社会政策时代的政府角色转型 政治学基础 教学课件

▪ 直到1982年的“六五计划”，“社会发展”才被 与“经济发展”相并列提出。但涉及社会发展的 部分常常处于经济发展“附录”的地位。直到 “九五”时期，各地才开始单独制定“社会事业 发展”规划，但即使这样，社会发展也主要被界 定为科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业 的发展。
▪ 只是在科学发展观中，社会发展才获得了具体而完整 的涵义：它不仅包括科技、教育、文化、卫生、体育 等社会事业的发展，也包括社会就业、社会保障、社 会公正、社会秩序、社会管理、社会和谐等，还包括 社会结构、社会领域体制和机制完善等。
二次大战以后，“发展”与“现代化”成为世界的主题，尤其 是在广大的第三世界国家。通过工业化实现经济持续快速增长， 继而摆脱贫困、提高社会指标，这样一种盛行于世界的“发展 主义”共识内化为发展中国家的执政党和治国精英的意识形态。
“发展主义”的内核之一是经济发展主义，认为经济发展是社 会进步与政治发展的先决条件；它预设了工业化与民主化的先 后发展顺序，认为随着经济增长和民主制度的巩固，所有社会 矛盾与问题将迎刃而解。
▪ 公共服务型政府府。
▪ 公共服务型政府是行政行为有效的政府，有限政府必须又是有效政 府。
▪ 公共服务型政府是法治政府。如钱颖一教授所指出，法治的首要作 用是约束政府，防止政府对经济活动的任意干预。
▪ 公共服务型政府是责任政府。作为公共权力的行使者，政府必须对 社会公众负责。
▪ 福利国家发展模式的实质是公民对于经济社会生 活的广泛参与，目的是提高经济发展的效益，增 强政府和社会对发展过程中各种可能问题的控制， 使得每个人和每个家庭都更加富裕和公平。就此 而言，西方福利国家发展模式的意义已并不仅仅 在于消除资本主义残酷竞争常常导致的市场失灵， 而更在于认同和确立了实现和维持经济持续、稳 定发展的一种新经济社会协调发展观。
▪ 社会政策时代，是指社会福利政策作为一种现象较为集 中出现的时期，或者说一个国家或地区，以改善困难群 体的生活状况和普遍增进社会成员的社会福祉为目的的 社会政策普遍形成，并且作为制度被有效实施的社会发 展阶段，表现为国家或政府从消极的社会性角色向积极 的社会性角色转变，从碎片化、应急性、保护性、调节 性的社会政策输出转向全面构建综合性、系统性、规范 化、制度化的社会政策体系。
产品和服务。
从经济建设型公共财政体制向公共服务型财政体制转变， 增加社会建设的财政投入。2006年，国家财政总支出 40422.73亿元，其中社会保障支出7425.98亿元，文教、科 学、卫生支出4361.78亿元，两项合计占财政总支出的30%。 仅有2000年美国联邦政府两项支出占公共财政支出比例的 一半。
第一层次的社会政策，可以追溯到英国资本主义 原始积累时期的《济贫法》（1601年），是统治 阶级恐慌于失地贫民不断增多而作出的保护性政 策反应。
相似的，日本在明治维新之后，也由于资本原始 积累引发失地贫民大规模涌现并激发反抗运动， 从而仿效英国《济贫法》制订了《恤救规则》 （1874年）。
其历史意义在于，救济贫困第一次从社会慈善事 业演变为政府的一项基本社会责任，但是救济水 平低、带有苛刻的附加条件并剥夺了接受救济者 的公民权利。
▪ 公共服务型政府是民主参与的政府。排除公众对重要决策的参与，
容易造成政策失误。
▪ 办十件或更多件大事。事实上，建设服务型政府的关键 是确立公共财政体制。20世纪60年代初，美国联邦政府 用于社会领域如科教文卫、社会就业、保障方面的财政 支出占公共财政的20％，而到了2000年这个比例达到60 ％以上。
第二层次的社会政策，可以追溯到俾斯麦时代德国的社 会政策立法。1871年德国进入工业化起飞阶段，劳资冲 突也随之激化，而1873年的世界经济危机引发了产业工 人大规模失业，工人运动日益高涨。俾斯麦在德国建立 了一种相当完备的现代社会保险制度。
以社会保险为主体的社会安全网，是工业社会和现代市 场经济必需的功能伴随物。在工业社会，由于劳动者的 生计维持主要依靠货币收入，而货币收入的来源是就业。 劳动者一旦失业、退休、丧失劳动能力，便会陷入贫困。 单纯的社会救济无法应对现代工业社会的大规模失业风 险，因此国家建立广泛的收入维持计划，通过转移支付、 二次分配等手段维持劳动者的基本生活保障，就成为稳 定社会秩序、促进经济发展的必要条件。在这一层次， 社会权利或社会福利权利与就业和缴费记录挂钩。
“发展主义”的内核之二是生产主义，认为工业生产是经济增 长的前提条件，将经济发展等同于GDP增长；为了提高GDP生产 总值，国家或政府最大化的投资、开发生产资料，物质、资源、 人力资本的动员与分配服从于生产与扩大再生产需求。
作为结果，一方面，经济发展主义与生产主义有效地推 动了一些发展中国家（如东亚国家或地区）的工业化、 现代化，不同程度的提高了经济与社会发展水平，贫困 问题显著缓解、人民福利大大改善。
▪ 提供公共产品和服务越多越好的政府。政府提供公共产 品和服务是需要成本的，存在着一个质量和效率问题，
因而当代的公共管理改革才会突出政府绩效考核、公用
事业民营化、建立公私伙伴关系等方面。也就是说，政
府不能直接经营竞争性物品和服务的生产和供给，即使
是公共产品和服务，其生产与供给机制也可以是多样化
的，服务型政府必须向公民提供高质量、高效率的公共
会福利是绝大多数现代国家的最高目标， 也是政府的一般任务。政府要在经济、社 会生活中扮演角色已经成为共识，但政府 应如何扮演这个角色仍然是争论的中心。
▪ 政府对经济、社会生活的干预程度和方式 总在干预主义和自由放任主义的两极之间 摆动。这种干预程度和方式在以往两个世 纪里经历了三次重要调整：自由放任主义、 福利国家和新自由主义。
▪ “和谐社会”是我国在人均GDP突破1000美元、进入 “黄金发展期”和“矛盾凸现期”并存的时代背景下提 出的社会目标，它基于出台、实施覆盖面广泛的多项社 会政策而实现经济社会和人的全面发展。
▪ 构建和谐社会的发展目标和任务，只有在科学发 展观中才能得以提出和得到正确理解，而且它本 身也是科学发展观的重要组成部分。科学发展观 的重要内容之一，是统筹经济社会发展，经济建 设与社会建设并重。而社会建设的关键在于构建 社会政策体系。
社会政策的层次： 第一层次，旨在缓解贫困的社会救济或救助。
第二层次，构建社会安全网，表现为建立社会保 障系统，又称之为收入维持计划，如传统的失业 保险、养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保 险五大种类，以及维持最低生活保障。
第三层次，提供广泛的社会福利和社会服务，包 括养老服务、保健照顾、基础教育、儿童福利、 残疾人福利等。
社会政策是指国家或政府以政治共同体的名义， 在广泛社会系统的结构限制下，为了解决社会问 题、应对社会风险、促进社会公平、满足社会需 求、增进公民福祉、促进个人发展 、推动社会融
合、维系社会整合，而采取的一种具有目的性、 策略性、时空性、社会性的集体干预策略。
社会政策的领域。传统的社会政策主要包括医疗、 教育、住房、收入维持或社会保障、社会福利服 务等五个方面。在当前，传统上被归入经济政策 的就业政策也被纳入社会政策领域。
第二，依据地方政府的事权，合理配置地方政府的财权， 加大中央对地方的财政转移支付。2006年，中央财政收入 20456.62亿元，占总财政收入的52.8%，地方占47.2%，但 是中央财政支出却仅占总财政支出的24.7%，地方占75.3%。 地方政府财政收支的严重失衡，限制了地方政府实现基本 公共服务均等化的能力。
▪ 政府在构建和谐社会中必须发挥主导性作用，而 能够承担这一责任的政府必须是实现了角色转型 的政府。具体而言，必须实现从发展型政府到公 共服务型政府的转型。
▪ 所谓发展型政府，是指发展中国家在向现代工业 社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标， 以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以 经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式。
第三层次的社会政策不仅包含了前两个层次的内容，并 突出强调国家应当提供广泛的社会福利和社会服务。相
应的，社会支出显著增长，公共福利部门大量扩张，公 民的社会权利得到充分的保护与发展。
▪ 尽管西方不同国家的福利发展模式表现出不同特点，至 少存在三种模式，即美、加、澳、英等国的鼓励市场、 承诺最小福利计划的“自由的”福利国家，德、法、意、 奥等国的关注权利平衡的“社团主义”福利国家，北欧 国家的普遍主义的“社会民主主义”福利体制；也尽管 自20世纪70年代以来，西方福利国家发展模式暴露出了 这样那样的问题，常常成为批判、挑战的对象，但一种 福利主义的共识却存在于各国政治实践之中。这就是国 家应在社会发展中扮演关键角色。无论是经济的发展， 还是社会公正与平等的实现，都有赖于国家的参与、维 持；保证“一种相对运转良好的政治民主和一种相对较 高的平均生活水平”是国家的基本职能。
▪ 发展型政府的得与失。
▪ 所谓公共服务型政府，就是以“管理就是 服务”为根本理念，以提供私人或社会不 愿意提供，或没有能力提供的公共产品为 主要职能的政府。
▪ 在中国语境中，公共服务型政府包括： 第一，改变执政理念。 第二，完善公共管理体制。 第三，转变政府职能。
▪ 公共服务型政府是以公民为中心的政府。它不能是凌驾于社会之上 的封闭官僚机构，而必须以公民的需求为中心，为其提供高质量、 高效率的服务。
郁建兴博士 浙江大学政府管理系主任、教授 浙江大学劳动保障与公共政策研究中心执行主任 2008年10月讲于湖州市劳动与社会保障局
▪ 认识误区之一：把和谐社会宽泛地理解为 一般意义上的美好社会，类似于中国古代 的“大同社会”。
▪ 认识误区之二：更宽泛地理解为包括经济、 政治、文化等一切领域中的和谐追求，提 出“经济和谐”、“政治和谐”、“文化 和谐”等口号；理解为一切部门中的和谐 追求，提出“和谐交通”、“和谐城建” 等。
另一方面，经济发展主义与生产主义塑造了重经济建设 而轻社会建设、“先增长，后分配”的发展模式，造成 经济与社会发展的严重失衡、经济指标与社会指标的严 重不对称。