政府或有负债风险分析

政府或有债务的社会风险及其防范李桂平①（中南大学法学院社会学系，湖南长沙，410083）摘 要：政府或有债务是国民经济深层次矛盾累积的结果，一定程度上是由道德软约束带来的，市场经济制度规范硬约束的缺失是其根本原因。

控制、解决政府或有债务社会风险的根本途径在于完善的制度安排、充分的信息披露和社会道德理性的整体提升相结合。

关键词：政府或有债务社会风险财政财政是社会经济风险的最终承担者，银行风险和国有企业风险最终都可能传递转化为财政风险、社会风险和国家风险。

而财政风险的核心是政府债务风险，它不仅包括由信用约束带来的直接的债务风险，而且也包括由道德约束带来的或有的债务风险。

在市场经济条件下，理性的政府的决策者，必须重视政府或有债务中的道德风险及社会风险，以测定和规避不确定性风险，特别要防止和控制或有债务对财政的倒逼。

②一、政府或有债务中的社会风险及其传导“或有”在国际会计标准中定义为这样一种情形，即它的最终结果取决于将来一件或多件事件的发生与否。

政府或有债务（contingent government liabilities）是指政府在未来不确定的某项事件发生时，才进行支付的债务。

政府或有债务具有如下特征：第一，不确定性。

政府或有债务发生的概率以及其负债规模取决于外生事件与内生事件。

因此或有债务具有时效性，即随着影响或有债务结果的因素发生变化，或有债务最终会转变为确定债务或债权债务关系消失。

第二，不可控性。

即证实政府或有债务结果的不确定性事项不能完全由政府所控制。

第三，多层次性。

政府或有债务既有中央政府或有债务又有地方各级政府的或有债务。

政府或有债务并不完全由政府产生。

第四，不规则性。

政府或有债务的形成相当程度上是以政府道德为基础产生的。

③中央政府是社会的管理者，担任着维持稳定与发展、坚持社会正义与公平的道德义务。

在或有债务上，中央政府或者做过公开承诺，或者有隐性承诺，促使公众产生期待，当各种金融投资风险出现时，中央必定出面营救，不得不承担道义责任。

从而在市场上形成道德风险和社会风险：以中央政府为一方（委托人），以脆弱的银行体制、低效的国有企业、地方政府为另一方（代理人），形成一种委托代理关系，而政府又无法对银行、国有企业与地方政府实行有约束力的契约关系，到头来，一旦出现风险，所有代理人都会将风险向中央政府转移，这会远远越出中央政府预算控制的范围。

我国连续多年实施积极的财政政策，增发长期建设国债，目前还存在着大量的或有债务。

它们具体表现为金融机构的不良资产的支付缺口、各类公共社会基金特别是社会保障基金的支付缺口、政府的财政担保等。

我国或有债务的规模，因对其界定及统计来源的不同而不同，据世界银行报告估计，我国或有债务占GDP的比例在55%—80%，我国①作者简介：李桂平（1962- ），女，湖南宁乡人，中南大学法学院教授，中南大学商学院管理科学与工程博士生，主要研究方向：宏观经济问题、经济社会学。

②贾 康：防止或有债务对财政的倒逼,经济参考报 2003年2月13日③唐龙生：略论政府或有债务，上海财税 2001年第2期，P10-13学者中有的估计为41%，国务院体改办研究所估计有7万亿至9万亿元。

这些债务目前不构成政府的现实债务，但一旦出现问题，其中的相当一部分必然由政府承担最后的清偿责任。

政府或有债务是国民经济深层次矛盾累积的结果，它通过企业——银行——财政各个渠道传递为财政风险、政府风险、社会风险。

随着经济体制改革向纵深发展，出现了局部到总体的改革，同时经济运行背后深层次的道德伦理问题和矛盾也日益显露出来。

④1、体制制度的缺陷是主要原因。

首先，政府、银行、企业“三位一体”的国有经济结构存在着经济风险和道德风险。

财政为银行和国有企业提供隐性的债务担保，但由于缺乏成熟的法律规范，国有企业经营效率不高，其资产的流动性尤其是变现能力差，再加上风险意识淡薄，无疑会造成企业债务向银行债务转移、银行债务向政府债务转移。

在这样一个委托代理关系系统内部，财政始终必须承担社会道义责任及由此产生的风险。

其次，财政运行过程中存在着经济风险和道德风险。

政府、政府官员为追求自身利益最大化，越权干预经济，或对市场过度保护，或决策者不承担责任和风险，缺乏市场调查研究和科学决策，形成一些政绩工程、首长工程、形象工程等低效运用财政资金的项目，出现政府低效和政府失灵。

2、委托代理关系中存在的信息不对称是直接原因。

长期以来我国国有资产管理是通过中央政府与国有企业、中央政府与国有银行、中央政府与地方政府多层委托代理关系实际运行的。

我国现行财政实行五级财政。

它们存在着几个问题：包括委托代理关系中缺乏有效的监督和竞争；责权利不明确，存在行政干预和追求行政目标而使委托代理关系行政化；委托代理关系中存在各自不同的利益和目标，信息不完全和信息不真实造成利益流失和缺乏激励约束机制。

政府管理体制中很难区分管理者、所有者、经营者的界限，政府行为具有非排他性和非竞争性。

3、市场化方面的缺陷是基本原因。

我国市场经济不发达，目前正加速工业化进程，缩短与发达国家的差距，各级政府承担了大量的责任和压力，许多在西方国家可以通过市场解决的事务，我国由政府来推动。

市场化的缺陷还表现为市场主体不成熟，市场对计划仍有较强的依赖性，市场化改革中法律规范的缺失。

二、政府或有债务形成和处理中的社会风险及危害政府或有债务有可能引发微观经济主体的经济风险和道德风险问题，反过来又使或有债务直接化的可能性增加。

事实上，只有美国、新西兰等少数几个国家对或有债务和其他财政风险的成本进行比较与评估。

因此，虽然政府作出某种承诺或担保，但对项目确切的收益以及项目失败可能产生的成本缺乏足够的会计信息，政府与项目有关的微观主体存在着信息不对称，这时往往会产生社会风险问题，即当事人因为有政府充当最后的保护伞，而放松自己的努力，使项目失败的可能性加大。

面对社会风险问题，财政承担的成本也会相应上升。

政府或有债务的形成和处理过程中的社会风险带来宏观经济主体和微观经济主体行为的不规范。

Mishkin（1991）认为：“金融危机就是一种因逆向选择和道德困境问题变得太严重以致于金融市场不能够有效地将资源导向那些拥有最高生产率的投资项目而导致的金融市场崩溃。

”⑤政府或有债务的社会风险问题使或有债务直接化的可能性增加。

当事人因为有政府充当④李桂平：政府或有债务中的道德风险及其防范，求索 2003年第6期,P31-32⑤Mishkin,F.S.1991Antomy of a Financial crisis,NBER working paper NO.3934.cambridge ,Massachusettes最后的保护伞，而放松自己的努力，使项目失败的可能性加大。

面对经济风险和道德风险问题，财政承担的成本也会相应上升。

政府或有债务的社会风险破坏了市场经济中的等价交换原则，造成市场的垄断行为及外部性，从而造成市场失灵。

政府或有债务的社会风险导致社会资源的非最优配置。

这些社会风险如果不加以控制和消除，不仅会影响投资环境，而且会带来货币危机、财政危机甚至政府危机。

政府或有债务中的社会风险导致社会资源的非最优配置。

市场经济中存在个人理性与集体理性的矛盾。

，每一个经济主体追求自身收益最大化的行为并不意味着整个社会收益的最大化。

因为在相互欺诈和损人利己的交易中，交易成本增加，信息失真，给交易双方带来损害，付出更大的代价。

更重要的是，由于收入分配的微妙变化，违背道德伦理的人往往获取风险收益并成为既得利益阶层，并通过收入再分配拉大收入差距，引起收入分配的不公平，而且降低了道德标准，对经济的有效健康运行造成不可弥补的损害。

国有企业、国有银行以及地方政府部门中的这些社会风险不控制和消除，不仅会影响投资环境，而且会带来货币危机、财政危机甚至政治危机。

政府或有债务中的社会风险产生有其深厚的社会基础。

市场经济下人们追求自身利益最大化是其动机，而制度的不完善又提供了条件。

政府或有债务中的社会风险又扩散和累积了市场经济中的败德行为，形成社会公害，使经济领域的腐败和政治领域的腐败并存、个人腐败与集体腐败相结合，对市场经济发展构成严重的障碍。

三、防范和化解政府或有债务中的社会风险，保障社会安全控制、解决道德风险和社会风险的根本途径在于完善的制度安排、充分的信息披露和社会道德理性的整体提升相结合。

1、建立规范的制度框架是根本从以上关于政府或有债务分析来看，就会发现这部分债务主要是由体制变迁所造成的，是市场经济的必然现象。

我国国有经济的基本结构是一个财政、银行、企业组成的“三位一体”，其中，财政和银行都是国家为国有企业筹集资金的手段。

三个部门之间的独立性十分有限，而这种有限的独立性正是由国家对这三个部门的所有权派生出来的。

银行大量呆坏账的产生其中一个重要的原因就是国家财政对国有企业的财务责任，转移到了银行。

企业的建立和发展主要依靠银行贷款，银行坏账实际上起到“财政补贴”的作用。

搞国有企业而没有国家财政为其注资和补贴，其结果必然是国有银行出现大量不良资产。

这是“国有经济三位一体”的内在逻辑。

政府对国有企业的贷款担保也是由政府和国有企业之间权责不清所造成的。

因而合理界定符合社会主义市场经济条件的政府、企业和国有银行权责关系是控制政府或有债务规模的根本所在。

政府或有债务及其社会风险的防范与化解也是与体制改革和市场经济的发展良性互动的，根本点在于加快改革进程，以减少风险累积量。

政府或有债务主要不是来自财政自身的债务负担和压力，而是来自于经济生活中的其他领域，是其他领域改革滞后和不到位引起的。

防范和化解这种隐性的财政风险，必须从根本上深化各个领域的经济体制改革，特别是加快投融资体制和国有企业改革，尽快建立健全适应社会主义市场经济原则的社会保障体制，逐年提高财政两个比重，增强财政实力，同时从根本上杜绝或减少金融机构不良资产和社会保障基金缺口等或有债务的产生。

按照或有债务的成因和传导机制，关键在于四个方面的改革：深化国有银行改革，有效地防止和化解不良资产。

银行是或有债务转化为财政风险的中介，因此要改善银行经营环境，改革国有银行的经营机制，促进银行企业化，减少政府其它部门对国有银行的行政干预，强化出资人监管，强化政策性银行的财政管理。

深化和推进国有企业改革，建立起与市场信贷制度相适应的产权明晰、约束有力的企业体制。

国有企业是或有债务与隐性财政风险最主要的来源，因此要建立产权明晰、权责分明、政企分开、科学管理的现代企业制度，要建立企业的风险约束机制。

深化财政体制改革，按照市场经济要求建立公共财政体系。

财政是或有债务转化为财政风险的最后承担者，因此财政要明确政府的事权和财权，财政资金应逐步转移到基础设施、社会保障、科学教育、文化卫生、环境保护等公共领域，严格控制政府投资，促进预算外资金管理，调整中央与地方的关系，提高财政管理的科学化。