乡镇总体规划编制导则

乡镇总体规划编制

导则

乡镇总体规划编制导则（试行）

（送审稿）

-03-19

目录

第一章总则 (1)

第二章主要技术内容 (2)

第三章其它技术内容 (10)

附录一：现状调研的主要内容 (14)

附录二：发展评价的主要内容 (16)

附录三：发展目标的主要量化指标 (17)

附录四：宜深化的规划实施对策内容 (18)

附录五：文本编写的主要内容 (19)

附录六：主要规划图件目录 (21)

第一章总则

第一条为指导开展乡镇总体规划编制工作，提高规划编制质量，完善地方规划体系，促进地方城乡统筹发展和推进城乡一体化，特制定《乡镇总体规划编制导则》。

第二条乡镇总体规划的任务是根据全面落实科学发展观、统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展与对外开放的要求，对乡镇整体地域进行发展定位、综合布局、规划协调与空间管制，引导乡镇逐步实现经济、社会、生态、人口、空间的全面、协调、可持续发展。

第三条本《导则》适用于乡镇行政管辖范围。

第四条乡镇总体规划分近期和远期规划两个阶段，一般近期期限5年左右，远期期限20年左右。基础数据一般以规划编制的前一年为准。

第五条乡镇总体规划的编制应符合国家和省现行的有关方针政策、法律法规和技术标准、规范的规定。

第六条乡镇总体规划成果一般由三部分组成：

1、文本：表示规划意图、目标和对规划的有关内容提出规定性要求，文字表示应当规范、准确、肯定、含义清楚。

2、图则：用图纸表示现状和规划内容，应显示出现状和地形，并标注出图名、比例尺、图例、编制单位名称和绘制时间。图则所表示的内容与要求应与文本一致。

3、附件：包括综合报告和基础资料汇编。综合报告的内容是分析现状、论证规划意图、解释规划文本。

第二章主要技术内容

第七条编制乡镇总体规划应坚持如下基本原则：

1、遵循宏观指导思想原则：坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，建设资源节约型和和谐社会，促进经济社会和人的全面发展。

2、与上位层次政策与规划相衔接原则：在国家、省、市有关城镇化、城乡一体化发展方针、政策、纲要指导下，依据区域经济社会发展规划及交通、国土资源、水利、环保、农业等专项规划，并与上位层次的城镇群体空间组织相协调，在乡镇范围内具体深化落实。确有必要对上位层次规划提出修改意见，应该作出技术论证与明确表述。

3、突出城乡一体化原则：按照“五个统筹”的要求，强化城乡功能与空间整合，突出城乡空间资源的保护、综合利用与一体化规划，统筹安排城乡基础设施和社会设施，同时，要注意保护

和体现地域特色。

4、体现城镇主导作用原则：与工业化、城镇化、城乡一体化和农业农村现代化进程有机结合，围绕建设先进制造业基地，加强区域性、特色性功能培育和发展，加快要素集聚、产业集聚和人口集聚，按照控制数量、增强功能的要求加快培育中心村。

5、整合相关规划与空间要素原则：充分利用现有的乡镇村镇体系规划、城镇（集）总体规划、近期建设规划、村庄布点规划及其它经济社会和产业发展计划（规划）与土地利用、交通、生态与环境、基础设施、防灾减灾、文教卫体、历史文化遗产保护等专项规划，按照生态共保共建、优化产业布局、改进生态环境和人居环境、节约和集约利用土地等自然资源、缓解环境承载压力要求整合空间要素。

6、增强操作性原则：遵照分类指导、分区管制、远近结合、循序渐进、量力而行的要求，提出具体空间管制措施、实施对策及重点近期建设项目。

第八条编制乡镇总体规划的基本技术思路：在深入调查研究的基础上，综合评定地域发展差异、发展条件与生态环境容量；经过整体地域的规划方案比较，提出适宜的人口、土地、环境容量；结合乡镇经济社会发展规划明确区域发展目标、空间发展战略与阶段部署；统筹规划各类城乡建设与非建设的主要空间地域，协调城乡建设与基本农田保护的关系；合理安排城乡居民点、产业、交通、生态环境和历史文化遗产保护等方面的各类空

间要素；明确城镇的发展规模、用地发展方向以及主要功能区布局；有效配置区域性基础设施、社会设施与防灾减灾设施；综合确定空间管制层次、范围和措施，提高空间资源的组织化程度与土地利用的集约化水平。同时，要注重与周边乡镇在交通、城镇形态与布局、生态环境措施等方面的协同性。

发展评价应突出生态环境容量，鼓励采用定量方法评价。方案比较应突出空间资源总量的有效配置。发展目标应有经济发展、社会进步、生活质量、基础设施、资源与生态环境五个方面组成，规划应突出资源保护、生态环境、经济效率、社会公正的目标值。

第九条编制乡镇总体规划应明确乡镇整体的空间布局与分区发展策略。其基本内容有：

１、确定与大区域城镇空间组织体系的衔接关系及与周边城镇的定位、交通、功能、生态空间的组织关系，提出需要进一步协调的区域性空间要素的建议方案；

２、在空间上协调城乡建设与基本农田保护、生态环境保护的关系，在综合分析评价及方案比选基础上确定城乡一体的总体空间布局结构；

３、根据不同区域的保护要求、产业属性和用地类别确定分区域的发展策略；

４、确定区域内村镇体系的发展策略和城镇群体空间结构，

提出远景城镇空间组织的合理方案，确定各城镇的用地发展方向和空间形态；

５、协调区域性设施与城乡居民点布置的空间关系；

６、结合各专业、部门规划，分层次、基本明确各空间要素的位置或界限及用地规模。

第十条编制乡镇总体规划应对区域空间要素进行合理布局，其主要内容有：

1、城（集）镇建设区：城镇建设区（含独立型产业新城、新区）及主要功能区；

2、村庄体系：集镇、中心村、基层村位置；

3、农田保护区：主要集中的、成规模的基本农田，特别要明确标准农田范围；

4、生态绿化区：主要集中的、成规模的山体、平原、滨水、城郊绿化及区域性生态绿化廊道等，明确生态公益林范围；

5、基础设施通道与节点：主要的机场、港口、航道、铁路、轨道交通、高速公路、国道、省道、其它公路（一般至中心村）与城镇对外公路或城镇间主要联系道路与站场，供水、供电、排污主要管位走向、设施节点及与交通通道一起设置的基础设施走廊等；

6、城乡社会设施：主要的教育、卫生、文体、福利及其它有必要的行政、科技、市场等设施；

7、其它重要区域或节点：如风景旅游、历史文化遗产、自然保护、水土维持、特色农业、防灾控制、自然资源（如珍稀动植物保护区、湿地、滩地）、景观、水利工程、核设施防护及其它独立的工矿、物流等区域或节点。

第十一条编制乡镇总体规划应建立合理的村镇体系，并经过引导人口集聚，推进城镇化进程。村镇体系一般由(城)集镇、中心村、基层村三级构成。结合各地实际情况确有需要，可增减层次或采用其它合适表述。

中心城镇在条件适宜时应鼓励组合周边乡镇共同发展；中心村应有一定的经济腹地范围，一般以1~2个为宜，不超过3个；基层村一般是村民居委会所在地，设有简单的生活服务设施。

独立型产业新区（城）应纳入上述体系。

第十二条编制乡镇总体规划应在与土地利用规划相协调的基础上，进一步明确建设用地总量与主要建设用地类别的指标，并编制市域规划土地利用和建设用地汇总表。建设用地总量预测应结合土地利用现状与规划，分析土地资源、农保率、建设用地增量与城镇建设用地的数量关系。至的指标应与已明确的农保率、农转用指标相一致。依据建立的村镇体系，合理分配建设用地指标。

城乡居民点分级建设用地标准应与国家、省有关规定相一致，体现节约、集约利用土地的要求。

第十三条编制乡镇总体规划应确定城镇的总体布局结构。应明确区域内外交通、资源保护、生态空间组织与城镇空间布局的结构关系；确定城镇近、远期建成区用地范围，提出远景宜建设用地范围；确定城镇并重点突出中心城镇的总体空间布局，深度达到国标GBJ137-90大类以上。

第十四条编制乡镇总体规划应明确乡镇空间管制规划。

１、空间管制规划的基本要求

――在明确城镇建设区域的基础上，突出自然资源、人文历史遗产、生态环境保护与土地使用性质管制的空间落实，避免“以城为本”的单一观念；

――在合理配置、集约使用空间资源、优化总体空间布局的基础上，统筹落实各部门、专业规划的空间要素，整合各类空间管制范围；

――明确区域空间管制的层次、内容、重点、措施，对跨区域空间管制要素提出管制方式、内容等方面的建议。

２、空间管制规划的主要内容

根据各种空间要素的保护与建设、生态、特定功能属性，按照不同的法定性要求，在镇（乡）域总体空间布局的基础上，予以在空间上深化、协调、整合落实，具体建议要素见下表，一般应落实至区、亚区，功能区、线、点可视具体情况确定。如需要也可划定禁止建设区域。

第三章其它技术内容

第十五条编制乡镇总体规划应明确基础设施规划。基础设施包括综合交通、给排水、能源、信息化等四大系统。要依据交通、水利、电力、电讯等专业规划，结合自然条件、现状特点及乡镇总体布局与城乡居民点配置，并按照城乡覆盖、集约利用要求，促进内外联网、共享共建、区域对接与城乡对接，并协调好与城镇布局的关系。

１、综合交通：包括轨道（铁路、轻轨等）、公路、水运、航空等交通方式及站场、港口等设施布局。应提出综合交通运输的发展目标和时距标准，协调各种交通运输方式、城镇内外与城镇之间交通的关系，具体落实各类交通线路及主要站场设施，突出公交优先与城乡公交一体化要求，预留远景可能的通道与站场位置。

２、给排水工程：包括水资源综合利用、给水和污水工程。应提出水务工程的发展目标和水源地，平衡分期容量指标，提倡区域性供水与污水治理，重点落实区域性和沟通性管线，突出体现建设节水型社会的要求。

３、能源工程：包括供电、燃气、供热工程。应提出能源工程的发展目标与容量指标，重点落实区域性和沟通性管线及主要供变电、燃气、供热设施。

4、信息化工程：包括通信、邮政、广播电视工程。应提出信息化工程的发展目标，合理预测有关容量，统筹落实有关设施，重点布置区域性通讯管线。

第十六条编制乡镇总体规划应明确社会设施规划。社会设施包括教育、卫生、文体、福利等四大系统。要在专业规划基础上结合现状分布特点及乡镇总体布局与城乡居民点配置，并按照城乡一体、优化整合设施资源、防止低水平重复建设的要求，促进城乡居民逐渐享受同质化的公共服务。必要时可补充科技、市场、行政管理等方面的规划布局内容。

1、教育设施：包括幼儿园、中小学、高等教育、成人教育四类。应明确幼儿园、成人教育的配置标准与建设要求；按照高中段教育向中心城市和县城集中、农村初中向城镇集中、农村中小学及幼儿教育向乡镇和中心村（集镇）集中的原则，明确中小学分布区位、规模及具体撤并方案；明确高等教育的发展方向、数量与规模。

2、卫生设施：包括医疗、社区卫生服务、疾病预防、妇幼保健四类。应明确城乡医疗设施的配置标准与建设要求，原则上中心镇设中心卫生院，每个乡镇应有一所卫生院；明确覆盖城乡居民的社区卫生服务网络，中心村、基层村应设卫生室；完善疾病预防的控制体系和妇幼保健工作网络。

3、文体设施：分析提出文化体育事业的发展目标，确定文化、体育设施的分级配置标准，保护地方传统与特色文化。

4、福利设施：合理配置敬（养）老院、残疾人教育、医疗、康复设施。

第十七条编制乡镇总体规划应明确生态环境保护与建设规划。要按照生态省、县（市）、镇建设目标要求，在有关专业规划基础上，明确城乡环境保护的目标和控制要求，协调建设用地与生态环境保护的关系，结合空间管制规划确定各类生态保护与建设区及环境功能区划，提出水、气、声、固废等污染物的防治措施与主要设施的布局区位与合适规模。

第十八条编制乡镇总体规划应明确防灾减灾规划。防灾减灾包括防洪（防潮）、消防、人防、抗震、地质灾害防治等方面。要在有关专业规划的基础上，按照保障安全、平灾结合、减少损失的原则，统筹考虑城乡的防灾减灾及与居民点配置的关系，确定不同等级城乡居民点或区域的设防等级、标准和范围，提出相应的对策措施，合理布置主要设施的区位与控制规模。

第十九条编制乡镇总体规划应明确近期发展规划。要与地方“十一五”规划思路相结合，确定近期发展的规划目标、重点区域与重点内容，确定城乡居民点的人口容量及总体建设用地规模，确定地域主要的基础设施、社会设施、资源利用与保护、生态环保、防灾减灾及其它重要功能设施的实施部署。

第二十条编制乡镇总体规划应明确规划实施的对策与政策建议。要按照科学发展观和“五个统筹”的要求，以空间管制为主体，以打破城乡二元性体制障碍为根本，以深化改革为突破口，以实现区域、城镇与城乡全面、持续、协调发展为目的，研究提出空间管制、行政管理（体制与机制）、资源保护与利用、社会发展与公正等方面的分类指导政策建议和规划实施措施。积极鼓励政策创新与具体化，鼓励会同地方有关部门共同制订。

第二十一条其它

资源条件较突出的县（市）应编制相应的专题规划，如港口岸线利用、风景旅游、历史文化名城、人文遗产保护等，鼓励编制其它有需要的专项规划。