20第8章 反思：宪政主义对管理主义的批判
宪政主义在公共组织中的理论演变
一
、
则认 为人 民才是政府权力 的源泉 ，政府应该实行权力分立 和相互制衡制 度 ，并且极力提倡建立普及的公共教育体系 ，对人民加以培训 ，保 障公
民权利尤其是参政权 的实现。这一次冲突 ，展现了政府 代理与民众 自主 的对 立，对平等 、人 民主权 、限制政府权力等价值 的倡 导 ，奠定 了宪政 主义思想 的理论基础 ，杰斐逊也被认为是宪政主义的发端人 。 ：、公 共行政理论 中宪政主义的发展阶段 １ ８ ８ ７ 年威尔逊在 《 行政 学研 究 》 中提 出政治——行 政两 分 之说 ， 同时主张借鉴企业管理 的方式 ，通过单一权力中心来 提高行政效率 与行 政责任。在相 当长一段时 间内，政治与行政相分离 ， 效 率至上等管理 主 义成为公共行政理论 的主要研究方向 。古德诺对政治 、行政二分法 的系 统发挥 ，马克斯 ・ 韦伯 的官僚制度 ，泰勒科学管理理论以及怀特和威 洛 比等人的行 政理论 ，构成 了传统公共行政学的基本理论框架 。传统公共 行政崇尚企业管理精神 ，强调经济效率 ，与 民主政府的基本要求 背道而 驰 ，因而遭到了宪政主义学者 的批判 ，从而推进了宪政主义公共行 政的 理论发展。 马歇尔 ・ 迪莫克就对 盲 目 机械追求效率提 出质疑 ，认为要从人 性的 角度去看待公共行政中的管理活动 。玛丽 ・ 帕克 ・ 福利特对此提 出了解 决办法 ，那就是 ：植根于对 “ 个人和群体 的动机及 欲望 的理解 ”，才能 获得充满活力的行政。２ ０ 世纪 ４ ０ 年代的行政史 学家沃 尔多在其 多部著 作 中，都表现出了对政治 、行政二分法 的不认 同，他认为政治 与行 政是 密不可分的 ， “ 政府 过 程本 身 是一 种 决策 和行 动 相结 合 的无 缝 隙网 络” … 。如果抱着与政治分离后的行政组织能 够更有效 率地进行 民主政 府建设的希望 ，那么这种希望 和设想恐怕会 因为过度追求效率 而走向另 种极端 ，造成政府与 民主毫无瓜葛。同时，这一时期 ，主流的理性行 政模 型将组织 中的人 看成是 非人格 化 的个 体 ，引 起 了众 多理 论家 的不 满 ．一批人本主义理论家 由此产生 ，最具代表性 的就是罗伯 特 ・ 戈尔姆 比斯 ，他在 《 人 、管理与道德 》 中提 到 “ 道德 的敏感度 与令人 满意 的
管理主义与宪政主义
管理主义与宪政主义：公共行政学作为政府管理领域的一门应用性学科,诞生于20世纪初的发达资本主义国家,迄今已有上百年的历史,并发展形成了蔚为壮观的学科理论体系。
在公共行政学科的发展进程中,先后形成了宪政主义、管理主义、政策主义等不同的研究取向和理论范式。
古德诺的《政治与行政》舍弃了的立法、行政、司法三分的政治学传统，对威尔逊提出的政治-行政二分法作了进一步的阐释和发挥。
提出政治是民意的表现，也即政策的决定，行政是民意的执行，也是政策的执行。
他这种创造性的主张对后来行政学的独立研究有着很大的贡献。
二、主要思想内容由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。
其行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》中。
通过该书，古德诺总体上关注如何才能即实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。
民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。
〈一〉、对政治—行政二分法的进一步阐释古德诺以提出政治—行政二分法而闻名。
所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：“政治”——国家意志的表达；“行政”——国家意志的执行古德诺对政治—行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治—行政”两分法本身有什么新意。
其贡献在于：他通过对‘政治—行政’二分法的进一步阐释：①第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。
——这种误解认为：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。
②第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”。
“因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。
然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。
这种进一步的阐释为其后来所提出的一些具有独创性行政思想奠定基础。
古德诺的第一个基本观点：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是实践性的。
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第1章 导论
21世纪公共管理系列教材
1.1 公共管理学概述 1.2 公共管理学的研究对象 1.3 公共管理学的研究途径和方法
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公共管理学（精编版）
本章教学目的
21世纪公共管理系列教材
本章综合介绍、梳理了国内外关于公共管理研究的前 沿理论成果：介绍了当代西方学者关于公共管理概念 的界定和公共管理的发展过程；分析了公共管理、公 共政策与公共行政之间的相互关系；阐述了公共管理 学的具体研究对象、公共管理学的研究途径和方法。
从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重 视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学、管理学和政策分析 方法等学科的理论与技术手段。
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1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
【基本结论】公共管理学是经济学、管理学乃至社会学等多 学科融合发展的结果，但政治学、行政学仍然是公共管理 学的学科基础。切断公共管理学与政治学、行政学的内在 联系，极容易导致把公共管理看作是纯技术化的“管理主 义”倾向。公共管理学应该是价值理性与工具理性的有机 统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁 做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和 社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何 做”和“为谁做”的“公共”问题。
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1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
2.公共行政学的研究内容
（1）国外学者的研究情况 （2）我国学术界的研究情况
3.公共管理学的理论体系 4.公共管理学的学科特征
（1）研究对象与范围的特征 （2）跨学科和综合性的特点 （3）具体研究问题的特征 （4）公共管理学既是实证的，又是规范的 （5）更具现实性
管理百年20世纪管理思想与实践的批判性回顾
管理百年20世纪管理思想与实践的批判性回顾20世纪是管理学发展的重要阶段，许多管理思想和实践在这个时期得到了深入探讨和应用。
本文将对20世纪的管理思想和实践进行批判性回顾，以探讨其对当代管理的启示和影响。
一、科学管理思想的批判性回顾科学管理思想是20世纪管理学的重要组成部分，它强调通过科学方法和数据分析来提高工作效率。
然而，随着时间的推移，科学管理思想也暴露出一些局限性。
首先，科学管理思想过于注重任务分解和单一工作指导原则。
这种强调对员工进行细致分工的做法，忽视了员工的全面能力和创造力，使员工感到机械化和厌倦。
其次，科学管理思想在过程优化中忽视了员工的情感需求。
员工的情感状态对于工作效率和公司绩效同样重要，但科学管理思想未能充分考虑员工的情感需求，导致员工对工作缺乏热情和投入。
二、人类关系学派的批判性回顾人类关系学派是20世纪中期的一场重要理论转变，它将关注点由任务转向了人与组织之间的关系。
人类关系学派提出了一系列新的管理理念和方法，取得了一定的成果。
然而，该学派也存在一些限制和局限性。
首先，人类关系学派的研究重点主要在组织内部的人际关系，而忽略了外部环境对组织的影响。
管理者需要考虑到外部环境的变化，对组织进行灵活的调整和变革，而人类关系学派并未给予足够的关注。
其次，人类关系学派过于强调员工的情感需求，可能导致过度宠溺员工，从而影响组织的效益。
管理者需要在关注员工情感的同时，保持组织的目标与绩效导向。
三、现代管理实践的挑战与前景随着社会的变革和管理学的不断发展，现代管理实践面临着新的挑战和需求。
为了应对这些挑战，管理者需要全面审视过去的管理思想和实践，并将其与当下的需求结合起来。
首先，管理者需要充分发挥科学管理思想的优势，但同时也要关注员工的全面能力和创造力。
将任务分解与员工发展相结合，可以提高工作效率的同时，满足员工的成长需求。
其次，管理者应该更加注重员工的情感需求，并建立良好的人际关系。
但同时要平衡员工的情感需求与组织绩效之间的关系，实现目标的同时保持员工的积极投入。
公共行政的管理主义反思与批判
公共行政的管理主义反思与批判本文旨在探讨公共行政管理主义的得失，对其进行深入反思与批判，以期为公共行政改革与创新提供新的思路。
关键词：公共行政管理主义，官僚主义，行政命令，改革，创新公共行政管理主义是一种强调规范化、科层化和控制化的管理模式。
然而，随着社会的发展，这种管理模式逐渐暴露出诸多问题。
本文将从历史背景、具体问题分析、反思与批判三个方面展开讨论。
公共行政管理主义起源于工业革命时期，为了应对大规模的社会变革和公共事务管理需求。
然而，随着时间的推移，这种管理模式逐渐偏离了最初的目标，衍生出许多问题。
过度的科层化导致官僚主义的盛行。
公共机构变得冗余、低效，过分追求程序化和规范化，忽视了实际问题的解决。
严格的控制机制限制了员工的创造力和积极性。
员工在严格的规章制度下，难以发挥个人优势，导致公共服务的整体水平下降。
针对上述问题，本文提出以下反思与批判。
我们需要审视官僚主义现象。
官僚主义并非完全贬义，但在公共行政领域，它往往成为阻碍有效决策和执行的障碍。
为了克服这一问题，政府部门应提倡灵活性和创新性，打破科层制的束缚，鼓励员工实际问题，提高工作效率。
行政命令体制也亟待改革。
这种体制严重限制了员工的创造性和积极性，导致公共服务质量下降。
改革的关键在于引入激励机制，让员工有足够的空间发挥自己的才能和专长，从而提高公共服务水平。
在总结中，对公共行政管理主义的反思与批判具有重要的现实意义。
我们需要深入剖析这种管理模式的问题所在，提出针对性的改革建议。
只有这样，我们才能推动公共行政的改革与创新，更好地服务于社会和公众。
公共行政管理方法论创新研讨会综述：执政能力、政府能力与公共行政管理方法创新公共行政管理方法论创新研讨会于近日圆满落幕，会议围绕执政能力、政府能力以及公共行政管理方法创新等议题进行了深入探讨。
本文将对会议内容进行综述，以期为相关领域的研究提供参考。
在本次研讨会上，与会专家学者们就执政能力的研究现状、研究方法及研究成果进行了总结与交流。
管理的实践20章到24章读后感
管理的实践20章到24章读后感英文回答：Chapter 20-24 of Managing delve into the intricate world of managerial practices. These chapters illuminate the multifaceted aspects of managing and provide valuable insights into the processes and techniques that shape successful organizations.Chapter 20 emphasizes the significance of decision-making, outlining the various types of decisions managers encounter and the decision-making models they can employ. It delves into the complexities of individual, group, and organizational decision-making, highlighting the importance of critical thinking and effective communication.Chapter 21 explores how managers plan and set goals, which are essential for organizational direction and alignment. It discusses the different approaches to planning, from strategic planning to operational planning,and emphasizes the need for flexibility and adaptability in an ever-changing business landscape.Chapter 22 focuses on the critical role of organizing, which involves creating a structure that supports the accomplishment of goals. It examines the different organizational structures, such as functional, divisional, and matrix structures, and discusses the factors that influence their selection.Chapter 23 delves into the realm of leadership, a fundamental aspect of managing. It explores the various leadership styles and theories, highlighting the importance of motivation, empowerment, and ethical decision-making. The chapter emphasizes the crucial role of leaders in creating a positive and productive work environment.Chapter 24 delves into the topic of controlling, the process of monitoring and evaluating performance against established goals. It discusses the various types of controls, including financial controls, operational controls, and behavioral controls, and emphasizes theimportance of using controls to ensure that organizations are meeting their objectives.中文回答：在管理的第20至24章中，深入探讨了管理实践。
宪政主义在公共组织管理中的理论演变及实践
宪政主义在公共组织管理中的理论演变及实践摘要：近百年来，公共行政理论一直在宪政主义和管理主义两条线之间徘徊，并逐渐融合。
与管理主义强调实证分析和经验观察以及对工具理性的追求所不一样的是，宪政主义是一种以法治为形式、以民主为基础、以分权制衡为手段、以个人自由为终极目标的一种现代政制，它关注社会公正、平等、民主、回应性等价值。
关键词：宪政主义;管理主义;民主公正;价值判断一、宪政主义内涵在研究宪政主义理论演变之前，首先要对宪政主义的内涵有清楚的认识。
判断一个国家是否实施宪政的依据不是看一个国家是否有一部成文宪法，而是个人权利是否在价值序列和制度安排上被视为对政治制度的一种最根本的、在先的约束。
在政治制度中接受个人权利的在先价值，是宪政主义的一个根本。
宪政主义是一种规范性政治理论，支持者一种特殊的宪政秩序，它在现实实践中的宗旨是：政府任何权利的行使――不管是否代表了全体公众的意愿还是部分公共的意愿――必须受到一定的限制。
宪政主义要求任何社会的中心价值必须是人格尊严，在对管理主义批判的过程中寻找人性的存在意义、价值、自由。
宪政主义认为，不管它怎样忠诚地遵守宪法文本和更广义的宪法秩序，有些事情是政府不能做的。
正如罗马法学家西塞罗所说“为了自由，我们才服从法律”。
显然，这种规范性理论和绝大多数的权威型政府并不一致。
在这里，我们就需要了解两种不同的宪政主义：形式宪政主义和实质宪政主义。
《布莱克威尔政治学百科全书》中的宪政主义词条认为宪政主义至少有比较注重形式和比较注重实质的两种含义：一种视宪政主义为制定宪法的实践，指一些精选的纯粹法律规范;另一种视宪政主义为建立和推动某类政治制度的实践，这类制度包含有体现有限政府原理的规则。
从制度结构意义上说，宪政导致审慎的决策和有活力的政府。
本文中的宪政主义是指后者。
二、不同时期的宪政主义及其代表人物宪政主义观在希腊时期就已经产生，但是未形成系统的理论体系。
而宪政主义理论体系的形成要从美国建国之初开始，经由沃尔多、乔治・弗里德里克森、登哈特夫妇等不断丰富。
何艳玲公共行政学史读书笔记-精品
何艳玲：《公共行政学史》读书记录背景：由于公共行政价值的多元性与公共行政实践的复杂性，当代公共行政学说自身呈现出零散与矛盾的特点。
作为学习者，公共行政学是为何而产生？公共行政学知识演进有无明确清晰划分？有划分的话为何如此划分？不同阶段、纷繁复杂的不同代表性学派和理论之间有无关联？这些关联是什么？为什么等等问题都是在学习中无法避免要遇到并且要回答的问题，基于此，公共行政学史将常识在零散的且矛盾的公共行政理论丛林中，描绘出一幅具有内在价值和逻辑的公共行政学整体知识体系。
作者：何艳玲，女，湖南人，现任职于中国人民大学公共管理学院，教授。
曾就职于中山大学政治与公共事务管理学院/中国公共管理研究中心，教授、政治学与公共管理专业博士生导师，兼任中山大学城市与地方治理研究中心主任。
主要研究领域为城市与地方治理、行政改革与社会发展、公共行政理论。
内容：第一章：导论，走进公共行政学世界。
本章开始，作者将公共行政定位为在公共部门发生的行政过程，并比较了政府行政与企业管理在范围、公共问责和政治属性方面的区别。
而公共行政学作为一门学科，目的在于探究直到行政行为的规律, 关注点有六个即提升公共性，制定和执行公共政策等。
随后具体论述了公共行政学学科所经历的三个大体脉络：起源与产生、危机与分化、整合与批判。
第二章：起源，美国进步时代与行政国家的产生。
本章论述了公共行政学产生的社会背景：工业时代的来临为美国经济和社会带来巨大变迁，美国传统的有限政府不足以应对经济社会转型所带来的挑战，产生了一系列诸如腐败、食品药品安全、城市管理混乱、等公共问题，而后的进步时代改革中，政府开始打破过去有限的职能，承担越来越多的经济调节、市场监管和公共服务等职能，行政成为一个独立的技术领域，这次改革开启了公共行政的新时代，对公共行政学具有重要意义。
第三章：基石：政治一在政二分、科层制和科学管理。
在杰斐逊任期之前，美国公务员只能由出身好受过良好教育的上层人士担任，之后实行的政党分肥制，打破以往的公务员职位由贵族垄断，并体现了民主精神。
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公共行政学史
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按照传统公共行政理论，上下级之间的命令服从关系要清 晰，下级只有执行上级命令才能提高效率。但是，当上级为 了自身政治利益命令下级不勤奋工作，下级却因为过于勤奋 地完成分内工作而被总统以不服从命令为由解雇，这种矛盾 到底该如何解决？
对此，传统公共行政理论并没有太多谈及。一种合理的逻
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同样，当美国学界使用“宪政主义”一词时，其通常暗含有 探讨具体宪法所蕴含的价值，以及宪法价值与宪法制定过程对 实际公共行政制度与实践的影响两个重要主体。
应该说，公共行政学的宪政主义有着悠久的传统。与欧洲大
陆传统国家不同，美国作为一个新大陆国家的建立奠基于理性 协商与思考，也即在一定程度上是理性辩论的产物。因此，宪 法作为根本大法就成为整个国家公共合法性的根本来源，是公 民对国家社会契约的具体象征。
公共行政学的宪政主义就是从宪法和法律出发，试图改变
公共行政学缺乏规范标准的困境。其思想核心是从宪法和法 律出发，按照社会契约的逻辑，推导出行政行为的应然模式 。
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如果宪法和法律是公民与政府之间的契约的具体体现，那 么，解读何种公共行为符合宪法和法律的精神就将直接为缺 乏规范标准的公共行政找到一个相对明确的指导标准。
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公共管理创新系列教材Fra bibliotek8.1.3 宪政主义的基本假设
宪政主义者认为，在具体行政中出现的种种两难处境，其 实质是公共行政的价值冲突，并随之形成了对于行政行为合 法性的挑战。尽管随着科技进步和社会发展，公共行政不断 采用新的手段与方法，但行政效率的提高却并不足以解决规 范层面的合法性危机。其原因在于以下三个方面：
，这些分析对美国公务员的日常实践，尤其是在判断公共行政 伦理冲突的过程中有着非常重要的意义。
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8.1.2 宪政主义对新公共管理运动的总结
公共行政学的宪政主义发展直接源于对新公共管理理论的反 驳。
新公共管理运动打着企业家精神和去除繁文缛节的旗号，使 得大量对政府行政进行限制的法律法规遭到剧烈攻击，这些法 律被认为严重伤害了政府行政的活力，因此需要对政府行政进 行解制（deregulation），即对提高政府效率无帮助的法律限制 都应删改或取消。在此过程中，政府行政被描绘成与企业管理 并无本质差别。
辑是，在上下级命令服从和工作描述之间存在更高的行政伦 理指标，可以用来判断在这样的情况下应该如何行动。于是 ，同样源自对民主代表制及其现实的反思，宪政主义在公共 选择理论的小政府药方和新公共行政理论的大政府药方之间 提出了另一种思路，同时也对管理主义提出了直接批判。
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本章重点
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“合法性”一词因此并不仅仅是“正确或好”的书面表达方 式，更重要的是体现了对宪法精神的判断与解读。这使得美国 对于合宪性、合法性的讨论有非常具体的条文可供解读，并在 各个历史时期对具体公共行政产生了重要而深远的影响。
宪政主义以及相关的法律路径包括许多针对具体判例的分析
在讨论宪政主义（constitutionalism）之前，我们先回顾 一下第6章中文森特·奥斯特罗姆所举的例子。他认为，基于 传统公共行政理论的政府会产生许多危机： “司法部部长是
总统的下属，司法部及联邦政府的所有雇员都是总统的雇员 。下属雇员不遵守总统的命令就会被免职，检察官工作太勤 奋，忙于可能不利于总统的事，也会被总统免职。”
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其一，规范层面对合法性的判断并不能通过实证行为进 行测量或计算。
其二，公共行政中的价值冲突并不能像管理主义所希望 的那样通过具体的法定规章制度或合同形式明细化，并外包 给私人部门。
其三，公共行政的价值冲突也不能简单地追随即时社会 舆论,因为舆论变化是非常快而不确定的。
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第8章 反思： 宪政主义对管理主义的批判
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本章导言
行政效率的提高并不足以解决规范层面的合法性危机。 在公共行政理论研究或具体实践中，公共行政都必须进行价 值判断与选择。因此，如何在具体、复杂的公共行政中，尤 其是在遇到两难困境时，找到判断是非对错的选择标准，就 成为贯穿公共行政学发展历程的一条重要主线。
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更重要的是，人们以及社会的观点是会改变的,舆论和社会认识中的 “繁文缛节”或许不久就会反转并被认为非常重要。即使在一定时期内 ，对摒弃一些“不必要的”法律有极强的呼声,如果公务员真正像企业 家一样逾越这些法律，他们就会处在舆论反转以后对其违法行为“秋后 算账”的危险之中。
这就使得公务员并不能像私人企业主对待自己企业一样大破大立,鼓 励公务员像企业主一样行动的理论，在某种程度上同时破坏了对公民与 公务员的保护。
1 宪政主义的思想渊源 2 宪政主义的主要观点 3 宪政主义的“公共行政原则” 4 宪政主义的现实主张 5 宪政主义的启示
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8.1宪政主义的思想渊源
8.1.1宪政主义的内涵
宪政主义有时会被当成非管理主义的代名词，但在美国公共 行政学中，宪政主义有非常具体的含义，它通常会直指宪法和 法律，即使谈及公共行政的价值，也是针对宪法和法律所蕴含 的价值。
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事实上，与企业管理不同，政府行政往往很难确定一个纯粹
、单一的组织目标。即使在组织目标相对单一的政府部门，究 竟其为了提高组织绩效，可以牺牲多少相关群体的利益,这都是 难以回答的问题。对一个群体来说的“繁文缛节”可能在另一 个群体看来就是“性命攸关”的法律保障。
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宪政主义对新公共管理运动的总结
问题一
在企业家精神的倡导 下，公民、公务员、 政务官都陷入了巨大 困惑中：究竟哪些法 律限制是冗余的？
问题二
哪些法律限制是不能 逾越的，一旦逾越组 织的绩效就会失去其 公共性，或达不到原 本的组织目标？
问题三
这其中的判断 标准究竟是什 么？
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