04 国土空间规划编制技术要点梳理
县级国土空间规划编制流程、技术与主要内容
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国土空间规划编制工作方案
国土空间规划编制工作方案一、背景随着城市化进程的推进和经济的快速发展，国土空间的合理利用和规划变得愈发重要。
国土空间规划编制工作方案旨在指导相关部门对国土空间进行科学规划和合理布局，实现国土资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。
本文将详细介绍国土空间规划编制工作的目的、原则、方法和步骤。
二、目的1. 提高国土空间资源利用效率：通过科学规划和合理布局国土空间，实现土地、水资源的高效利用，最大限度地提高国土空间资源的利用效率。
2. 保护生态环境：制定合理的国土空间规划，保护生态环境，减少生态破坏和生态恢复成本，实现可持续发展。
3. 促进区域经济发展：通过合理规划国土空间，优化区域布局，促进不同区域的经济发展，实现全面协调可持续发展。
三、原则1. 科学性：国土空间规划编制应基于科学的方法和指标，充分调研和分析，在综合考虑地理、生态、经济等因素的基础上，制定合理的规划方案。
2. 公众参与：国土空间规划编制工作应充分听取社会各界的意见和建议，加强与公众的沟通和交流，使规划的编制过程更加透明和公正。
3. 可行性：国土空间规划编制应注重实施可行性，结合地方实际情况和发展需求，制定符合经济社会发展实际、可行性较高的规划方案。
4. 可维护性：国土空间规划编制应注重未来的可维护性，考虑到社会经济发展、资源环境承载力等未来趋势，制定的规划方案要有持续发展的潜力。
四、方法国土空间规划编制工作应采取以下方法：1. 数据分析：通过收集、整理和分析相关的社会经济、地理、生态等数据，为国土空间规划编制提供科学依据和参考。
2. 土地利用评价：通过评估土地的适宜程度、可利用性和生态环境敏感性等指标，确定不同区域的土地利用方向和限制条件。
3. 布局优化：通过科学的评估方法，结合城市化、产业发展和生态环境保护等目标，对国土空间进行布局优化，实现区域经济的协调发展和生态环境的保护。
4. 空间管控：通过制定相应的规划标准和政策措施，对国土空间进行管理和管控，确保规划的实施和效果。
04自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知2019 87号文
自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源主管部门：为贯彻落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作，现将有关事项通知如下：一、全面启动国土空间规划编制，实现“多规合一”各级自然资源主管部门要将思想和行动统一到党中央的决策部署上来，按照《若干意见》要求，主动履职尽责，建立“多规合一”的国土空间规划体系并监督实施。
按照自上而下、上下联动、压茬推进的原则，抓紧启动编制全国、省级、市县和乡镇国土空间规划（规划期至2035年，展望至2050年），尽快形成规划成果。
部将印发国土空间规划编制规程、相关技术标准，明确规划编制的工作要求、主要内容和完成时限。
各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等。
已批准的规划期至2020年后的省级国土规划、城镇体系规划、主体功能区规划，城市（镇）总体规划，以及原省级空间规划试点和市县“多规合一”试点等，要按照新的规划编制要求，将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中。
二、做好过渡期内现有空间规划的衔接协同对现行土地利用总体规划、城市（镇）总体规划实施中存在矛盾的图斑，要结合国土空间基础信息平台的建设，按照国土空间规划“一张图”要求，作一致性处理，作为国土空间用途管制的基础。
一致性处理不得突破土地利用总体规划确定的2020年建设用地和耕地保有量等约束性指标，不得突破生态保护红线和永久基本农田保护红线，不得突破土地利用总体规划和城市（镇）总体规划确定的禁止建设区和强制性内容，不得与新的国土空间规划管理要求矛盾冲突。
今后工作中，主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等统称为“国土空间规划”。
三、明确国土空间规划报批审查的要点按照“管什么就批什么”的原则，对省级和市县国土空间规划，侧重控制性审查，重点审查目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等，并对规划程序和报批成果形式做合规性审查。
最全国土空间规划知识点梳理
规划编制审批体系即各级各类国土空间规划编制和审批、以及规划之间的 协调配合。融合了主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的新的 国土空间规划包括“五级三类”。
国土空间规划的编制审批和监督实施要分级分类进行，即包括“五级三类”。 五级指与我国行政管理层级相对应的国家、省、市、县、乡镇，不同层级的规 划体现不同空间尺度和管理深度要求。其中，国家和省级规划侧重战略性，对全 国和省域国土空间格局作出全局安排，提出对下层级规划约束性要求和引导性内 容；市县级规划承上启下，侧重传导性；乡镇级规划侧重实施性，实现各类管控 要素精准落地。五级规划自上而下编制，落实国家战略，体现国家意志，下层级 规划要符合上层级规划要求，不得违反上层级规划确定的约束性内容。
各地要加强与正在编制的国民经济和社会发展五年规划的衔接，落实经济、 社会、产业等发展目标和指标，为国家发展规划落地实施提供空间保障，促进经 济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应。
集中力量编制好“多规合一”的实用性村庄规划。结合县和乡镇级国土空间 规划编制，通盘考虑农村土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生 态保护和历史文化传承等，落实乡村振兴战略，优化村庄布局，编制“多规合一” 的实用性村庄规划，有条件、有需求的村庄应编尽编。
2019.12.31《自然资源部办公厅关于国土空间规划编制资质有关问题的函》
最全国土空间规划知识点梳理
最全国土空间规划知识点梳理一、知识概述《最全国土空间规划知识点梳理》①基本定义：国土空间规划简单来说，就是对一个国家和地区的全部领土进行科学合理的规划。
它涵盖了土地、空间、海洋、森林、草原等自然资源及其空间的合理布局，是保障人类社会可持续发展的重要基石。
②重要程度：国土空间规划是国家发展战略的重要组成部分，对于促进区域协调发展，提高土地和空间资源利用效率，以及维护生态安全具有举足轻重的作用。
在国家发展的蓝图中，它是不可或缺的一环。
③前置知识：开展国土空间规划之前，你需要具备一定的地理学、城市规划、生态学等领域的基础知识，了解不同类型的用地布局、城市发展规律以及自然环境变化等内容。
④应用价值：国土空间规划的应用价值体现在多个方面。
它不仅指导着城乡建设的合理进行，还影响着生态环境的保护和修复。
通过科学合理的规划，可以提升人民的生活质量，促进社会经济的可持续发展。
二、知识体系①知识图谱：国土空间规划知识点在学科中处于核心位置，像是一个庞大的拼图，涉及到城市用地布局、交通规划、生态保护等多个子领域。
②关联知识：与土地资源管理、城市规划、环境科学、地理信息系统等学科紧密相关。
每个学科都为国土空间规划提供了理论支撑和技术支持。
③重难点分析：重难点在于如何平衡经济发展和生态保护，实现资源的最优化配置。
关键是要找到一个平衡点，既满足人们日益增长的需求，又不破坏自然生态系统。
④考点分析：在考试中，国土空间规划的相关知识通常会通过案例分析、理论阐述等形式出现。
考查的重点在于你对规划原则、方法、技巧的理解和应用能力。
三、详细讲解【理论概念类】①概念辨析：国土空间规划不仅仅是简单的土木工程，它更像是一盘精密的棋局，需要考虑众多因素间的相互关系，以达到最佳布局效果。
②特征分析：国土空间规划具有战略性、综合性和约束性的特征。
战略性体现在对国家长远发展的考虑；综合性体现在涵盖自然、经济、社会等多个领域；约束性则在于需遵循法律和政策的规定。
市县国土空间总体规划编制要点解析
国家治理体系和治理能力现代化的实质就是国家治理体系制度化、法治化、规范化、程序化，从 而不断提高国家治理的执行力和效能，改变我国现代治理体制和公共政策中碎片化、短期行为、 政出多门、部门主义和地方主义以及由此带来的治理成本高、效率低、矛盾多的弊端。这种现象 在空间治理方面同样存在，正如《若干意见》所指出的那样，“各级各类空间规划在支撑城镇化 快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内 容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题”。国土空间承载着社会、经 济的各项活动，相互之间相互协同又相互作用；因此，只有建立统一的规划体系，才能保证各项 活动的有序开展，从而更好地实现国家发展的战略目标。 《若干规定》提出，国土空间规划“是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现 代化、实现ʻ两个一百年ʼ奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求”“建立全国统一、责权
2 规划编制 2.1 工作组织 2.1.1 领导小组
建立规划编制领导小组，以市县人民政府主要领导为组长、相关部门负责人为成员，负责审定工 作方案和规划成果，落实工作经费，对规划重大问题进行决议。
2.1.2工作小组
成立规划编制工作小组，由自然资源主管部门牵头，联合发展改革、经信、财政、生态环境、住 建、交通、水利、农业农村、文化旅游等多部门，建立协作联动工作机制，负责组织开展具体工 作、召开部门联席会议，协调各类问题。
2.1.3 技术团队
组建多学科、专业化、综合性相结合的规划编制技术团队。编制单位(联合体)原则上应具有城乡 规划编制甲级和土地规划编制乙级以上资质。
1.5 基础数据
以第三次全国国土调查成果作为市县国土空间总体规划编制的现状基础数据，以地理国情普查、地质 环境调查和海洋、林草、矿产等专项自然资源调查成果、遥感影像、地形数据为补充，统一采用2000 国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础。在三调数据正式形成之前，可暂采用三调过 程数据或最新年份土地利用变更调查数据。 其他现状基础数据采用2018年数据，目前可暂采用最新年份数据。
市县国土空间规划编制技术指南
市县国土空间规划编制技术指南
(一)总体指导思想。
坚持按照党和国家城市和国土空间规划政策，发挥城乡规划联动协调机制，统筹谋划城市和国土空间规划，促进城乡空间秩序和协调发展。
(二)具体编制内容。
1、规划基本理念：根据党和国家关于城市和国土空间规划的基本政策，制定城市县国土空间规划的基本理念，包括加强规划管理，实施空间结构调整，改善规划设计等。
2、空间结构：根据功能分区原则，按照城市、县城、乡镇、乡村等四个层次划分空间结构，并正确配置各个层次的功能和空间要素，保证城乡联动发展。
3、规划控制：依据法规和相关政策，规定城市县国土空间规划的控制要求，如用地整体规划、土地利用变更、新建建筑等。
4、规划实施：结合该地区的具体情况，制定城市县国土空间规划的实施措施，如科学编制和管理规划，落实规划强制性要求，加强监管，积极开展规划实施跟踪评估等。
国土空间规划难点和重点
08商服用地
建设用
城乡Байду номын сангаас 设用地
09工业用地 10物流仓储用地 11道路与交通设施用地
地
12公用设施用地
13绿地与广场用地
14留白用地
其他建 设用地
15区域基础设施用地 16特殊用地 17采矿盐田用地
自然保护与保留 用地
18湿地 19其他自然保留地 20陆地水域
21渔业用海
22工业与矿产能源用海
海洋利用
2021/3/1
市县国土空间规划编制要点（怎么做）
二、总体规划编制要点
（一）确定战略目标：总体定位和城市性质，国土空间开发保护战 略与目标，包括规划调控指标体系。
（二）推进区域协同发展：落实上位规划提出的与周边市县在生态 保护治理、自然与文化资源保护开发、城乡建设与基础设施均衡配置等 方面的衔接。
（二） 实施对下位规划的传导：明确向下位规划传导的刚性内容，包括管控要素、 管控重点与管控要求。县级国土空间规划应明确乡镇或片区的规划编制单元及组织方式， 乡镇或片区在不突破约束性指标及管控要求的前提下，可对规划安排进行深化与细化。
（三）完善相关专项规划的约束性要求和编制指引：明确对诸如存量低效建设用地 再开发、国土综合整治和生态修复、综合交通体系完善、地下空间开发利用等，均应当编 制的相关专项规划，明确各专项规划需要深化细化的重点任务和落地指标。
（三）优化国土空间格局：构建国土空间开发保护总体格局，调整 划定“三条控制线”（生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边 界），确定规划分区与用途管制，明确城镇村体系和城乡居民点布局， 构建绿色空间网络与廊道格局，市县要推进协调陆海一体化格局。
（四）强化中心城区土地利用管控：在确定城市主要发展方向，优 化城市功能布局的基础上，对中心城区实施结构优化、指标控制和功能 分区控制，提升公共服务设施与公共空间品质，确定城镇开发边界内的 土地用途分区，明确相应管控界线。
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国土空间规划编制技术要点梳理
通过梳理国内部分地区“多规合一”的试点成果及当前浙江、广西、广州、武汉、厦门等省市国土空间规划试点编制的情况，结合国内学者关于国土空间规划编制的研究探索，以及各大设计机构已经形成的阶段性研究成果，应该说在具体的研究和编制内容上，有以下几个基本共识：
第一，即对当前执行的规划情况进行统一的实施评价，全面掌握现行规划存在的突出矛盾和问题。
第二，全面开展“双评价”工作，即资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价两个方面。
第三，进一步划定“三线”工作，明确空间管控重点与机制。
即在前者工作基础上，进一步划定生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界。
第四，关于规划编制的序列问题。
即纵向传导与横向传导同步推进。
1关于规划实施评价
开展规划实施评价的目的主要是掌握现行规划的成效和存在的突出问题，作为规划调整的重要依据。
其评估的对象包括主体功能区规划、城市总体规划以及土地利用规划、环境保护规划等，其内容主要包括但不限于以下四个方面：
一是对以城市性质与规模、城市发展目标与战略为主的城市发展战略评估；
二是对以空间管制、公共服务体系、市政基础、生态、交通体系、历史文化保护以及产业发展等为主的用地空间布局评估；
三是对规划决策机制体制的评估；
四是对以规划体系构建及管理体系为主的规划编制体系评估。
2关于开展“双评价”工作
开展“双评价”工作的主要目的就是要掌握资源环境承载能力和国土空间开发的潜力，进一步核定城市发展的底线极限。
其中资源环境承载能力评价是国土空间规划编制的主要依据，是对自然资源和生态环境本底条件的综合评价，反映国土空间对承载开发、农业生产、生态保护的承载等级等。
承载能力越高，意味着越能够支撑经济社会发展，成为未来建设用地布局的首选区域；其承载能力越低，则意味着对经济社会发展的承载能力越弱，应作为生态保障，优先发挥保障作用。
具体评价内容包括土地资源、水资源、环境资源、生态资源等构成的建设空间、农业空间、生态空间的评价。
国土空间开发适宜性评价，是反映国土空间对城镇开发、农业生产、生态保护承载的适宜程度，主要基于地理信息系统平台，通过对适宜性（基础性）指标和约束性指标以及要素的分析，针对国土开发过程中的约束和适宜程度，判断区域各类国土空间适合进行开发的适宜性等级。
适宜性（基础性）指标包括但不限于如地形地貌、交通干线影响、区位优势、人口集聚度、经济发展水平等；约束性指标包括但不限于如自然灾害影响、可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、生态约束条件、灾害评价等。
3关于开展“三区三线划定”工作
划定“三区三线”，是整合相关空间性规划的管控分区，统一规划基础、促进“多规合一”的重要举措，是统一各类空间性规划用途管控的核心，其划定基础是开展资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价，全面摸清并分析国土空间本底条件。
“三区三线”主要指生态空间、城镇空间（亦即建设空间）和农业空间，以及生态保护红线、城镇开发边界和永久基本农田保护线。
其中生态空间主要是针对具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂等各类生态要素。
因此，在划定上，要落实最大程度保护生态安全、构建生态屏障的要求。
其对应的刚性管控线为——生态保护红线，按照生态环境部和国家发展改革委印发的《生态保护红线划定指南》，明确生态保护红线主要是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。
通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态敏感脆弱区域。
其总体管控要求是突出“三个不”，即确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。
城镇空间（亦即建设空间）主要是以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间，主要承担城镇建设和发展城镇经济等功能的地域。
其对应的管控线即为城镇开发边界，城镇开发边界是一定时期内可以进行城镇开发和集中建设的地域空间边界，是一条城镇空间管控的政策线，需要根据城镇规划用地规模和国土开发强度控制要求，兼顾城镇布局和功能优化的弹性从严划定。
在等级序列上，包括省、市、县三级，通过城镇开发边界的划定，进一步明确城镇集中建设区和非集中建设区。
其中城镇集中建设区为规划集中连片、规模较大、形态规整的地域，包括城镇及各类集中建设的开发区、产业园区等。
农业空间主要是以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能的国土空间，包括永久基本农田、一般农田、耕地、园地、畜牧与渔业养殖等农业生产空间，以及村庄等农村生活空间。
其对应的管控线为——永久基本农田保护线，一般经国务院有关主管部门或县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地须划为永久基本农田保护线，主要包括蔬菜生产基地、农业科研与教学试验田，已经建成的标准农田、高标准基本农田，集中度、连片度较高的优质耕地，相邻城镇间、交通干线间绿色隔离带中的优质耕地等。
4关于规划编制序列
就国土空间规划编制的层级而言，目前基本达成的共识为建立国家、省、市、县、镇五级编制体系，在序列上亦基本为下位遵从上位，形成纵向传导体系，逐层进行编制。
省级层面下，市与县级国土空间规划可同步编制，一方面能够缩短规划传导周期，增强规划的时效性、针对性。
另一方面，市级规划能够有效掌握和合理反映区县级政府意图，提高规划科学性。
区县级规划能够及时校核、检验市级规划成果的精准度和有效性，形成良性互动。
同时，需要建立横向传导编制体系，即各层级国土空间规划需要同步启动各层级的专项规划，进而形成完整的规划体系，以更好的支撑国土空间规划体系s。
结语
国土空间规划作为一项承担对各专项规划指导与约束作用的全新规划类型，在编制方面，尽管目前尚未有明确的规范标准，但总体应注重以下几个方面：
第一，不论采用何种技术手段，均应研究如何发挥战略性、科学性，起到协调性作用的问题。
第二，在工作方法上，首先应建立底线发展思维，以开展资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价为代表的“双评价”为基础。
第三，“三线”划定是未来国土空间管控的主要依据，因此，生态保护红线、永久基本农田保护线需要从严划定，城镇开发边界线需要适应城镇发展的不确定性，注重刚性与弹性的结合，适度预留弹性。
第四，在规划编制序列上，需要纵向与横向双向传导，同步推进。