四、长沙大河西先导区的建设重点

建设先导区必须围绕发展这一主题，加强基础性、支撑性、提升性和统筹性工程建设，通过建设一批重大项目带动全局发展。重点推进产业建设、基础设施建设、生态建设、示范区建设等四大建设。

（一）产业建设。以科技创新为动力、以高新产业为支撑、以信息化为手段，支持和鼓励发展“两型”产业，促进一、二、三产业协调发展。

——大力发展高新产业。以金洲大道为轴心，以高新技术产业开发区为主体，以金洲开发区和望城经济开发区为两翼，以科研院所为依托，大力发展高新技术产业。到2020年，核心区高新技术产业总产值突破4000亿元，年均增长20%。重点建设信息产业基地、新材料产业基地、节能环保产业基地、先进制造产业基地、生物产业基地等五大基地，形成以软件及服务外包、信息服务、动漫游戏、创意设计和电子信息产品制造产业为重点的电子信息产业，以新型能源材料、先进复合材料、粉末冶金材料、特种超硬材料产品为重点的新材料产业，以工程机械制造、现代

装备制造和精密制造为重点的先进制造产业，以基因和细胞工程、现代中药、医药中间体产业产品为重点的生物医药产业，以节能节地节水节材产品的研发、生产推广应用为重点的节能环保产业。

——大力发展现代服务业。重点规划建设岳麓山大学城、文化创意产业园、科技创新和成果转化基地，大力发展文化创意、文体会展、总部经济和连锁商业等现代服务业，支持和鼓励金融创新服务，形成以总部经济、孵化经济以及现代金融、物流、文化、广告咨询、社会中介为重点的总部经济及现代服务业。

——大力发展现代农业。规划建设现代农业产业基地、农产品精深加工基地、食品工业基地等三大基地，着力建设一批都市农业、高效农业和观光农业项目，农产品精深加工项目，绿色食品和环保食品项目。

（二）生态建设。立足于先导区，着眼于全市，通过在先导区率先实行一些重大的环境保护改革措施，以点带面，先行试点，全面推进“两型社会”建设。

——开展流域水资源环境综合治理。在先导区范围内，对沩水河、靳江河、八曲河、马桥河、龙王港进行化学需氧量超标水环境补偿试点。当上游地区所辖河流出境水超标