连续或继续状态违法行为行政处罚追究时效辨析

连续或继续状态违法行为行政处罚追究时效辨析

----对三起案件的思考

□李卫群

行政处罚追究时效，是指行政机关对行政违法当事人违反行政管理秩序的行为依法追究其行政责任、给予行政处罚的有效期限。这项制度的确立，对于促进行政机关提高行政管理和行政执法效率，保障行政机关及时查明案情收集固定证据并依法准确地作出行政处罚，保护行政相对人的合法权益有着十分重要的意义。

行政处罚法第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。这一规定包括以下几层涵义：（一）违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。根据这一规定，行政处罚主体对超出二年才发现①的行政违法行为，除法律另有规定外，原则上不再进行处罚。（二）法律对行政处罚时效另有特别规定的，适用特别规定。②（三）时效的计算起点是违法行为发生之日。所谓违法行为发生之日，应当理解为违法行为成立之日。由于法律、法规对各种违法行为所规定的构成要件并不相同，因而认定违法行为成立的标准也不相同：有的只要是实施了某种规定的行为即构成违法，而并不需要某种危害后果的产生，行为实施之日就是违法行为发生之日；有的则需要有某种危害后果的产生才构成违法为，对

此应当从该危害后果产生之日起计算。（四）对于违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

执法实践中，我们发现，在对连续或继续状态违法行为行政处罚追究时效的认识和把握上各方意见不一、分歧较大。本文试结合三起案件，对连续或继续状态违法行为行政处罚追究时效作一粗浅的分析，以求教大方。

【案例一】南京※※建筑材料开发有限责任公司商业贿赂案。经查，当事人在向南京※※房地产开发公司进行建筑材料供应过程中，为争取交易机会、排挤竞争对手，当事人之法定代表人杨某分别于2004年3月、2005年2月两次向对方总经理孙某等人行贿3万元、6万元。2006年10月，南京※※房地产开发公司上级主管局纪检部门陆续接到举报并对孙某等人受贿一事展开检查，后将案件转至检察机关立案侦察。2007年3月，人民法院在对孙某等人作出一审判决后，将杨某的行贿的事实及证据函告工商机关。办案机构查明了案件事实。

本案审理时，在当事人2004年3月的行贿行为是否超过行政处罚追究时效这一问题上产生两种不同的意见。

第一种意见认为：从总体上看，当事人的两次行贿行为处于一种时间上的连续，可以认定是一种有连续状态的违法行为。当事人的行为于2006年10月被发现，距离连续的行贿行为终了之日（即2005年2月）并未超出两年，行政机关可以对两次行贿行为一并作出处罚。

第二种意见认为：当事人的两次行贿行为虽然在时间上有连续性，但从违法行为的构成要件上来分析，还是两个独立的行为，既然是独立的行为，那么，还是要分别依照行政处罚法的规定来计算每个行为的追究时效。本案中，当事人第一次行贿行为于2004年3月实施，直到2006年10月才被发现，已经超出了行政处罚法所规定的行政处罚追究时效，也就不能对当事人第一次行贿行为作出处罚。

我们赞成第二种意见，理由是：

一、违法行为有连续状态，是指行为人在一个相对的时间内基于同一个违法故意、连续实施数次性质相同的行为，这些行为违反了同一法律法规。单独来看，行为人的每一次行为均可构成一个独立的违法行为，但这些违法行为之间在时间上又处于一种前后连续的状态，因此才构成连续状态的违法行为。

二、本案争议的焦点在于：正是由于连续状态的违法行为是由数个单独的违法行为连续构成，那么，是否当然意味着对连续状态违法行为的追究时效要从最后一个单独行为“终了”之日起算？我们的意见是否定的。

（一）连续状态的违法行为是相对于数个单独违法行为而言的，没有数个单独违法行为也就没有所谓的连续状态的违法行为。在连续状态的违法行为中，每个单独违法行为发生的时间、行为的手段以及由此产生的法律责任往往并不一致，如果一概以凡是违法行为有连续状态的，都从最后一次单独违法行为终了之日起计算追究时

效的话，势必犯下以偏概全的逻辑错误，也有违公正。

（二）在计算时，不能笼统地将最后一次单独行为的“终了”之日作为整个连续状态违法行为的“终了”之日，而是要分别以每个单独行为的“终了”之日来计算其追究时效----从最后一次违法行为被发现之日起上推两年，两年以前的就不予追究，但应当作为对之后行为从重处罚的情节予以考虑。

最后，办案机关采纳了第二种意见：只对当事人2005年2月的行贿行为作出认定并作出了从重处罚。

本案引出的思考连续状态的违法行为是由数个单独违法行为引起且数个单独违法行为在时间上处于连续状态，由于每个违法行为发生的时间、行为的手段和法律责任都不一样，所以还是要分别依照行政处罚法的规定来计算每个违法行为的行政处罚追究时效----在追究时效之内的一并作出处罚，超过追究时效的不予处罚，而不是笼统地将最后一次违法行为“终了”之日作为连续违法行为的“终了”之日。

【案例二】南京※※化工有限公司设立登记时提交虚假证明文件骗取登记案。

2007年5月，公司登记机关在年检中将当事人提交的年检材料与网上登记资料进行比对，发现当事人年检时提交的《危险化学品经营许可证》与设立登记时提交的《危险化学品经营许可证》编号不符，遂展开调查。经查：2004年11月下旬，武※※、张※共同制定公司章程设立南京※※化工有限公司，从事化工产品（包括化

学危险品）的经营，武※※任法定代表人。11月29日，武※※作为股东指定的代表向公司登记机关申请公司设立登记时提交的股东出资协议、指定代表或者共同委托代理人的证明、首次股东会议纪要、公司章程等证明文件中张※的签名均是由武※※代签。同时，由于设立登记时《危险化学品经营许可证》正报省、市经贸委审批发证，为尽早拿到营业执照开展经营活动，武※※采取复印变造他人证件的方法伪造了一份《危险化学品经营许可证》并提交给公司登记机关，当事人顺利地在公司登记机关取得登记并领取到营业执照。两个月后，当事人也领到了自己的《危险化学品经营许可证》。

本案审理时，同样在当事人提交虚假证明文件骗取登记违法行为的行政处罚追究时效问题上产生两种不同的意见。

第一种意见认为：当事人在公司设立登记时向公司登记机关提交虚假证明文件骗取登记，其行为已构成《公司法》第二百零六条所指的行为。虽然当事人的行为发生在2004年11月，但直至案发时当事人并未改正其违法行为，由此造成的危害后果也一直继续至今，因此，当事人的行为是一种继续状态的违法行为，而且没有终了，因此应根据《公司法》第二百零六条的规定，对当事人处以罚款。

第二种意见认为：当事人的行为实施并完成在2004年11月，而且这种行为是一种即时违法行为而不是继续状态违法行为，当事人的上述行为于2007年5月才被发现，已超出了两年的行政处罚追究时效，因此，不能再对当事人的行为作出处罚，但应当责令其

限期改正，逾期不改正的，再给予处罚。

我们同样赞成第二种意见，理由是：

一、违法行为有继续状态，是指一个违法行为发生之后，行为以及由此造成的不法状态在一定时间里一直处于持续之中，继续状态违法行为最大的特征是单个违法行为本身具有时间上的不间断性。

二、违法行为与违法行为造成的危害后果是既有联系又有区别的两个概念，行政处罚法所指的“继续”是指违法行为的“继续”，而不是指危害后果的“继续”。所有的违法行为都有其危害结果，大多数的危害后果也都呈继续状态性，有的甚至要继续到永远，如果依危害后果来判断的话，也就无所谓时效规定了。

三、本案争论的焦点在于提交虚假证明文件这种违法行为是即时完成的行为还是在一定时间内呈继续状态的行为。我们认为：提交虚假证明文件骗取登记是一个即时就可完成的行为，而不是在一定时间内处于持续不断状态的行为----当事人将虚假的证明文件报送给公司登记机关，公司登记机关受理后经书式审查后予以登记发给营业执照，当事人的行为即告完成或终了。而由此产生的危害后果即不符合法定条件取得登记的公司仍处于存续状态，但这与提交虚假证明文件骗取登记这一违法行为本身是两回事，我们不能说※※公司一直在提交虚假证明文件。因此，对南京※※化工有限公司提交虚假证明材料取得公司登记的行为的行政处罚追究时效，应当自行为发生之日即取得公司登记之日起计算，很显然，本案中※

※化工有限公司的行为已超出两年的行政处罚追究时效，就不能再给予处罚。

四、鉴于当事人的行为已构成违法，因此，仍然需要对此作出处理，可依据《行政许可法》和《公司登记管理条例》的规定，责令当事人限期改正（即重新报送有关证明文件）。逾期不改正的，依据《行政许可法》的规定，依法撤销公司登记。

最后，办案机关采纳第二种意见对本案作出了处理。

本案引出的思考继续状态违法行为的特征是单个违法行为本身具有时间上的不间断性。在计算继续状态违法行为行政处罚追究时效时，一定要将违法行为“继续”与违法行为造成的危害后果“继续”区分开来。

【案例三】当事人郭※※抽逃出资案。

2007年7月，某工商所在企业年检中发现当事人----南京※※安装工程有限公司股东郭※※涉嫌抽逃出资，遂展开调查。

经查：2005年3月，当事人和另一股东共同制定章程，决定由两人共同出资120万元设立南京※※安装工程有限公司，其中：当事人货币出资100万元，另一股东货币出资20万元，章程规定由当事人任公司法定代表人。因当事人资金不足其认缴的100万元，为取得公司登记，当事人向他人借款30万元，并约定：此借款仅限用于设立公司验资，期限为十天，公司登记取得营业执照后即予归还。3月24日至3月26日，当事人将借得的30万元连同自有的70万元分11笔存入验资账户，3月26日通过验资机构的

验资并取得《验资报告》，3月29日，当事人向公司登记机关提交验资报告等申请材料取得了南京※※安装工程有限公司的设立登记，当日领取营业执照。

3月31日，当事人从公司账户上提取现金30万元，用于归还验资时因资金不足向他人的借款并收回借条，同时，将此提现归还他人的30万元，记入“其他应收款”直至案发时。

办案机关综合调查的情况后认为：当事人的上述行为已构成抽逃出资行为，根据《公司法》第二百零九条的规定拟对当事人作出处罚，并依法向当事人送达了行政处罚听证告知通知书。之后，当事人之委托代理人（某律师事务所律师）向法制机构提出申辩意见，认为：当事人抽逃出资的行为发生在2005年3月，在此后的两年内当事人的这一违法行为一直未被公司登记机关发现，到2007年7月被查获，已超出了行政处罚法规定的两年追究时效，因此，公司登记机关不能再对当事人作出处罚。

接到当事人的申辩意见后，法制机构作出了回应：

（一）当事人申辩意见的错谬之处在于当事人把抽逃出资行为看作是即时完成的行为。

（二）《公司法》第三十四条规定：股东在公司登记后，不得抽回出资。股东抽逃出资行为有两个特征，一个是抽，即股东将业已转化为公司财产的出资抽回，另一个是逃，即采取一定的隐蔽手段掩盖抽回出资的事实以逃避公司章程中规定的出资的义务、逃脱其他股东的监督、逃避国家有关机关的监管。本案中，当事人在公司

登记后的第二日即将向他人借来用以验资（而不是真实出资）的30万元予以归还，并记入“其他应收款”。直到案发时，在公司财务帐上以及年检时提交的年度资产负债表中，均载明公司的“实收资本”120万元，“其他应收款”30万元，由此可见，只要当事人未将被其抽走的出资补回，其抽逃出资这一违法行为就一直处于继续状态。因此，公司登记机关对当事人抽逃出资行为的处罚并未超过两年追究时效，应当对其作出处罚。

处罚决定书送达后，当事人在规定的期限内履行了处罚决定。同时，公司也依法申请办理了减资登记。

本案引发的思考办案机关及办案机构在查处违法行为时，一定要对各种违法行为的构成要件作认真的分析、研判，只有这样，才能准确把握各种违法行为的实质、正确区分是即时完成的违法行为、继续状态的违法行为还是连续状态的违法行为，自觉做到既准确适用法律依法行政，又切实保护公民、法人或者其他组织合法权益。

（作者单位：南京市溧水县工商局）注：①一直以来，对由谁来“发现”这一问题，各方意见不一，但是，自2006年国家开展对商业贿赂专项治理以来，对这一问题各方意见趋于一致：即只要是国家公权机关“发现”的都属行政处罚法中所指的“发现”。

②如：《治安管理处罚法》第二十二条第一款规定，违反治安管理行为在6个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。《中华人民共和国海关法》第四十四条和《中华人民共和国海关法行政处罚实施细则》第十八条规定，因纳税义务人违反规定而造成的少征或者漏征，海关在3年以内可以追征。违反海关监管规定的行为在3年以后发现的，免予处罚。